住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期及其困境破解

摘要：由于《物權(quán)法》對住宅建設(shè)用地使用權(quán)僅有自動續(xù)期的原則性規(guī)定，導(dǎo)致住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期成為社會持續(xù)關(guān)注的焦點。住宅建設(shè)用地應(yīng)有償續(xù)期。同時，為緩解“70年大限”后集中續(xù)繳土地出讓金的矛盾，提出住宅房屋“有限產(chǎn)權(quán)”的構(gòu)想，以期讓《物權(quán)法》自動續(xù)期的規(guī)定能真正落到實處。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán)，有償續(xù)期，困境，有限產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）02-0035-40 收稿日期：2015-01-03

1 引言

改革開放以來，我國確立了國有土地有償有期限使用制度。對于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地而言，除依法以劃撥方式取得的土地使用權(quán)外，以出讓方式取得的土地使用權(quán)均為有償取得，并受法定最高存續(xù)期間的限制。我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年）規(guī)定了土地使用權(quán)出讓期間最高為70年。1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)最遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該塊土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。續(xù)期后重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”考慮到住有所居是關(guān)系到廣大群眾能否安居樂業(yè)的根本問題，2007年《物權(quán)法》在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題上明確區(qū)分住宅與非住宅，分別設(shè)定不同的規(guī)則?！段餀?quán)法》第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

有學(xué)者指出，權(quán)利續(xù)期雖然是土地使用權(quán)制度與生俱來的一種安排，但將住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期從原有續(xù)期制度中獨立出來則是《物權(quán)法》推陳出新的產(chǎn)物，體現(xiàn)了以人為本的理念和對民生的關(guān)注。但是，《物權(quán)法》回避了續(xù)期后是否支付土地出讓金以及如何支付等根本性問題，這導(dǎo)致住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題成為社會持續(xù)關(guān)注的焦點。結(jié)合對《物權(quán)法》第一百四十九條住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)定的評析，本文認(rèn)為，住宅建設(shè)用地應(yīng)有償續(xù)期，同時，為緩解“70年大限”后集中續(xù)繳土地出讓金的矛盾，本文提出了“有限產(chǎn)權(quán)”的構(gòu)想，以期讓《物權(quán)法》自動續(xù)期的規(guī)定能夠真正落到實處。

2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的理論分析

在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題上，《物權(quán)法》之所以采取模糊的立場，立法者的解釋是：“考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費，是關(guān)系到廣大群眾切身利益的問題。絕大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限為70年，如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，《物權(quán)法》以不作規(guī)定為宜。而且《物權(quán)法》不作規(guī)定，也不影響國務(wù)院根據(jù)實際情況作出相關(guān)的規(guī)定?！弊≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題雖說“遙遠(yuǎn)”，但又是一個必須切實解決的問題。立法者現(xiàn)有回避等待的態(tài)度可能是怕陷入立法被動，因為一旦有償化，必然涉及民眾重大利益，引起民眾不滿或質(zhì)疑。但另一方面，如果我們不盡快明確，造成人心浮動，同樣影響社會安定。

2.1支持住宅建設(shè)用地?zé)o償續(xù)期的觀點

支持者認(rèn)為，從字面理解，“自動續(xù)期”意味著建設(shè)用地使用權(quán)人不需要采取任何行為，包括支付土地使用費行為，建設(shè)用地使用期限就會自動續(xù)延，否則，就不是自動續(xù)期了。有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的本意在于破除建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期一律重新簽訂出讓合同并支付出讓金的舊制，從而賦予城鎮(zhèn)住宅購買者一種經(jīng)濟上的優(yōu)待，讓其在不續(xù)交土地出讓金或僅支付少量土地使用費的情況下繼續(xù)保留住宅所有權(quán)。這一制度旨在賦予住宅建設(shè)用地使用權(quán)人一種長久使用國有土地的福利，以滿足住房人權(quán)的基本要求。還有學(xué)者認(rèn)為，從正當(dāng)性依據(jù)看，自住住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的無償性，至為根本的一個理由是城市土地屬于國家所有。因為公建房是滿足人人享有一份土地權(quán)利的基本方式，所以此類住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時自然應(yīng)無償續(xù)期。對商品房的購買者而言，由于購買商品房必須以放棄公建房為前提，因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期可能是其所能享有使用國有土地權(quán)利之福利的唯一機會。

2.2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的理論依據(jù)

2.2.1“自動續(xù)期”不等于“無償續(xù)期”

