“營(yíng)改增”試點(diǎn)的效果、存在的問(wèn)題和改革對(duì)策

一、“營(yíng)改增”的

進(jìn)展及其成果

2012年1月1日上海率先試點(diǎn)“營(yíng)改增”，試點(diǎn)行業(yè)范圍為交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；2012年9月1日，北京正式啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)；2012年10月1日，“營(yíng)改增”試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到江蘇、安徽；2012年11月1日，福建、廣東及深圳、廈門(mén)納入試點(diǎn)；2012年12月1日，天津、湖北、浙江及寧波實(shí)現(xiàn)稅制轉(zhuǎn)換。2013年8月1日，“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，并適當(dāng)擴(kuò)大了部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍；2014年4月29日國(guó)稅總局發(fā)出通知，電信業(yè)將被納入營(yíng)改增試點(diǎn)。我們看到，在不到兩年的時(shí)間里，“營(yíng)改增”步步為營(yíng)又不失快捷，無(wú)論從行業(yè)分布上，還是地域覆蓋面上都取得無(wú)可爭(zhēng)議的進(jìn)展。“營(yíng)改增”在逐步擴(kuò)圍過(guò)程中取得了一系列階段性成果，具體如下：

（一）結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)顯現(xiàn)，小微企業(yè)普遍受益

各?。▍^(qū)、市）普遍反映，“營(yíng)改增”從制度上有效解決了重復(fù)征稅問(wèn)題，減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，試點(diǎn)納稅人減負(fù)面均在90%以上，其中小規(guī)模納稅人全部實(shí)現(xiàn)減稅，小微企業(yè)成為最大受益者。

（二）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)迎來(lái)多重利好，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁

“營(yíng)改增”試點(diǎn)給服務(wù)業(yè)帶來(lái)解決重復(fù)征稅、減輕企業(yè)稅負(fù)、擴(kuò)大業(yè)務(wù)領(lǐng)域等多重利好，增強(qiáng)了服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，吸引各類投資和生產(chǎn)要素向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。

（三）促進(jìn)制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)服務(wù)外包和主輔分離

“營(yíng)改增”打通了二三產(chǎn)業(yè)增值稅抵扣鏈條，促使一些企業(yè)將研發(fā)、設(shè)計(jì)等服務(wù)環(huán)節(jié)從主業(yè)剝離出來(lái)，促進(jìn)了分工的專業(yè)化，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。廣東調(diào)查顯示，全省已有34.75%的納稅人考慮或正在實(shí)施主輔分離，26.94%的納稅人將部分業(yè)務(wù)外包給其他公司。

（四）企業(yè)更新設(shè)備和擴(kuò)大投資的積極性大幅提升

試點(diǎn)納稅人購(gòu)進(jìn)的原材料、固定資產(chǎn)等項(xiàng)目均能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，降低了企業(yè)采購(gòu)成本，大大提高了企業(yè)更新設(shè)備和擴(kuò)大投資的積極性。天津2013年三季度“營(yíng)改增”試點(diǎn)企業(yè)月均新增固定資產(chǎn)投資21.2億元，比上半年月均投資增長(zhǎng)22.54%。江蘇省試點(diǎn)以來(lái)，全省試點(diǎn)一般納稅人占一般納稅人比重僅7.98%，但其設(shè)備采購(gòu)額占全部一般納稅人設(shè)備采購(gòu)總額的27.74%。

二、“營(yíng)改增”

進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題

（一）稅負(fù)問(wèn)題

關(guān)于“營(yíng)改增”對(duì)企業(yè)的影響，有關(guān)機(jī)構(gòu)做了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有35.9%的受訪企業(yè)反映稅負(fù)增加。交通運(yùn)輸業(yè)和鑒證咨詢服務(wù)業(yè)受影響較大，有58.6%的交通運(yùn)輸業(yè)受訪企業(yè)稅負(fù)增加。他們認(rèn)為稅負(fù)增加的主要原因是實(shí)際稅率的提高，即原來(lái)按營(yíng)業(yè)額的3%繳納營(yíng)業(yè)稅改為按增值業(yè)務(wù)的11%繳納增值稅。雖然進(jìn)項(xiàng)稅抵扣范圍已漸趨合理，但企業(yè)仍有不清楚、不明確的地方。43.4%的信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意服務(wù)業(yè)、鑒證咨詢服務(wù)業(yè)受訪企業(yè)稅負(fù)增加。

（二）稅率檔次過(guò)多帶來(lái)的問(wèn)題

“營(yíng)改增”后，我國(guó)增值稅出現(xiàn)5檔稅率加上1檔征收率，這種多檔次稅率結(jié)構(gòu)使增值稅的統(tǒng)一性和抵扣鏈條的連續(xù)性遭到破壞，不但增加了征管的復(fù)雜性，也不符合稅收中性原則。

