中國外向投資自由化現(xiàn)狀、不足及發(fā)展方向

中國外向投資自由化現(xiàn)狀、不足及發(fā)展方向

邵海燕盧進勇(教授)

一、國際投資自由化現(xiàn)狀

國際投資自由化反映在各國的國際投資政策中，各國的國際投資政策總體上朝著自由化、便利化的方向發(fā)展。根據(jù)《世界投資報告2015》，從2000年至2014年，世界各國每年新頒布或新修訂的國際投資政策中，自由化/促進類措施的數(shù)量大大多于限制/監(jiān)管類措施的數(shù)量，其中在2003—2006年每年新增的自由化/促進類措施都超過100項，其他年份雖然有所下降，也幾乎都超過50項；每年新增的限制/監(jiān)管類措施總體偏少，只在2010年增加了37項，其他年份均少于25項，見表1。從表1可知，每年都至少有幾十個國家對國際直接投資措施進行新增或修訂，這些新增的措施中絕大部分是自由化/促進類措施，限制/監(jiān)管類措施所占份額偏小。

各國不僅在國內(nèi)制定投資政策對直接投資進行促進或監(jiān)管，同時還積極與他國簽訂雙邊或多邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議、經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)議等涉及投資內(nèi)容的各類國際投資協(xié)議(International Investment Agreement, IIA)。這些國家間的投資協(xié)議都包含了直接投資的定義、直接投資進入東道國的條件、東道國給予直接投資的待遇以及投資者與東道國爭端解決機制等內(nèi)容。這些內(nèi)容為直接投資進入東道國提供了便利和自由，而且保障了直接投資在東道國的權(quán)利和利益。IIA中專門針對直接投資的協(xié)議是雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaty, BIT)。自從1959年德國與巴基斯坦簽署第一個BIT后，世界各國間紛紛通過簽訂BIT來促進直接投資，BIT的數(shù)量逐年上升。其中在20世紀90年代達到一個頂峰，每年新增BIT達到200個左右，之后簽訂BIT的浪潮漸漸減退，但也達到每年新增50個左右。國際直接投資對全球經(jīng)濟的影響越來越大，各國除了簽訂雙邊/多邊投資協(xié)定外，在與他國簽署自由貿(mào)易協(xié)定、經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)定等國際協(xié)議時也常會增加有關(guān)直接投資的條款內(nèi)容，這些國際協(xié)議統(tǒng)稱為其他國際投資協(xié)議(其他IIA)。20世紀90年代是簽訂IIA的高峰時期，進入21世紀，每年新簽署的BIT有所減少，但也一直處于增加狀態(tài)，每年新增的其他IIA的簽署也基本上保持在十幾個，具體見表2。這些新簽署的IIA往往投資自由化程度更高。

二、中國外向投資自由化發(fā)展現(xiàn)狀及不足

投資自由化體現(xiàn)在各類投資政策中，每個國家的投資政策按照資本流向可以分為內(nèi)向投資政策和外向投資政策：前者指的是該國作為東道國對直接投資流入(FDI)采取的投資措施；后者指的是該國作為母國對直接投資流出(OFDI)采取的投資措施。根據(jù)政策的實施范圍，又可將投資政策分為國家投資政策和國際投資政策：前者指的是一國在其國內(nèi)實施的投資政策；后者指的是一國通過與他國簽訂國際協(xié)議而采取的投資政策。因此，中國的外向投資自由化政策就包括在境內(nèi)實施的中國外向投資國家政策和同其他國家簽署國際協(xié)議而形成的中國外向投資國際政策。與全球國際投資政策朝著自由化、便利化方向發(fā)展一樣，中國的外向投資政策也是逐步走向自由化、便利化。下文將分別介紹中國的外向投資國家政策和國際政策。

表1　2000—2014年全球國際投資政策數(shù)量

資料來源：《世界投資報告2015》

表22004—2014年國際投資協(xié)議增長流量和存量

20042005200620072008200920102011201220132014IIA總存量26012727281428622949304531163164319632363271BIT存量23922495257326082676275028072833285729022926其他IIA存量209232241254273295309331339334345BIT流量7370734459825433203018其他IIA流量3214181216201114101413

