美國農(nóng)地資源保護的分析與借鑒

閆東麗（鄭州大學　商學院，河南　鄭州　450001）

美國農(nóng)地資源保護的分析與借鑒

閆東麗
（鄭州大學商學院，河南鄭州450001）

摘要：我國快速推進的城市化建設導致優(yōu)質(zhì)農(nóng)地資源不斷減少，并間接引發(fā)生態(tài)惡化等問題.因此通過研究美國農(nóng)地資源保護的機制與經(jīng)驗，分析總結(jié)農(nóng)地資源保護的一般規(guī)律及科學合理的方法手段，并結(jié)合我國農(nóng)地資源保護的現(xiàn)狀，提出我國農(nóng)地資源保護的政策措施.

關鍵詞：農(nóng)地；農(nóng)地資源保護；土地市場；利益調(diào)節(jié)

土地是地球多數(shù)動植物生存的載體，為人類提供了生存和發(fā)展的空間，是人類活動的物質(zhì)基礎.而農(nóng)地資源是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，農(nóng)地為人類提供糧食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品；同時農(nóng)地又作為一種開放空間為人類提供開闊的空間、優(yōu)美的環(huán)境以及清新的空氣；再者，農(nóng)地也是生態(tài)圈中必不可少的一部分.然而，過快的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化會導致農(nóng)地的大量減少，而農(nóng)地的減少勢必會影響其經(jīng)濟、生態(tài)以及環(huán)境的優(yōu)勢作用.因此，發(fā)達國家在工業(yè)化和城市化的過程中，重視對農(nóng)地資源的合理保護.美國作為最成功的案例必定有成功的經(jīng)驗需要我們來學習.

1　美國的農(nóng)地資源保護

1.1背景

美國處于北美洲的中部，國土面積約962.9萬平方公里，位居世界前列.美國是私有制國家，但土地并不是全部都為私人所有.其中，聯(lián)邦政府所占有土地稱為聯(lián)邦土地，私人、地方政府和有關機構(gòu)占有的土地以及暫時接受聯(lián)邦和地方政府管理的土地稱為非聯(lián)邦土地.總體來說，聯(lián)邦土地占20.7%，非聯(lián)邦土地占76.6%，其中農(nóng)田均為非聯(lián)邦土地.美國農(nóng)地保護政策的主要對象是私人農(nóng)地.

表1美國農(nóng)地保護機制及主要措施

美國主要通過調(diào)節(jié)、支出、稅收和土地權(quán)益的收購等四個方面的影響和再次減少稅負、減緩耕地損失率和財政獎勵與土地用途管制相結(jié)合等三個方面的努力，來實現(xiàn)農(nóng)地資源（這里主要指耕地）的保護，從而形成了完善的市場經(jīng)濟耕地保護機制.我們把二者整合，其中“調(diào)節(jié)”主要包括分區(qū)規(guī)劃、農(nóng)田等級劃分、全面計劃，城市增長邊界、農(nóng)業(yè)區(qū)和法律規(guī)定的土地用途管制以及美國農(nóng)業(yè)土地信托（AFT）等；“支出”主要表現(xiàn)在公共事業(yè)和財政獎勵支出上；“稅收”包括所得稅、財產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅的減免；“土地益權(quán)收購”即土地發(fā)展權(quán)的購買和轉(zhuǎn)讓.具體如表1所示.

1.2美國農(nóng)地資源保護的特點與評價

根據(jù)以上研究分析，發(fā)現(xiàn)美國農(nóng)地資源保護有以下特點：第一，法律法規(guī)與政策相互補充、配套實施；第二，公眾參與程度高，并構(gòu)成第三部門.農(nóng)地保護并非只是政府的問題，也需要農(nóng)地所有者的支持合作，在美國的民主社會環(huán)境下，政府官員、農(nóng)地所有者、農(nóng)民、專家以及非盈利的第三部門都自愿參與農(nóng)地保護；第三，利用利益調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)更有效的農(nóng)地保護.美國的農(nóng)地保護成功之處在于使土地所有者和農(nóng)民都能成為受益者，解決他們的社會保障問題.賦予農(nóng)民保護和擴張農(nóng)場的自由，同時對耕地保護者予以政策支持，讓農(nóng)民能夠在耕地保護中真正受益，達到利益調(diào)節(jié)的效果.