一是形成低征高扣、高征低扣等稅負(fù)在產(chǎn)業(yè)鏈條之間轉(zhuǎn)移的問(wèn)題；二是為納稅人有選擇性避稅提供了條件；三是存在虛開(kāi)代開(kāi)發(fā)票風(fēng)險(xiǎn)。

（三）兩類納稅人劃分帶來(lái)的問(wèn)題

由于小規(guī)模納稅人采用征收率征收，無(wú)法開(kāi)具增值稅專用發(fā)票，其下游企業(yè)無(wú)法獲得進(jìn)項(xiàng)抵扣，即使獲得稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)專用發(fā)票，也存在低扣高征現(xiàn)象。從“營(yíng)改增”情況來(lái)看，小規(guī)模納稅人的業(yè)務(wù)活動(dòng)受到了很大的限制，增值稅一般納稅人不愿意從小規(guī)模納稅人處采購(gòu)物品和服務(wù)，小規(guī)模納稅人只能通過(guò)壓低價(jià)格承接業(yè)務(wù)，再通過(guò)提供虛假或偽劣產(chǎn)品或服務(wù)來(lái)補(bǔ)償成本，人為割裂了大、中、小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。以小規(guī)模納稅人為主體的納稅人格局在一定程度上限制了增值稅功能的發(fā)揮。

（四）過(guò)渡期優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策帶來(lái)的問(wèn)題

過(guò)渡期優(yōu)惠政策中有很多是由原營(yíng)業(yè)稅政策轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的，與商品勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策不對(duì)接，缺乏嚴(yán)密性和科學(xué)性，打斷了增值稅抵扣鏈條。一些地區(qū)針對(duì)個(gè)別地區(qū)、行業(yè)制定了一些補(bǔ)充性政策，這些政策雖在一定程度上維護(hù)了稅負(fù)公平，但也帶來(lái)諸如影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、騙取國(guó)家財(cái)政資金等問(wèn)題。

（五）簡(jiǎn)易計(jì)稅方法導(dǎo)致的進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣問(wèn)題

有助于減輕納稅人增值稅稅負(fù)，但是又帶來(lái)一個(gè)新問(wèn)題，即一般納稅人選擇簡(jiǎn)易計(jì)稅方法后，是否可以向?qū)Ψ介_(kāi)具增值稅專用發(fā)票？對(duì)受票方而言，這是進(jìn)項(xiàng)稅額能否抵扣的關(guān)鍵。

三、改進(jìn)建議

（一）近期：分步擴(kuò)圍，全面推進(jìn)“營(yíng)改增”

下一步要將建筑安裝業(yè)逐步推行“營(yíng)改增”。建筑安裝業(yè)涉及大量小規(guī)模納稅人，改征增值稅主要面臨進(jìn)項(xiàng)抵扣難題。

其次，金融業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)“營(yíng)改增”。對(duì)金融衍生品征收增值稅，應(yīng)根據(jù)其交易特點(diǎn)，合理確定納稅人、征稅對(duì)象、稅目、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅時(shí)間。在國(guó)際金融活動(dòng)中，應(yīng)合我國(guó)人民幣匯率變動(dòng)趨勢(shì)，合理確定稅率，加強(qiáng)征管，避免因金融衍生品交易的過(guò)度投機(jī)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)帶來(lái)負(fù)面的影響。同時(shí)，應(yīng)維護(hù)國(guó)家權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

再次，文化體育業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、娛樂(lè)業(yè)要“變相”推行營(yíng)改增。文化體育業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、娛樂(lè)業(yè)等生活性服務(wù)業(yè)由于與第二產(chǎn)業(yè)聯(lián)系較為松散，服務(wù)對(duì)象多為自然人或社會(huì)組織，對(duì)增值稅抵扣鏈條影響不大。生活性服務(wù)行業(yè)納稅人數(shù)量眾多，情況繁雜，經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍較小，財(cái)務(wù)核算管理也相對(duì)不規(guī)范，現(xiàn)有征管水平難以對(duì)這些行業(yè)實(shí)行應(yīng)管盡管，特別是發(fā)票管理難度較大，必須在其他行業(yè)“營(yíng)改增”成功的基礎(chǔ)之上再對(duì)其改征增值稅。

（二）中期：完善增值稅整體稅制設(shè)計(jì)

1.在完善稅率結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低增值稅稅負(fù)