注：2011年及之前的《世界投資報告》把避免雙重征稅協(xié)定(Double Taxation Treaty,DTT)也認為是IIA中的一部分。本文中的其他IIA不包括DTT，只包括經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)議、自由貿(mào)易協(xié)定、區(qū)域經(jīng)濟一體化協(xié)議和經(jīng)濟合作框架協(xié)議。

資料來源：作者根據(jù)《世界投資報告》(2005—2015)整理

(一)外向投資國家政策現(xiàn)狀

中國在20世紀90年代實施的是不鼓勵甚至是限制境外直接投資的政策。當時，政府具有對境外直接投資項目的審批權(quán)。根據(jù)1991年頒發(fā)的《關(guān)于編制、審批境外投資項目建議書和可行性報告的規(guī)定》，項目金額高于100萬美元或者金額雖在100萬美元以下，但境外貸款需國內(nèi)擔(dān)保，或產(chǎn)品返銷國內(nèi)等需國家綜合平衡的項目，必須報國家計委(發(fā)改委前身)審批；企業(yè)必須向政府遞交項目申請書以及項目可行性報告，政府在這兩個階段都具備審批權(quán)，要在60天內(nèi)做出審批通過或不通過的決定。這期間的外向投資政策是限制境外投資政策，審批程序復(fù)雜且時間長，嚴重影響了中國的境外直接投資規(guī)模。中國自2000年開始實施“走出去”戰(zhàn)略，外向投資國家政策由先前的限制性政策逐漸轉(zhuǎn)向便利化、自由化政策。2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》是一個重要的轉(zhuǎn)折點，該決定規(guī)定了企業(yè)在境外直接投資中的主體地位，改之前的審批制為核準制和備案制。核準制只是審核境外投資項目政策上是否合規(guī)，而不審核項目的可行性，讓企業(yè)自主決定是否進行境外直接投資，且核準期限限定在20天。資源類項目金額達3000萬美元、其他項目金額達1000萬美元以上報國家發(fā)改委審核，資源類項目金額3000萬美元以下、其他項目金額1000萬美元以下報省發(fā)改委審核，央企資源類項目投資額3000萬美元以下、其他項目金額1000萬美元以下報國家發(fā)改委備案即可。這就縮小了國家發(fā)改委的審核范圍，使得更多的企業(yè)不需通過審核環(huán)節(jié)就能進行境外直接投資。商務(wù)部作為主管投資的國家部門，2009年發(fā)布了《境外投資管理辦法》，進一步縮小核準項目范圍、擴大備案項目范圍，投資額達1億美元的項目需報商務(wù)部審核，金額在1000萬美元以上1億美元以下的投資項目報省商務(wù)主管部門審核，其他項目直接在商務(wù)主管部門備案即可。這進一步縮小了項目的核準范圍，刺激了境外直接投資企業(yè)的投資熱情。2014年也是中國投資體制改革重要的一年，根據(jù)國家發(fā)改委2014年頒發(fā)的《境外投資項目核準和備案管理辦法》，除了中方投資額在10億美元以上以及涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的投資項目需要經(jīng)國家發(fā)改委核準以外，其余境外投資項目一律實行備案登記。這表明了中國政府改革境外投資項目管理體制的決心，希望實現(xiàn)以企業(yè)自主決策為核心，讓企業(yè)自由地做境外直接投資的決策。