本文認(rèn)為，住宅建設(shè)用地應(yīng)有償續(xù)期。從法理上分析，對比《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條、第四十一條以及《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條、第二十二條等相關(guān)規(guī)定，《物權(quán)法》自動續(xù)期制度確立的真實目的不在于使住宅建設(shè)用地使用權(quán)之續(xù)期在經(jīng)濟上獲得一種“優(yōu)待”，從而使人們能夠便宜地保有住宅所有權(quán)，而是在70年土地使用權(quán)到期后，房屋所有權(quán)人不申請續(xù)期而土地使用權(quán)（含地上房屋）不被國家無償收回。建設(shè)用地使用權(quán)期滿后由國家無償收回的做法，有違我國在建筑物所有權(quán)問題上一貫實行的“誰投資，誰所有”的政策和保護(hù)財產(chǎn)所有權(quán)的原則，也有違民事主體平等原則和公平交易的原則。因此，《物權(quán)法》自動續(xù)期制度的確立其實是對《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回”等規(guī)定的直接否定，本身并不包含不續(xù)交土地出讓金或僅支付少量土地使用費之“優(yōu)待”內(nèi)容。

2.2.2“無償續(xù)期福利”的虛幻性

人人都可以享受一次住宅建設(shè)使用權(quán)自動無償續(xù)期福利的想法看似美好，卻經(jīng)不起推敲。我國法律規(guī)定住宅土地使用權(quán)的期限為70年，雖然當(dāng)時立法者的考慮可能基于兩個方面的因素：一是房屋的預(yù)期壽命，二是人的預(yù)期壽命。但長命百歲在今天并不具有普適性，大多首次購買商品房的人居住不到70年就會發(fā)生繼承關(guān)系。這樣一來，對絕大多數(shù)商品房業(yè)主而言，在其有生之年享受不到住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期這一福利。如將來對擁有多套住房的人開征遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅等來進(jìn)行調(diào)控，那么下一代人也不會因繼承而享受到上一代人帶來的自動免費續(xù)期的福利，因此，所謂的福利觀有可能只是虛幻的夢想。

2.2.3“有償續(xù)期”與我國“土地國有”政策相一致

有學(xué)者指出，《物權(quán)法》設(shè)立自動續(xù)期制度的初衷是為保證房屋長久存在而尋找出路的，因而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)期限實際上取決于地上建筑物持續(xù)存在的期限。由于房屋之壽命可以通過加固、修改或改良等方式不斷延續(xù)或者通過重建以舊換新而“永不滅失”，這就會導(dǎo)致自動續(xù)期的無時限性——住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性。當(dāng)然，承認(rèn)“住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性”并不可怕——這只是對《物權(quán)法》住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)定的延伸理解。然而，如果將其理解為永久性的自動無償續(xù)期，則是錯誤的。從本質(zhì)上說，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是在他人之物（國家的土地）上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，自應(yīng)有期限等之限制和對價之付出。我國是土地公有制國家，土地使用權(quán)人是通過國家出讓獲得使用權(quán)，無償續(xù)期使得土地所有權(quán)無法體現(xiàn)，虛化土地所有權(quán)，有土地私有化之嫌，不利于土地資源的合理配置以及城市的規(guī)劃發(fā)展，并產(chǎn)生其他諸多的社會問題。

2.2.4“有償續(xù)期”是維護(hù)社會公平的必要舉措

有學(xué)者指出，“未來兩極分化最大風(fēng)險，最主要的還不是收入的階層之間不平衡，而是以住宅為主的財富在居民之間分配的差距：一方面，會帶來有多套房和豪宅居民隨房價上漲而財富增加，出租的食利收入等，富者越富；另一方面，房價上漲，向房主繳租金，則增加城鎮(zhèn)房奴和佃戶，窮者越窮?！睘榉乐谷藗儗τ邢薹康禺a(chǎn)資源的占有或爭奪，避免有限房地產(chǎn)資源日益向少數(shù)人集中，影響社會公平和誘發(fā)不穩(wěn)定因素，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期實為必要舉措。

3 住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期可能面臨的困境

基于以上分析，本文認(rèn)為，《物權(quán)法》自動續(xù)期的規(guī)定真正要解決的問題是，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，在業(yè)主消極不作為對抗政府強制收回土地使用權(quán)的權(quán)利，而該項權(quán)利并不意味著政府須得放棄重新收取土地出讓金等實體權(quán)益。即是說，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，哪怕政府與業(yè)主在形式上不再續(xù)簽土地使用權(quán)出讓合同，事實上的租賃關(guān)系仍然是存在的。

