中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險綜合評價及比較

楊桂花 王莉莉

【摘 要】 債務(wù)是把“雙刃劍”，在政府試圖用負債的方式刺激經(jīng)濟增長的同時，也會隨時發(fā)生由債務(wù)風(fēng)險引發(fā)的可怕的經(jīng)濟衰退。文章以我國2014年地方政府性債務(wù)審計公告數(shù)據(jù)為樣本，采用層次分析法，設(shè)定了3層共18個債務(wù)風(fēng)險評價指標，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險進行了單項指標及綜合債務(wù)風(fēng)險的比較及排序，并提出了分析結(jié)論。

【關(guān)鍵詞】 地方政府性債務(wù); 償還責(zé)任; 擔(dān)保責(zé)任; 救助義務(wù); 無量綱化; 風(fēng)險評價

中圖分類號：F239.1 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）05-0114-05

審計署先后在2011年和2013年舉全國之力，以“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，掀起了“查債風(fēng)暴”，逐步摸清了中國政府的債務(wù)“黑洞”，30萬億元的政府性債務(wù)（地方政府性債務(wù)17.9萬億元）已經(jīng)成為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一個隱憂，而且在以近20%的速度增長（審計署全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告數(shù)據(jù)）。2014年1月底，全國有30個?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）對外公告了地方政府性債務(wù)審計結(jié)果。這些數(shù)據(jù)說明了兩個問題：第一，中國政府負債式拉動經(jīng)濟發(fā)展的模式符合世界慣例，因為歐盟國家、美國、日本、阿根廷、俄羅斯等國家在發(fā)展經(jīng)濟的同時政府無不承擔(dān)著巨額的債務(wù)，我國政府性債務(wù)的各項風(fēng)險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控（審計署全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告結(jié)論）;第二，政府性債務(wù)在某個誘因的激發(fā)下隨時可能引發(fā)經(jīng)濟危機，美國金融危機、歐債危機、希臘主權(quán)債務(wù)危機就是活生生的例子。

一、我國地方政府性債務(wù)的分類

按照審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告，本文將我國政府性債務(wù)分為政府負有償還責(zé)任的債務(wù)和政府或有債務(wù)。

（一）政府負有償還責(zé)任的債務(wù)

政府負有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財政資金償還的法定債務(wù)，從地方政府的角度來講主要是指地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借并確定由財政資金償還，政府負有直接償債責(zé)任的債務(wù)，包括向金融機構(gòu)舉借的債務(wù)、財政部國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、應(yīng)付未付的工程及勞務(wù)款、BT（建設(shè)—移交）項目款、地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬等。

（二）政府或有債務(wù)

政府或有債務(wù)主要包括了政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

1.政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)

政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當被擔(dān)保人無力償還時，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)，主要包括政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù);由地方政府（含政府部門和機構(gòu)）舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

2.政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)

政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負有法律償還責(zé)任，但當債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能給予一定救助的債務(wù)，包括政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險分析過程

（一）分析思路

本文基于全國30個省級地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)設(shè)置風(fēng)險評價指標體系，并對各個指標賦予權(quán)重，對于各個指標進行同質(zhì)化處理后，對中國地方政府性債務(wù)進行分析、比較和排序，既對單個風(fēng)險指標進行排序，又進行了綜合風(fēng)險指標的排序。全國地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價思路見圖1。

（二）分析過程

本文建立了三層債務(wù)風(fēng)險指標體系（如表1），在構(gòu)建兩兩判斷矩陣時，用到了美國托馬斯·塞蒂（T.L.Saaty）的1—9級標度，對各指標的重要性程度賦值并通過一致性檢驗。文中各個指標的數(shù)據(jù)全部根據(jù)各個地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告數(shù)據(jù)整理。

在多指標評價體系的綜合評價中，由于各評價指標的性質(zhì)不同，比如，本指標體系中，C1、C6、C8、C10是債務(wù)規(guī)模指標，是絕對值（單位：億元），其余的指標是比率指標（單位：%），這兩類指標具有不同性質(zhì)，將它們放在一個評價體系中綜合評價，具有不可比性;有的同樣是比率指標，但是他們之間的差異很大，比如，表1中的C2（債務(wù)率）和C4（負有償還責(zé)任的債務(wù)逾期率），如果直接用原始指標值進行分析，就會突出數(shù)值較高的指標在綜合分析中的作用，相對削弱數(shù)值水平較低指標的作用。因此，為了保證結(jié)果的可靠性，需要對原始指標數(shù)據(jù)進行標準化處理，也稱為無量綱化指標。

考慮到篇幅的問題，本文對各個不同質(zhì)的指標數(shù)據(jù)進行無量綱化處理的過程，進行了省略。以河北省為例，河北省各指標無量綱化數(shù)據(jù)值=河北省實際值/全國均值，經(jīng)過無量綱化處理后，各個風(fēng)險指標值具有了同質(zhì)性，都圍繞數(shù)值1上下波動，超過1，說明風(fēng)險指標高于均值，比如，河北省C1指標的無量綱化值為1.12，說明河北負有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模C1是超過全國均值的。將無量綱化處理后的各個債務(wù)風(fēng)險指標乘以各個指標的權(quán)重，就可以得出經(jīng)過權(quán)重調(diào)整后的各省政府性債務(wù)風(fēng)險指標無量綱化值（表格省略）。在此基礎(chǔ)上，得出匯總結(jié)果見表2，表中的B1（C1+C2+C3+C4+C5）、

