全面依法治國的理論指南和行動綱領(lǐng)

李樹林?康媛璐

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）是新形勢下我們黨全面依法治國的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我們黨全面依法治國進(jìn)入了新的歷史階段，在中國法治史上具有里程碑的意義。本文對《決定》的突出亮點和重大創(chuàng)新進(jìn)行整體梳理，從實踐主體、信仰培育、理論創(chuàng)新三個方面提出全面依法治國的行動綱領(lǐng)。

一、黨的十八屆四中全會《決定》的突出亮點和重大創(chuàng)新

（一）新思想——八大思想亮點

《決定》把習(xí)近平總書記系列重要講話列入全面依法治國的指導(dǎo)思想;中國特色社會主義法治道路和中國特色社會主義法治體系，成為《決定》的思想紅線和主線;把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面，總結(jié)概括為我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗;《決定》通篇體現(xiàn)了黨對憲法的高度尊崇以及確保實現(xiàn)依憲治國、依憲執(zhí)政的堅強(qiáng)決心;通篇體現(xiàn)了依法治國首先要依法治權(quán)、依法治官，堅決把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里;通篇體現(xiàn)了法治建設(shè)要以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點的社會主義法治理念;針對司法領(lǐng)域存在的突出問題，提出了一系列的改革舉措;把弘揚社會主義法治精神、建設(shè)社會主義法治文化作為法治社會建設(shè)的重大課題。

（二）新道路——中國特色社會主義法治道路

《決定》強(qiáng)調(diào)全面依法治國，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治道路有三個特征：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國內(nèi)在統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)為人民當(dāng)家作主、依法治國提供根本政治保障;人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的鮮明特色;依法治國是治國理政的基本方式。二是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是中國特色社會主義的題中應(yīng)有之義和最本質(zhì)特征。三是堅持公平正義。這順應(yīng)了人民美好愿望，具有鮮明的時代特色和民族特色。總之，中國特色社會主義法治道路是法治道路、中國道路、社會主義道路，是傳承、發(fā)展、改革的道路，是建設(shè)中國特色社會主義法治國家唯一正確的道路，決定了中國法治的性質(zhì)、方向和命運。

（三）新目標(biāo)——建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家

《決定》明確提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！逼渲?，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度是政治方向;貫徹中國特色社會主義法治理論是行動指南;形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是重點任務(wù);堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)是基本原則;實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是基本要求;促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是重要目標(biāo)。

對法治戰(zhàn)略目標(biāo)的確定高瞻遠(yuǎn)矚，達(dá)到了前所未有的高度：一是實現(xiàn)了從法律體系到法治體系的根本轉(zhuǎn)變，著力建立和完善中國特色社會主義法治體系;二是從分散到整合的轉(zhuǎn)變，把建設(shè)社會主義法治國家作為落腳點，實現(xiàn)了從分散、多層次推進(jìn)法治向頂層設(shè)計并統(tǒng)一到法治國家這一宏偉目標(biāo)的飛躍轉(zhuǎn)變。

（四）新關(guān)系——對六大關(guān)系的深刻闡述揭示了我國社會主義法治的本質(zhì)

黨的十八屆四中全會《決定》科學(xué)回答了法治的共性與個性、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國、黨法與國法、法治與德治、改革與法治、顯規(guī)則與潛規(guī)則等的辯證關(guān)系，這些重大關(guān)系論斷是對新中國成立65周年特別是改革開放36年來法治建設(shè)基本經(jīng)驗的高度概括，深刻揭示了我國社會主義法治的本質(zhì)。例如，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國，《決定》明確指出： “黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”;“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”;“要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”?？梢钥闯?，《決定》對二者的關(guān)系問題回答得非常透徹、清晰、旗幟鮮明。這些重大關(guān)系論斷廓清了當(dāng)前社會上不正確的理論認(rèn)識，堅決地回?fù)袅藝飧鞣N言論攻擊，最大限度凝聚理論共識。