從嚴(yán)格意義上講，“自動續(xù)期”是在程序上展開的卻隱藏在程序背后的政府與民眾在實體權(quán)益上的博弈，但程序性權(quán)利規(guī)定與實體權(quán)利兩者是不可以混淆的，在“70年大限”后，即使是自動續(xù)期得以實行，在要不要收取土地出讓金、收取多少以及如何收取等問題上，仍將取決于政府對現(xiàn)實與國情的考量和基本的價值判斷，尤其是政府與民眾即廣大業(yè)主雙方的利益博弈?？梢韵胍姷氖?，假如新的法律規(guī)定房屋所有權(quán)人即業(yè)主應(yīng)當(dāng)續(xù)繳土地出讓金（不論多少）而拒不繳納的，并不妨礙土地出讓人即政府通過訴訟或行政強制執(zhí)行的方式迫使業(yè)主履行義務(wù)；另一方面，如果政府可以采取強制行動，這好像否定了“自動續(xù)期”制度所包含的善意與人本精神——業(yè)主只是名義上獲得了建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的權(quán)利，依然沒有能力對抗政府的強權(quán)保存自己的房屋。

但是，如果作進(jìn)一步分析，就會發(fā)現(xiàn)一種“權(quán)利反轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：在土地使用權(quán)出讓制實行之初，土地掌握在政府手中，房地產(chǎn)開發(fā)商不繳納土地使用權(quán)出讓金就不能取得土地，通過房地產(chǎn)開發(fā)而盈利；隨著房地產(chǎn)商開發(fā)的房屋之銷售，土地使用權(quán)即被分割給千家萬戶的購房戶，采用土地使用權(quán)自動續(xù)期的辦法雖然可以保持房屋所有人對基地的使用，但是政府將不得不面對向千家萬戶再次征收土地使用權(quán)出讓金的困難。這一困難，用“艱巨”來形容一點也不為過，鑒于我國是一個幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家，地區(qū)之間、階層之間、個體之間差異很大。由此可見，《物權(quán)法》“自動續(xù)期”的制度規(guī)定看似規(guī)避了復(fù)雜的續(xù)期手續(xù)，但并不能減少征收土地使用權(quán)出讓金的艱巨性。

4 “有限產(chǎn)權(quán)”：住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動有償續(xù)期困境的破解

針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期實施過程中可能面臨的困境，本文提出住宅房屋“有限產(chǎn)權(quán)”的構(gòu)想，以期能破解這一困境，讓《物權(quán)法》的規(guī)定能夠真正落到實處。

目前，理論界并沒有一個關(guān)于“有限產(chǎn)權(quán)”的準(zhǔn)確定義，不過，在房地產(chǎn)實際工作中，“有限產(chǎn)權(quán)”一詞卻是被經(jīng)常使用的，如房改房、經(jīng)濟適用住房，包括在1998年年底國家停止福利分房前單位與職工聯(lián)建的集資房產(chǎn)等來說，通常會在《房屋所有權(quán)證書》附記欄里注明“有限產(chǎn)權(quán)”。由于該類型房產(chǎn)的土地屬劃撥性質(zhì)，房屋使用人即業(yè)主有免費使用建設(shè)用地的權(quán)利，但在補繳土地出讓金之前是不得將房屋用于上市交易的，即土地使用權(quán)處分權(quán)能受到限制。針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動有償續(xù)期實施過程中可能面臨的困境，本文引入“有限產(chǎn)權(quán)”的概念，基本構(gòu)想是：在住宅建設(shè)用地使用權(quán)“70年大限”后，如果業(yè)主不續(xù)繳土地出讓金，政府又不宜或不得強制收回土地使用權(quán)情況下，有必要建立一種矛盾緩沖機制，對房屋所有權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制。一方面，凡經(jīng)濟困難的業(yè)主，只要不將房屋用于上市交易、抵押借貸或租賃等，就可以延期繳交土地出讓金；另一方面，政府遇到要繼續(xù)使用房屋又拒不續(xù)繳土地出讓金的業(yè)主，可以暫且擱置，不必“相煎太急”。我們必須清醒地認(rèn)識到如下實際情況：一方面，基于我國的基本國情，國家的保障性住房并不能像我國香港地區(qū)、新加坡一樣惠及大多數(shù)人；另一方面，對于絕大多數(shù)業(yè)主，無論是房改房、經(jīng)濟適用住房、廉租房，還是公租房，土地出讓金“減免”與延期支付是客觀事實。因其如此，“70年大限”后，對于那些無法或不愿及時續(xù)繳土地出讓金的商品房業(yè)主而言，完全可以借鑒目前有關(guān)房改房、經(jīng)濟適用住房等有關(guān)上市交易等的限制做法，通過將商品房屋轉(zhuǎn)“有限產(chǎn)權(quán)”的方式，讓業(yè)主繼續(xù)保有住宅，從而確?！段餀?quán)法》自動續(xù)期制度真正落到實處。