如前所述，美國主要通過調(diào)節(jié)、支出、稅收和土地權(quán)益收購等四個方面來實現(xiàn)耕地保護，從而形成了完善的市場經(jīng)濟耕地保護機制.雖然美國土地實行私有制，但這種私有制并不是土地歸所有者擁有任意支配土地不受限制的權(quán)利.同時，美國一直很重視保護農(nóng)民的利益，通過各種政策，降低農(nóng)民的成本、提高收益、使農(nóng)民耕地的積極性得到保證.

2　對我國農(nóng)地資源保護的借鑒與啟示

2.1我國農(nóng)地資源保護的緊迫性

近幾年，我國發(fā)展比較平穩(wěn)，城市化的進程不可避免地造成了一些農(nóng)地的流失，主要是由于土地擴張速度超過了承受度，像“房地產(chǎn)熱”、“開發(fā)區(qū)熱”等.土地增加的速度明顯過快，且利用都較為粗放，存在很大的浪費.另一方面，城市擴張導致了農(nóng)村勞動力外流，致使有效農(nóng)地荒置、閑置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，農(nóng)地利用率低等問題.再者，由于對于被征農(nóng)戶的補償措施不夠完善，導致大量農(nóng)戶的不滿情緒.

城市化的快速推進使得農(nóng)地不斷的減少已經(jīng)到了不和忽視的地步了.雖然現(xiàn)在我國大力提倡農(nóng)地的保護，但農(nóng)地的總量還是在不斷的下降、生態(tài)也在不斷的惡化.怎樣使農(nóng)地的利用更加的有效、合理，是我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中無法逃避的問題.

2.2借鑒與啟示

2.2.1農(nóng)地資源保護目標的多樣化與合理性

我國對農(nóng)地保護的重點一直在數(shù)量上，對質(zhì)量以及生態(tài)的保護明顯重視不夠.這種政策的結(jié)果只是確保了總量的不減少，但實際的效果并沒有預期的好.現(xiàn)在我們要做的是，不僅要保住總量，更要著重農(nóng)地的質(zhì)量以及農(nóng)地的生態(tài)方面的保護，指標要轉(zhuǎn)為是否提高了生產(chǎn)力、是否促進了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時要加入環(huán)境和社會價值的測量，從實際上保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益，并保護農(nóng)地的社會利益和生態(tài)利益.

2.2.2充分發(fā)揮市場機制作用，高度注重經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)

我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，但是對于農(nóng)地資源目前卻主要采取的是行政-計劃為主的配置與管理制度.而中國是世界上獨一無二的、最嚴格的以行政-計劃為主的土地資源管理制度和耕地保護制度，市場機制和作用沒有很好的建立和發(fā)揮.從多年的實踐來看，這種耕地保護制度的實施效果并不理想，甚至形成“最嚴格的耕地保護和最低的土地利用效率并存”的奇特現(xiàn)象.究其原因是缺乏相應的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié).中央政府是耕地保護的倡導者及其政策制度的制定者，但耕地保護政策制度的實施需要中央、地方政府和農(nóng)村基層干部、農(nóng)民諸耕地保護主體的共同努力，然而目前的耕地保護政策偏重于上級單方的號召、要求和控制，而相應合理的經(jīng)濟利益補償與調(diào)節(jié)缺失或不足，導致地方政府和農(nóng)民耕地保護的動力不足、諸耕地保護主體的行為不夠一致，尤其是農(nóng)民為中國城鎮(zhèn)化的進程貢獻了土地資源，卻沒有享受應有的經(jīng)濟收益，成為土地“二元制”的最大受害者.為此，借鑒美國等市場機制保護農(nóng)地的經(jīng)驗，一是加快土地制度尤其是征地制度改革，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使市場在土地資源配置和農(nóng)地保護中很好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；二是在加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和推進農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的基礎上，加大對“三農(nóng)”的支持力度和農(nóng)地保護的合理經(jīng)濟利益補償補貼，中央政府應主要通過資金配套、財政政策改革、優(yōu)惠稅收等經(jīng)濟手段措推動農(nóng)地保護，增進農(nóng)民保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力和動力.