（五）新體系——對中國特色社會主義法治體系的新論述和新部署

黨中央第一次提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的概念，相比“法律體系”、“法制體系”，其本質(zhì)和內(nèi)涵大有不同。法制是相對靜態(tài)的，本質(zhì)是建章立制，確立規(guī)矩;法治是相對動態(tài)的，本質(zhì)不僅僅是手段、工具，更重要的是戰(zhàn)略目標(biāo)，是國家發(fā)展的重要方向和價值取向。法律體系更多是規(guī)范公平、社會、市場的法;法治體系更多是規(guī)范國家、執(zhí)政黨、政府治理的法，依法治國首先要依法治權(quán)、依法治官?！稕Q定》論述了中國特色社會主義法治體系包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)等重要內(nèi)容。其中，科學(xué)立法是前提，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵，公正司法是保證，法治精神和法治文化是靈魂。從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系，一字之別，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨治國理政方式與理念的重大轉(zhuǎn)型與重要飛躍，也意味著中國的法治進(jìn)程沒有任何模式可以照搬照抄。

（六）新布局——“兩個堅持”表明全面依法治國的工作布局及其內(nèi)在關(guān)系

全面依法治國的工作布局就是“兩個堅持”：一是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，其主體是人民;依法執(zhí)政是新的歷史時期我們黨治國理政的基本方式和根本途徑，其主體是黨，黨要善于將黨的意志通過法定程序及時轉(zhuǎn)化為法律，保證黨的各項方針、政策能夠及時成為全社會公眾的行為準(zhǔn)則;依法行政是在法律要求范圍內(nèi)行使行政權(quán)利、履行行政職責(zé)。二是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。法治國家是指治理國家的根本依靠是“法”，法治是國家的根本價值追求。法治政府是法治國家的重要體現(xiàn)，是法治國家的主體。法治社會是法治國家和法治政府的延伸和擴(kuò)展，其基本要求不限于“守法”層面，更重要的是相對于政府公權(quán)力的其他社會共同體要依法行使社會公權(quán)力?！皟蓚€堅持”涉及國家、政府、黨及社會各方主體，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、社會等多方事物，體現(xiàn)出中國特色社會主義法治體系的“全面性”本質(zhì)。依法治國與法治國家是全局和根本，依法行政和法治政府是重點和難點，依法行政和法治社會是基礎(chǔ)和保障。

（七）新方針——新十六字方針體現(xiàn)出全面依法治國的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略布局

黨的十一屆三中全會提出社會主義法制“十六字方針”，即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，表明法治中國的建設(shè)進(jìn)入全新時代。前者強(qiáng)調(diào)法律規(guī)模和數(shù)量，后者強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量，法律是否符合廣大人民的意愿以及對法律空白地帶的補(bǔ)缺、重點領(lǐng)域的立法;前者政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員居于主動與主體地位，民眾置于被動與從屬地位;后者鮮明提出依法治國本質(zhì)是依法治權(quán)、依法治官。新十六字方針表明中央對于法治的態(tài)度從工具走向依靠、從依靠走向價值追求;全面依法治國是圍繞中國特色社會主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。

二、全面依法治國的行動綱領(lǐng)

（一）全面依法治國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本、領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵、人民群眾是主體

黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本，從嚴(yán)治黨是前提。全面依法治國對黨的建設(shè)提出了更高更迫切的要求。實踐中，首先要加快黨規(guī)黨法建設(shè)，依法從嚴(yán)治黨。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系內(nèi)，全面依法治國，也包含著要把黨規(guī)黨法建設(shè)好，要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。其次要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。具體而言，我們黨要以壯士斷腕、刀口向內(nèi)的決心和勇氣持續(xù)推進(jìn)法治事業(yè)，而且要更好地統(tǒng)籌依法治國各領(lǐng)域工作，即黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治的關(guān)鍵作用。習(xí)近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念如何，能不能堅持依法辦事，對全社會具有重要示范作用。”如果說共產(chǎn)主義的理想信念是廣大黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心的力量源泉，那么黨紀(jì)國法則是廣大黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部心中的“戒尺”。各級領(lǐng)導(dǎo)干部唯有對法律存有敬畏之心，從坐而論道到起而行之，帶頭樹立和維護(hù)憲法法律權(quán)威，提高運用法治思維和法治方式能力，全力保證公正司法，促進(jìn)全社會信法、用法、守法，才能擔(dān)負(fù)起全面依法治國、依法行政以及建設(shè)法治政府的歷史使命。