從法理分析，《物權(quán)法》自動續(xù)期的制度設(shè)計，在一定意義上限制了政府追奪住宅建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利；而“有限產(chǎn)權(quán)”的構(gòu)想，則限制了業(yè)主在不履行法定義務(wù)的情況下將房屋用于上市交易、抵押借貸或租賃的可能，這體現(xiàn)了政府與民眾在法律程序上的權(quán)利對等?？梢韵胍姷氖?，在“70年大限”后，部分商品房業(yè)主基于本能的抗拒消極續(xù)繳土地出讓金，其結(jié)果是直至其死亡，得由繼承人補繳土地出讓金使房屋回歸“完全產(chǎn)權(quán)”屬性。在這種情況下，土地出讓金補繳和遺產(chǎn)繼承并行發(fā)生，且政府享有優(yōu)先受償權(quán)，而繼承屬于額外財產(chǎn)的取得，由繼承人補繳續(xù)期土地出讓金的阻力會較小。這里，不排除有兩種可能，一是被繼承住房是繼承人唯一居住使用的普通住房，在這種情況下，繼承人可以申請續(xù)期土地出讓金減免以重新取得被繼承房屋“完全產(chǎn)權(quán)”；二是部分應(yīng)當(dāng)補繳土地出讓金的繼承人不會主動進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)變更登記以解除“有限產(chǎn)權(quán)”的限制。在這種情況下，政府只能通過強制執(zhí)法或者訴訟解決問題，而這考驗著社會的誠信和政府的執(zhí)法能力和水平，這就要求政府秉承“取之于房、造福于民”的理念，將土地出讓收入真正用于提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)質(zhì)量。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)“70年大限”不僅僅是一個與土地交易和房地產(chǎn)法律相關(guān)的問題，從某種角度來講也是關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的大問題。目前，實行有償續(xù)期最大的阻力來自于高房價。近些年，土地出讓制度使得“地王”頻出，房價天高，早就遭受病垢。雖然“有限產(chǎn)權(quán)”制度設(shè)計緩沖了土地出讓金續(xù)繳的矛盾，但在實踐中，必須充分考慮到房屋所有人續(xù)繳土地出讓金的能力和意愿問題，這就需要國家制訂合理的續(xù)期繳費標(biāo)準(zhǔn)，既不能設(shè)定過高以致土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)過重，又不宜設(shè)定過低以致形同虛設(shè)。本文認(rèn)為，國家對房改房和經(jīng)濟適用住房上市如何補交土地出讓金已經(jīng)有明確的規(guī)定，各地也相繼出臺了可供操作的具體政策，在制訂城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的繳費標(biāo)準(zhǔn)時，可以參照借鑒，在此不再具體展開。

附帶提及，對“70年大限”的困惑是實行土地出讓制度國家和地區(qū)特有的現(xiàn)象和困惑。在土地私有國家不存在繳納或續(xù)繳土地出讓金的問題，為了社會公平起見和避免財富過于集中到少數(shù)人手中，這些國家創(chuàng)設(shè)了遺產(chǎn)稅制度。在我國，如果將來實行住宅建設(shè)用地自動有償續(xù)期制度，則不應(yīng)當(dāng)再開征遺產(chǎn)稅，或?qū)z產(chǎn)稅實行減免，否則，民眾的負(fù)擔(dān)過重，且有重復(fù)征稅之嫌。此外，實行住宅建設(shè)用地自動有償續(xù)期還必須考慮一個根本性問題，即土地出讓金與房產(chǎn)稅的關(guān)系。如果今后對第二套以上住宅開征房產(chǎn)稅，考慮到民眾的承受能力，只能收取較低的土地出讓金（理論上最低為0），兩者應(yīng)是此消彼長的關(guān)系。

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作者簡介：

胡世鋒，訴訟法學(xué)碩士，房地產(chǎn)與金融博士，工作于杭州市房產(chǎn)交易產(chǎn)權(quán)登記管理中心，主要從事房地產(chǎn)與法律經(jīng)濟學(xué)的理論與實務(wù)工作。