(二)外向投資國際政策現(xiàn)狀

中國除了在國內(nèi)實施外向投資國家政策外，還積極參與簽署雙邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議、經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)議等投資協(xié)議。這些協(xié)議的簽訂不僅有助于中國吸引外商直接投資，對中國的境外直接投資也有顯著的影響。中國先前由于資金缺乏，企業(yè)實力不夠，因而簽署投資協(xié)議主要是為了吸引外商直接投資；隨著中國經(jīng)濟總量不斷增大，中國企業(yè)實力不斷增強，越來越多的中國企業(yè)擁有境外直接投資的能力且有進行境外直接投資的需求，與其他國家簽署投資協(xié)議能夠為中國境外直接投資提供自由和便利，因為兩國簽署投資協(xié)議會相互降低投資限制，且會承諾保護對方國家的投資。中國自1982年與瑞典簽訂第一個BIT后，就開始加入簽署IIA的大潮，其中在20世紀80年代簽署并實施了20個BIT，20世紀90年代簽署并實施了57個BIT，21世紀第一個十年簽署并實施了27個BIT，2010年后簽署并實施了4個BIT。截至2015年6月，中國正在實施的BIT有108個，涉及110個國家，其中與捷克和斯洛伐克共同簽署了一個BIT，與比利時和盧森堡共同簽署了一個BIT，此外塞爾維亞承接了前南斯拉夫的BIT內(nèi)容；已經(jīng)簽署但未實施的BIT有22個，涉及21個國家，因為與剛果(金)簽署了兩個BIT都未實施。貿(mào)易與投資之間的關(guān)系日益密切，國際投資對于一國經(jīng)濟的作用也日益重要，因而許多國家和地區(qū)在簽署自由貿(mào)易協(xié)定、經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)議或經(jīng)濟合作框架協(xié)議時也都增加了與國際投資相關(guān)的內(nèi)容。這些其他IIA也對國際投資的規(guī)模和流向產(chǎn)生了顯著影響。截至2015年6月，中國已簽署的其他IIA有19個，涉及61個國家和地區(qū)；已實施的其他IIA有16個，涉及60個國家和地區(qū)。20世紀90年代是中國簽署B(yǎng)IT的高峰，協(xié)定內(nèi)容是根據(jù)當時的經(jīng)濟環(huán)境而設(shè)置的。隨著時間的推移，許多協(xié)議內(nèi)容已不能滿足當下國際投資的需求，因而在2000年后，掀起了一陣修訂或重新簽訂BIT的浪潮，中國在2000年后同31個國家修訂或者重新簽訂BIT或其他IIA?？傊?，中國已同大部分國家建立了良好的投資關(guān)系。截至2015年6月中國已經(jīng)同111個國家簽署并實施了投資協(xié)議，涵蓋亞洲、歐洲、美洲、非洲、大洋洲五大洲，其中亞洲和歐洲國家各38個、美洲國家15個、非洲國家17個、大洋洲國家3個。

(三)外向投資自由化的不足

外向投資自由化的首要目的是促進投資，然后用投資帶動經(jīng)濟發(fā)展。中國的投資自由化政策最早是吸引外商投資政策，取得了顯著的成效，中國連續(xù)23年成為吸引外商直接投資最多的發(fā)展中國家，2014年甚至成為吸引外商直接投資最多的國家。隨著“走出去”戰(zhàn)略的實施，中國又開始推行外向投資自由化和鼓勵境外直接投資措施，中國的對外直接投資規(guī)模因此迅速擴大，截至2014年連續(xù)三年成為對外直接投資額排名第三的國家。時至今日，中國的外向投資自由化獲得了較大的進步，也取得了顯著的成效，然而同樣存在很多不足。

首先是國家政策層面，吸引外商直接投資政策一直是我國國家投資政策的核心內(nèi)容，只是會根據(jù)現(xiàn)實狀況適時地對內(nèi)向投資政策進行調(diào)整；而對于外向投資政策方面，我國原先由于資金匱乏，沒有實力也不愿意對外直接投資，因而外向投資政策限制較多，且調(diào)整不頻繁。雖然隨著2014年新《境外投資項目核準和備案管理辦法》的實施，境外直接投資管理體制有了很大改變，然而政府依然對境外直接投資有著不小的權(quán)限，表現(xiàn)在：需要審核的項目范圍由政府自主決定，企業(yè)尚不能完全自主地進行境外直接投資決策；審核范圍還有進一步縮小的空間，外向投資自由化水平還有待進一步提升。