突出廣大人民群眾維護(hù)法治的主體地位。今天的中國需要各個社會階層、各族人民有序、平等地參與到國家建設(shè)中，共同分享改革發(fā)展成果。因此，在新的歷史時期須賦予“人民當(dāng)家作主”新的時代內(nèi)涵：在法律框架內(nèi)，最大限度地滿足廣大群眾的合理需求，最大限度地回應(yīng)廣大群眾的內(nèi)心期盼，最大限度地傾聽廣大群眾的真切呼聲，主持公道、伸張正義，切實維護(hù)社會公平正義，促使法治秩序維護(hù)與群眾權(quán)益保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一。

（二）全面依法治國，重點要培育法治信仰

法治信仰要求人們將法律精神內(nèi)化于民族精神，將法治文化內(nèi)化于民族文化。切實推進(jìn)依法治國，首先要解決認(rèn)識問題和信仰問題。中國共產(chǎn)黨站在謀劃中國特色社會主義偉大事業(yè)的戰(zhàn)略高度、從大局出發(fā)全面推進(jìn)社會主義法治，可見對其的認(rèn)識非常深刻。對于領(lǐng)導(dǎo)干部，同樣要深刻認(rèn)識全面依法治國與全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，與全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，與提高黨的執(zhí)政能力及執(zhí)政水平間的必然聯(lián)系，進(jìn)一步堅定法治信仰。對于公民法治信仰的培育，一是要給人盼頭，增強(qiáng)廣大人民群眾對于法律的價值認(rèn)同，讓其覺得法律管用、好用。二是要給人甜頭，“我們要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。讓知法守法者嘗到甜頭，讓違法者吃到苦頭。三是要給人勁頭，就是要讓法治氛圍形成“大氣候”，擰成信仰法律的一股勁頭。提高廣大人民群眾的法律信仰，要求首先增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部以及執(zhí)法、司法人員的法治意識與法治信仰，這一定程度體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)干部在全面依法治國中的關(guān)鍵作用。

（三）全面依法治國，用法治理論創(chuàng)新引領(lǐng)法治實踐

黨的十八屆四中全會開啟了中國法治建設(shè)新篇章，明確要求我們必須從我國基本國情出發(fā)，同改革開放不斷深化相適應(yīng)，總結(jié)和運用黨領(lǐng)導(dǎo)人民實行法治的成功經(jīng)驗，圍繞社會主義法治建設(shè)重大理論和實踐問題，推動法治理論創(chuàng)新，加快建設(shè)社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。在推進(jìn)法治理論創(chuàng)新中，必須堅持突出中國特色、具有世界眼光、立足中國國情三個基本原則。法治理論創(chuàng)新的具體內(nèi)容應(yīng)包括：什么是法治？解決中國特色社會主義法治的性質(zhì)、方向等根本問題;法治的目的，即著眼于什么使命的法治理論;如何實現(xiàn)法治，比如全面深化改革，需要自上而下的推動力，內(nèi)在地需要擴(kuò)張政府權(quán)力，那么如何解決政府守法與政府?dāng)U權(quán)的博弈;與法治相關(guān)的一系列理論，包括實現(xiàn)人民民主理論、切實保障人權(quán)理論、推進(jìn)深化改革理論、建設(shè)法治政府理論、促進(jìn)社會和諧理論等。

（作者單位：內(nèi)蒙古黨校）

責(zé)任編輯：康紅波