小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究——進(jìn)展情況及問題診斷

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國(guó)現(xiàn)有小型灌區(qū)206萬處，塘壩、泵站、機(jī)電井、渠系、排水溝等各類小型農(nóng)田水利工程（以下簡(jiǎn)稱小農(nóng)水工程）2 093萬處。這些工程分布廣、類型多、投資主體多元，產(chǎn)權(quán)改革涉及多種因素，十分復(fù)雜。20世紀(jì)建設(shè)的大量小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)問題尚未有效解決，近年新建的一批工程產(chǎn)權(quán)亟待明確，新老問題交織，同時(shí)面臨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展等新形勢(shì)。在廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)展情況及存在問題，并對(duì)產(chǎn)生問題的深層次原因進(jìn)行剖析，對(duì)推進(jìn)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革工作提供決策支撐。

一、小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展情況

20世紀(jì)90年代以來，各地按照有關(guān)政策要求，不同程度地開展了小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革相關(guān)工作，在促進(jìn)節(jié)約用水、提高灌排工程服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)工程良性運(yùn)行等方面，取得了一定實(shí)效，可分為三個(gè)階段。

20世紀(jì)90年代末至2002年，圍繞《水利產(chǎn)業(yè)政策》等相關(guān)政策規(guī)定，天津、山西、遼寧、江蘇、浙江、福建、江西、湖南、陜西、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)相關(guān)文件，主要是通過拍賣、租賃、承包、股份制合作等方式，搞活小農(nóng)水工程的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。據(jù)2001年研究統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)通過承包、拍賣、股份合作等方式，對(duì)356萬處小農(nóng)水工程進(jìn)行了改革，約占小農(nóng)水工程總數(shù)的18%，部分塘壩等工程明確了經(jīng)營(yíng)和管護(hù)主體，一定程度上促進(jìn)了小農(nóng)水工程的良性運(yùn)行。

2003至2010年，圍繞《關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見》《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》等政策規(guī)定，吉林、內(nèi)蒙古、安徽、云南、西藏、青海、新疆等?。ㄗ灾螀^(qū)）出臺(tái)相關(guān)文件，以明晰工程產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）和管護(hù)主體為重點(diǎn)，形成村組集體、用水合作組織和市場(chǎng)主體等多元管護(hù)格局。據(jù)2009年小型水利工程管理體制普查成果，黑龍江等7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的小型泵站、小型水閘、規(guī)模以下灌溉機(jī)電井、塘壩等四類工程中約34%進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)改革。

2011年以來，圍繞2011年中央1號(hào)文件關(guān)于小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革的要求，安徽、河南、湖北、四川、甘肅等省出臺(tái)了小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革的相關(guān)政策文件，以明晰所有權(quán)、落實(shí)管護(hù)主體和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)為重點(diǎn)，深化小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革。2013年，水利部印發(fā)了《關(guān)于開展小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革情況調(diào)研的函》，根據(jù)上報(bào)資料，天津等10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）小農(nóng)水工程的53%完成了產(chǎn)權(quán)改革。

二、小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革存在的主要問題

各地小農(nóng)水工程類型多樣，受當(dāng)?shù)亟邓?、地形、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、灌溉排水條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素影響，在改革中采取了不同的產(chǎn)權(quán)制度安排方式，也存在不同的問題。在對(duì)我國(guó)東、中、西部以及南方、北方不同區(qū)域典型省份小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革存在問題進(jìn)行綜合分析比較基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前改革中存在的突出問題進(jìn)行了診斷，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.各種權(quán)屬主體的責(zé)、權(quán)、利邊界不清晰

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，小農(nóng)水工程的建設(shè)、管理、使用、維護(hù)由村委會(huì)或村民小組負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)利一致。改革開放以來，工程歸村（組）集體所有和管護(hù)，但村（組）集體既不能從工程獲益，又難以組織群眾對(duì)工程進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，成為“虛化”的所有權(quán)主體。在工程受益方面，也存在同樣的問題，工程所有者和工程管護(hù)主體之間、直接受益者農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)增產(chǎn)）和間接受益者政府（糧食安全、基本公共服務(wù)）之間，責(zé)、權(quán)、利也沒有清晰的界線。