其次是國際政策層面，雖然中國簽訂的IIA數(shù)量位居全球前列，但囿于中國的經(jīng)濟體制和市場開放程度，中國所簽訂IIA的投資自由化程度并不高。國際上普遍用外資準入的國民待遇條款內(nèi)容來衡量投資自由化程度，如果IIA中包含詳細的負面清單及例外條款則表明該IIA的投資自由化程度最高，若有負面清單模式但沒有詳細的例外條款則次之，若僅規(guī)定了服務(wù)業(yè)的正面清單模式再次之，若沒有準入前國民待遇條款或準入前國民待遇條款無效則投資自由化程度最低。目前，中國所簽署并實施的絕大部分投資協(xié)議中都沒有規(guī)定負面清單模式，僅在2012年簽署的中國—加拿大BIT中規(guī)定了負面清單模式但沒有列明詳細的例外條款，在2009年簽署的中國—東盟投資協(xié)定以及2003年之后簽署的其他投資協(xié)議中規(guī)定了服務(wù)業(yè)的正面清單模式，因而中國的投資自由化進程之路還很長，具體見表3。2013年7月中國首次同意以準入前國民待遇條款和負面清單模式與美國進行雙邊投資協(xié)定談判，這在中國的投資自由化進程中具有里程碑的意義，表明中國提升投資自由化水平的決心。

投資協(xié)議中外資準入的國民待遇條款的規(guī)定為直接投資的進入提供了自由。中國簽署投資協(xié)議中外資準入的國民待遇條款自由化程度低是因為中國長期以來作為直接投資凈流入國，對直接投資采取的是保守的防御措施。隨著中國經(jīng)濟實力的不斷增強，越來越多的中國企業(yè)有能力、有意向走出國門，中國企業(yè)有了要求東道國實施投資自由化政策的動機。東道國的內(nèi)向投資自由化政策與其政治、經(jīng)濟體制相關(guān)，由其國內(nèi)政府政策決定，中國企業(yè)乃至政府無法進行干預(yù)，但中國可以通過與東道國簽署投資協(xié)議，相互降低直接投資的準入條件，共同推進投資自由化，不僅為東道國資本進入中國提供自由和便利，也為中國資本進入東道國提供便利和自由。因而為了促進中國境外直接投資，中國除了要推行外向投資自由化國家政策以外，還需要繼續(xù)積極參與新投資協(xié)議的談判和簽署，對某些條款內(nèi)容標準低的投資協(xié)議要及時地修訂和重新簽訂，督促東道國推行投資自由化政策，降低中國企業(yè)對外直接投資的成本和風(fēng)險，為中國企業(yè)走出去提供便利。

三、新對外開放戰(zhàn)略下中國外向投資自由化發(fā)展方向

中國經(jīng)濟發(fā)展速度令世界矚目，經(jīng)濟總量不斷攀升，2014年中國GDP首破10萬億美元，位居全球第二。經(jīng)濟的發(fā)展對境外直接投資提出了新的要求，國家在新的時代背景下提出了新的對外開放戰(zhàn)略，即于2013年提出了“一帶一路”戰(zhàn)略。

表3中國已實施IIA中投資自由化程度較高的協(xié)議

序號協(xié)議名稱合作國或地區(qū)簽署日期實施日期1內(nèi)地與香港建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排中國香港2003年6月29日2003年6月29日2內(nèi)地與澳門建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排中國澳門2003年10月17日2004年1月1日3中國—智利自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定智利2005年11月11日2006年10月1日4中國—巴基斯坦自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定巴基斯坦2006年11月24日2007年7月1日5中國—新西蘭自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定新西蘭2008年4月7日2008年10月1日6中國—新加坡自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定新加坡2008年10月23日2009年1月1日7中國—秘魯自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定秘魯2009年4月28日2010年3月1日8中國—東盟投資協(xié)定東盟十國2009年8月15日2010年1月1日9中國—哥斯達黎加自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定哥斯達黎加2010年4月1日2011年8月1日10海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議中國臺灣2010年6月29日2010年9月1日11中國—加拿大雙邊投資協(xié)定加拿大2012年9月9日2014年10月1日12中國—冰島自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定冰島2013年4月15日2014年7月1日13中國—瑞士自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定瑞士2013年7月6日2014年7月1日

注：東盟包括文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、老撾、柬埔寨、緬甸、越南。

資料來源：作者根據(jù)商務(wù)部和貿(mào)發(fā)會議網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理