增值稅的稅率包括基本稅率、低稅率以及零稅率。基本稅率仍沿用17%稅率，適用于大部分商品與服務(wù)。低稅率的適用范圍是增值稅稅率制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容?？梢云胶猬F(xiàn)有的13%、11%和6%三檔稅率，統(tǒng)一歸并實(shí)施低稅率，一是用于涉及居民基本生活的消費(fèi)品，緩解增值稅累退性，體現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)的公平，切實(shí)保障改善民生；二是用于一些高附加值、勞動(dòng)密集型、智力密集型行業(yè)，如軟件行業(yè)、研發(fā)和技術(shù)服務(wù)業(yè)，通過(guò)設(shè)計(jì)低稅率解決超稅負(fù)返還這一不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策。零稅率主要適用于出口商品。對(duì)于小規(guī)模納稅人，可實(shí)行簡(jiǎn)易比例稅率。endprint

2.擴(kuò)大增值稅征稅范圍，覆蓋多數(shù)納稅人。合理確定一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將盡可能多的企業(yè)納入抵扣鏈。目前按照500萬(wàn)元的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)增值稅納稅人被排除在抵扣鏈條之外，因此，要體現(xiàn)增值稅公平性原則，保持抵扣鏈條的延續(xù)性，就應(yīng)降低一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，充分利用稅控和信息管稅系統(tǒng)，允許中小企業(yè)自主選擇一般納稅人或小規(guī)模納稅人。

3.強(qiáng)化增值稅抵扣機(jī)制，增加聚財(cái)功能。要解決當(dāng)前抵扣機(jī)制上存在的問(wèn)題，根本出路在于完善稅收制度。

運(yùn)輸發(fā)票抵扣上存在的問(wèn)題通過(guò)擴(kuò)大增值稅征收范圍加以解決，稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)發(fā)票的政策在完善相關(guān)配套政策之后應(yīng)予以取消。稅制上必須重點(diǎn)研究農(nóng)產(chǎn)品的征稅與抵扣問(wèn)題，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通都給予免稅。取消農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)憑證，增加的稅負(fù)通過(guò)給予農(nóng)產(chǎn)品為主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品適用低稅率的方式解決。通過(guò)上述稅制的完善，具有交叉稽核功能的增值稅抵扣機(jī)制將更加強(qiáng)化。

4.慎用增值稅減免稅優(yōu)惠政策，優(yōu)化優(yōu)惠方式。保留現(xiàn)在的即征即退和先征后退的優(yōu)惠方式。這兩種方式不會(huì)打破增值稅的抵扣鏈條，可以將優(yōu)惠政策與增值稅制度本身的運(yùn)行剝離開(kāi)來(lái)，類似于財(cái)政直接補(bǔ)貼，這樣激勵(lì)目標(biāo)比較確定，不容易轉(zhuǎn)嫁。但是，由于這兩種方式屬于間接的稅式支出，不利于從預(yù)算上量化和監(jiān)管，同時(shí)有偷騙退稅的風(fēng)險(xiǎn)，隨著稅制的規(guī)范和預(yù)算的科學(xué)化，這兩種方式也應(yīng)當(dāng)逐漸退出。要積極應(yīng)對(duì)增值稅累退性，將低稅率和免稅政策盡量限定在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)和基本消費(fèi)需求領(lǐng)域，對(duì)特定商品的特定環(huán)節(jié)加征消費(fèi)稅。

（三）中長(zhǎng)期：真正建立“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)模式

一是在保證國(guó)家財(cái)力的基礎(chǔ)上考慮逐步降低增值稅的稅率，同時(shí)取消過(guò)渡性稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步擴(kuò)大稅基。對(duì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、民生優(yōu)惠政策由其他稅種或者是由財(cái)政補(bǔ)貼承擔(dān)。

二是考慮擴(kuò)大免稅范圍。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)將與人民群眾衣、食、住、行等息息相關(guān)的民生項(xiàng)目，納入免稅范圍。

三是考慮取消增值稅小規(guī)模納稅人和增值稅一般納稅人兩類納稅人的劃分，同時(shí)逐步提高增值稅起征點(diǎn)，起征點(diǎn)以上納稅人全部作為增值稅納稅人管理，對(duì)特殊行業(yè)和較小規(guī)模納稅人，可考慮模擬增值稅進(jìn)項(xiàng)處理。

四是考慮優(yōu)化所得稅體系。將稅收政策優(yōu)惠項(xiàng)目更多地納入到所得稅體系之中，更多地體現(xiàn)稅收量能負(fù)擔(dān)原則，充分發(fā)揮增值稅在籌集財(cái)政資金方面、稅收中性方面的作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能，最終達(dá)到流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體結(jié)構(gòu)、各有分工、互有側(cè)重的稅制建設(shè)目標(biāo)，不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，公平稅收負(fù)擔(dān)。endprint