2.工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏穩(wěn)定的來源渠道

農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是農(nóng)村“兩工”取消后，傳統(tǒng)由村（組）集體組織興修農(nóng)田水利的模式難以為繼。此后，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、水利部等雖然出臺(tái)了多項(xiàng)政策，但均未能有效解決“兩工”取消后小農(nóng)水工程維修養(yǎng)護(hù)資金來源問題。各地在改革探索中，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)無穩(wěn)定來源，只能“政府補(bǔ)一點(diǎn)、集體湊一點(diǎn)、農(nóng)民收一點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)掙一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)”。這種情況下，小農(nóng)水工程日益成為“包袱”，權(quán)益小、責(zé)任大，改革難以取得實(shí)質(zhì)性成效，所發(fā)產(chǎn)權(quán)證書含金量很低。

3.相關(guān)政策不配套，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制

小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革受農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)、水利工程運(yùn)行維護(hù)財(cái)政補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革等多項(xiàng)政策影響。在現(xiàn)有政策對(duì)產(chǎn)權(quán)配置激勵(lì)作用不足的情況下，很難吸引更多的社會(huì)主體參與。一些地方在產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)中依托項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)對(duì)運(yùn)行管護(hù)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，一旦項(xiàng)目完工，工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)又缺乏來源渠道，導(dǎo)致部分工程管護(hù)主體以在短期內(nèi)獲取最大收益為目標(biāo)，對(duì)工程進(jìn)行破壞性開發(fā)，或者降低灌排工程的公益性功能。

4.農(nóng)民參與意愿不高，改革推進(jìn)乏力

很多地方農(nóng)戶參與改革的積極性不高，出現(xiàn)組織投工難、“一事一議”難、水費(fèi)收取難等現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方將財(cái)政補(bǔ)助形成的水利設(shè)施（如大型噴灌機(jī)）所有權(quán)移交給農(nóng)戶時(shí)，農(nóng)戶不愿要；還有一些地方，小農(nóng)水工程1元起拍都無人問津。

三、制約小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革的原因分析

在分析小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革表象問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合新中國(guó)成立以來小農(nóng)水工程管理體制及產(chǎn)權(quán)制度演化歷程，以及當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際情況、小農(nóng)水工程內(nèi)在屬性等，對(duì)制約產(chǎn)權(quán)改革有效推進(jìn)的深層次原因進(jìn)行剖析。

1.小農(nóng)水工程直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但政府、集體和農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)取向和策略上不一致，導(dǎo)致小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)的低效配置甚至無效配置

20世紀(jì)50年代以來，為解決吃飯問題，我國(guó)興建了一大批小農(nóng)水工程，在當(dāng)時(shí)條件下，政府、集體和農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)一致——即生產(chǎn)更多的糧食，不同主體之間是合作博弈，產(chǎn)生正效益。對(duì)于小農(nóng)水工程而言，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)主體為村（組）集體（合作社），工程管護(hù)主體明確。改革開放初期，農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生重大變革，但在當(dāng)時(shí)的條件下，政府鼓勵(lì)農(nóng)民多生產(chǎn)糧食，農(nóng)戶由于有土地經(jīng)營(yíng)的剩余索取權(quán)而有意愿多生產(chǎn)糧食，村（組）集體也能從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取一定的收益，雖然在小農(nóng)水工程管護(hù)具體策略上各有所重，但其目標(biāo)取向基本一致，所有權(quán)主體為村（組）集體、收益權(quán)主體為農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)配置方式在一定程度上保障了小農(nóng)水工程的運(yùn)行維護(hù)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，保障糧食安全成為國(guó)家發(fā)展改革的重中之重，農(nóng)村原有的村（組）集體職能弱化，農(nóng)戶對(duì)土地依賴程度降低，政府、集體和農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)取向上發(fā)生變化，即政府以保障國(guó)家糧食安全為主，村（組）集體以維護(hù)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)（生存）為主，農(nóng)戶以獲取最大收益為主。不同主體根據(jù)自身的目標(biāo)取向而采取不同的策略，產(chǎn)生非合作博弈，對(duì)于小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)而言，出現(xiàn)低效甚至無效配置，產(chǎn)權(quán)主體虛化，有人用、無人管。典型時(shí)段不同主體目標(biāo)取向及策略見表1。

表1 典型時(shí)段不同主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)取向及策略分析

2.農(nóng)村土地分散經(jīng)營(yíng)的方式，使小農(nóng)水工程“公共物品”屬性進(jìn)一步顯現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)配置難以有效解決“搭便車”問題，導(dǎo)致工程有人用、無人管