“一帶一路”包括沿線65個國家，這些國家經(jīng)濟發(fā)展程度參差不齊，中國要想成功地實施“一帶一路”戰(zhàn)略、促進對“一帶一路”沿線國家的投資，不僅需要繼續(xù)推行外向投資自由化國家政策，同時還需要積極與這些國家簽署并實施較高標準的國際投資協(xié)議，引導(dǎo)東道國放松對外資的限制，降低中國企業(yè)進入東道國的成本和風(fēng)險，激勵更多的中國企業(yè)走出去。中國的外向投資自由化國家政策已發(fā)生很大改變，整體上從“核準為主、備案為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂藴蕿檩o、備案為主”，但對于某些敏感行業(yè)(包括基礎(chǔ)電信運營、跨境水資源開發(fā)利用、大規(guī)模土地開發(fā)、輸電干線和電網(wǎng)、新聞傳媒等行業(yè))以及金額超過10億美元的項目仍然需要經(jīng)過國家發(fā)改委的批準。然而“一帶一路”沿線很多國家是發(fā)展中國家，國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，需要大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)投資。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不少就涵蓋在敏感行業(yè)中，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的金額往往比較大。中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展非常迅速，基建行業(yè)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，完全有能力承擔(dān)其他發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推動中國基建企業(yè)大規(guī)模地進入“一帶一路”沿線國家，不僅有助于中國基建行業(yè)以及其上下游行業(yè)的境外直接投資，也能幫助這些國家完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善民生生活，形成一個“雙贏”的局面。要想達成這樣一個局面，則需要中國進一步放松對“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目核準權(quán)限，讓企業(yè)自主決策，抓住有利時機進行投資，同時國家放松核準權(quán)限還可以淡化東道國對中國企業(yè)固有的“執(zhí)行國家意志”標簽，消除東道國接受中國基建投資的顧慮。

中國目前已經(jīng)同“一帶一路”絕大多數(shù)沿線國家簽署并實施了IIA，然而這些IIA中關(guān)于外資準入的標準都偏低，規(guī)定的都是準入后國民待遇，則中國企業(yè)在東道國新設(shè)公司或增資的環(huán)節(jié)都享受不到國民待遇，即中國企業(yè)在進入這些東道國時并不是十分自由。鑒于中國同“一帶一路”沿線國家資源、產(chǎn)業(yè)的互補性，中國企業(yè)有進入這些國家的需求，讓中國企業(yè)更自由、更便利地進入“一帶一路”沿線國家就成了迫切的需要。中國目前正在與美國、歐盟談判BIT，談判的基礎(chǔ)就是準入前國民待遇和負面清單模式，相互放松對投資的限制。由于美、歐與中國貿(mào)易額甚大，且又是經(jīng)濟發(fā)展程度最高的國家和地區(qū)，因而受到中國乃至世界的廣泛關(guān)注。然而，本文認為中國的外向投資自由化國際政策不能僅僅局限于同發(fā)達國家簽訂IIA，同時要兼顧發(fā)展中國家市場，因為中國企業(yè)的很多優(yōu)勢只有在發(fā)展中國家才能發(fā)揮?！耙粠б宦贰毖鼐€國家很多是發(fā)展中國家，中國很多產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢可以在這些國家得到發(fā)揮，所以中國外向投資自由化國際政策的發(fā)展方向是同時與發(fā)達國家和發(fā)展中國家談判簽署高標準的IIA，但可根據(jù)談判的國家對象不同適當調(diào)整協(xié)議內(nèi)容。在與發(fā)達國家談判時，我們既要為本國資本“走出去”提供便利和自由、保護我國投資者的利益，也要考慮到我們作為東道國應(yīng)該如何保護本國市場，而且后者才是我們重點要關(guān)注的部分；在與發(fā)展中國家談判時，中國的主要角色是境外直接投資國，談判的重點可以是打開東道國市場，引導(dǎo)東道國放松對中國直接投資的限制。

[本文是2015年度國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項目“新常態(tài)下中國對外投資理論的創(chuàng)新與發(fā)展研究”(項目批準號：71541003)以及2014年度國家軟科學(xué)研究計劃項目“國際貿(mào)易投資規(guī)則對科技創(chuàng)新政策的影響研究”(項目批準號：2014GXS5B204)的階段性研究成果。]

(作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)FDI研究中心;責(zé)任編輯:劉建昌)