2.2.3法律法規(guī)與政策相互補充、配套實施

美國擁有全面系統(tǒng)的農(nóng)地保護法系法規(guī)，其中不僅含有國土規(guī)劃的相關內(nèi)容，并且還同時通過制定相關的政策、計劃、項目及技術手段等來引導、約束和影響地方的土地使用、資源規(guī)劃管理和農(nóng)地保護，從而法律法規(guī)與政策相互補充、配套實施，并收到良好的效果.

目前我國農(nóng)地保護的法律法規(guī)及其政策體系尚不完善，其執(zhí)行和監(jiān)督方面也存在缺陷.從法律角度出發(fā)，農(nóng)地保護首先要保護農(nóng)地本身，保護農(nóng)地的質(zhì)與量，其實質(zhì)是保護農(nóng)地權(quán)利人的利益，均衡國家、集體和個人的權(quán)益，使其都能成為農(nóng)地保護的受益者.為此，一是通過制定農(nóng)地保護專門法、完善農(nóng)地保護的相關配套法律法規(guī)、及時修訂農(nóng)地保護相關法律，健全農(nóng)地保護法律體系.二是實行科學、嚴格的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃管制，發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用，提升其法律地位和權(quán)威性.三是將規(guī)劃與“三農(nóng)”的長遠發(fā)展、城市擴張、農(nóng)地保護法律法規(guī)及政策有機結(jié)合，形成合力，實現(xiàn)有效保護.

2.2.4注重農(nóng)地保護制度創(chuàng)新，形成公眾參與農(nóng)地保護制度環(huán)境氛圍

我國的農(nóng)地保護制度和政策，以用途管制和規(guī)劃控制為主，手段比較“單一”，因地制宜不夠，各方協(xié)調(diào)性和公眾參與度不高.應借鑒美國等農(nóng)地保護的經(jīng)驗，積極進行農(nóng)地保護制度創(chuàng)新，提高公眾的制度創(chuàng)新參與度和配合制度實施的積極性.一是建立永久性的農(nóng)田保護區(qū)，中央和地方都可以一次性的購買保護區(qū).給農(nóng)民基于開發(fā)權(quán)利益的補償，使農(nóng)戶擁有種地積極性[10].二是建立和完善農(nóng)地保護基金制度.建議國家在耕地保護基金中設立專項基金用于耕地流失嚴重的城市邊緣區(qū)的耕地保護，使農(nóng)民自愿保留這一特定區(qū)域的耕地.三是借鑒美國農(nóng)業(yè)土地信托（AFT）的經(jīng)驗和開發(fā)項目的第三方社會建設監(jiān)理制的運行機制，可創(chuàng)造條件嘗試建立大量第三方非營利農(nóng)地保護組織參與農(nóng)地保護.[11]四是在耕地保護的制度創(chuàng)新、法律法規(guī)和政策制定、計劃與規(guī)劃編制、監(jiān)督檢查、宣傳教育等方面，都應該讓廣大公眾提前知情、積極參與，變被動接受或排斥，為主動配合與支持.

參考文獻：

〔1〕張迪，吳初國，王小菊.發(fā)達國家農(nóng)地保護政策演變及借鑒[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2007.35-38．

〔2〕張宏斌.土地非農(nóng)化機制研究[D].浙江：浙江大學，2001.35-36.

中圖分類號：F371

文獻標識碼：A

文章編號：1673-260X（2015）07-0100-02