除農(nóng)戶自建自用的小農(nóng)水工程外，絕大多數(shù)的小農(nóng)水工程服務(wù)于分散經(jīng)營(yíng)的土地，不具有排他性，屬于典型的“公共物品”。20世紀(jì)80年代，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性高，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，維修養(yǎng)護(hù)農(nóng)田水利工程是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，雖然也有“搭便車”現(xiàn)象，但在共同利益訴求的驅(qū)動(dòng)下，大多數(shù)農(nóng)戶能夠參與小農(nóng)水工程的維修養(yǎng)護(hù)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，農(nóng)民從事職業(yè)多元化，對(duì)小農(nóng)水工程的依賴程度有所降低，“搭便車”現(xiàn)象普遍存在。

由于小農(nóng)水工程不能分割而將產(chǎn)權(quán)配置給相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)者，這種“公共物品”屬性成為制約產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)生性要素。在長(zhǎng)期的改革實(shí)踐中，小農(nóng)水工程的非排他性，是導(dǎo)致工程有人用、無人管并最終損害報(bào)廢的直接原因。由于工程直接受益者以獲取最大經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是以種植比較效益低的糧食作物為主的農(nóng)戶，不愿或無力承擔(dān)小農(nóng)水工程的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，水費(fèi)收取難，工程難以得到有效管護(hù)，工程灌排服務(wù)功能降低，進(jìn)一步增加了從用水戶收取費(fèi)用的難度，形成了市場(chǎng)化改革中典型的小農(nóng)水工程管護(hù)惡性循環(huán)圈，最終導(dǎo)致工程損毀報(bào)廢。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入占農(nóng)民收入的比例不斷下降，增產(chǎn)不增收的窘境短期內(nèi)難以消除，農(nóng)民成為小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革及管理的“局外人”

隨著改革開放深入推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，20世紀(jì)90年代以來，全國(guó)糧食產(chǎn)量和農(nóng)村居民人均純收入呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的比例卻呈下降趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代初期，全國(guó)平均的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入占農(nóng)民人均純收入的50%以上，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)民收入主要來源，到2012年，這一比值降低到26%。和農(nóng)民的外出務(wù)工收入、工資性收入、財(cái)政轉(zhuǎn)移等收入相比，糧食產(chǎn)量增加對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益的貢獻(xiàn)不是增加，而是降低。

從全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及典型農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入特別是糧食作物收入占農(nóng)民總收入的比例較低，而且這一現(xiàn)象在短期內(nèi)難以改觀。在這種情況下，農(nóng)民對(duì)土地依賴性降低，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，農(nóng)田水利工程能否正常運(yùn)行已不是農(nóng)民關(guān)注的問題，對(duì)于小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革及工程管護(hù)而言，更多的人采取一種觀望的態(tài)度。這也是一些地方以農(nóng)民為主體探索小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革并未取得顯著成效的原因解釋。

4.在當(dāng)前政策環(huán)境下，小農(nóng)水工程的弱經(jīng)營(yíng)性進(jìn)一步凸顯，成為制約產(chǎn)權(quán)配置和改革的內(nèi)在要素

小農(nóng)水工程能否發(fā)揮作用、能發(fā)揮多大作用，既受氣候等自然因素影響，也受作物種植結(jié)構(gòu)、工程管理水平等人為因素影響。受氣候波動(dòng)影響，不同區(qū)域作物對(duì)灌溉的需求具有波動(dòng)性，如在華北地區(qū)，冬小麥灌溉2～4次，夏玉米灌溉0～3次，在東北地區(qū)，玉米灌溉0～3次；在南方地區(qū)，種植水稻則需要灌溉3～5次，種植小麥、油菜等作物灌溉0～2次。也就是說，在風(fēng)調(diào)雨順的年份，有的地方小農(nóng)水工程一年也不會(huì)使用，成為可有可無的閑置工程。小農(nóng)水工程這種保障性功能，難以和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入（如農(nóng)藥、化肥、種子等生產(chǎn)資料或收割等服務(wù)）一樣，成為農(nóng)民必須購(gòu)買的商品（服務(wù)），這就從“先天”上決定了小農(nóng)水工程的弱經(jīng)營(yíng)性。而在當(dāng)前環(huán)境下，土地分散經(jīng)營(yíng)降低了小農(nóng)水工程收益的規(guī)模效應(yīng)，增加了工程管護(hù)成本，弱經(jīng)營(yíng)性進(jìn)一步凸顯，難以吸引社會(huì)資金參與工程運(yùn)行管護(hù)。各地實(shí)踐也說明，在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)等未發(fā)生顯著變化情況下，一些地方忽視了小農(nóng)水工程的弱經(jīng)營(yíng)性，不增加財(cái)政資金而進(jìn)行的“甩包袱”式的小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革，難以實(shí)現(xiàn)工程長(zhǎng)期良性運(yùn)行并發(fā)揮效益的目標(biāo)。