B2（C6+C7）、B3（C8+C9）、B4（C10+C11+C12+C13+C14

+C15+C16+C17+C18）四個“版塊”是考慮了二級、三級指標權(quán)重并經(jīng)過無量綱化處理后的匯總數(shù)，A“版塊”（B1+B2+B3

+B4）是綜合風(fēng)險的評價指標，這樣就可以對全國的地方政府性債務(wù)風(fēng)險進行分“版塊”排序和總排序。

三、分析結(jié)論——中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險排序

根據(jù)對表2的分析，得出結(jié)論：

（一）政府負有償還責(zé)任的債務(wù)風(fēng)險評價（B1“版塊”）

對于B1層負有償還責(zé)任的債務(wù)風(fēng)險綜合評價指標，考慮了指標權(quán)重后，按風(fēng)險程度由大到小排在前十名的地方政府為：北京、四川、江蘇、湖北、廣東、貴州、遼寧、云南、上海、浙江。它們負有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)率、債務(wù)增長率、逾期債務(wù)率和承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)比率都很高。對于這個版塊的五個C層風(fēng)險指標的具體分析如下：

截至2013年6月底負有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模絕對數(shù)最高的地方政府是：江蘇（7 635.72億元）、廣東（6 931.64億元）、北京（6 506.07億元）、四川（6 530.98億元），占到全國地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)的24%;

截至2012年底負有償還責(zé)任的債務(wù)率最高的地方政府是：北京（98.93%）、貴州（83.62%）、湖北（77.64%）、云南（77.14%）、上海（76.12%）、吉林（75.98%）;

從2010年底到2013年6月底，負有償還責(zé)任的債務(wù)增長速度最快的地方政府是：青海（38.8%）、甘肅（33.48%）、北京（33.23%）、安徽（32.65%）、福建（28.26%）;

截至2012年底負有償還責(zé)任的債務(wù)逾期率最高的地方政府是：湖南（4.1%）、云南（4.09%）、內(nèi)蒙古（3.66%）、陜西（3.65%）、河南（3.4%）;

截至2012年底，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高的地方政府是：浙江（66.27%）、天津（64.56%）、北京（60.30%）、福建（57.13%）、海南（56.74%）。

（二）政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)風(fēng)險評價（B2“版塊”）

對于B2層負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)風(fēng)險綜合評價指標中，考慮了指標權(quán)重后，按風(fēng)險程度由大到小排在前十名的地方政府為：甘肅、山西、重慶、四川、湖南、廣東、河南、陜西、河北、云南，這些地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)規(guī)模和負有擔(dān)保責(zé)任的逾期債務(wù)率都是比較高的，對于這個版塊的兩個C層指標具體分析如下：

截至2013年6月底，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)規(guī)模最高的地方政府是：山西（2 333.71億元）、重慶（2 299.88億元）、四川（1 650.90億元）、天津（1 480.60億元）、遼寧（1 258.07億元）;

截至2012年末負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)逾期率最高的地方政府是：甘肅（10.27%）、河南（7.04%）、湖南（5.58%）、云南（5.44%）、廣東（3.39%）、四川（3.39%）。

（三）政府負有一定救助義務(wù)的債務(wù)風(fēng)險評價（B3“版塊”）

對于B3層政府可能負有一定救助責(zé)任的債務(wù)風(fēng)險綜合評價指標中，考慮了指標權(quán)重后，按風(fēng)險程度由大到小排在前十名的地方政府為：內(nèi)蒙古、山東、江蘇、江西、山西、湖南、河北、寧夏、四川、黑龍江，對于這個版塊的兩個C層指標，具體分析如下：

截至2013年6月底，負有一定救助責(zé)任的債務(wù)規(guī)模最高的地方政府是：江蘇（6 155.85億元）、湖南（3 525.99億元）、上海（2 729.18億元）、河北（2 603.03億元）、陜西（2 413.48億元）;

截至2012年底負有一定救助責(zé)任的債務(wù)逾期率最高的地方政府是：內(nèi)蒙古（28.31%）、山東（8.82%）、江西（8.59%）、山西（8.19%）、寧夏（6.80%）。

（四）管理上的問題及凸顯的債務(wù)負擔(dān)風(fēng)險評價（B4“版塊”）

對于B4層管理上的問題及凸顯的債務(wù)負擔(dān)風(fēng)險綜合評價指標中，考慮了指標權(quán)重后，按風(fēng)險程度由大到小排在前十名的地方政府為：云南、青海、貴州、福建、浙江、湖北、河北、江西、重慶、遼寧。對于這個版塊的九個C層指標具體分析如下：

根據(jù)審計結(jié)果公告，審計中發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)資金使用中的主要違規(guī)行為有：通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù);違規(guī)以回購（BT）方式建設(shè)配套商品房造成負債;違規(guī)擔(dān)保;融資平臺的亂融資行為;違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場和用于修建樓堂館所。其中違規(guī)債務(wù)資金較高的地方政府有：重慶（667.93億元）、貴州（630.16億元）、北京（517.39億元）、四川（413.93億元）、江西（413.78億元）。

債務(wù)率超過100%，意味著地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額超過了當年政府的綜合財力，說明了政府的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)非常大。

截至2012年底，債務(wù)率超過100%的省本級政府有云南省。

債務(wù)率超過100%的市級政府所占比例最高的是：貴州（55.56%）、河北（54.6%）、江西（45.45%）、陜西（45.45%）、云南（43.75%），這些地方有近一半的市級政府都瀕臨債務(wù)風(fēng)險的警戒線;

債務(wù)率超過100%的縣級政府所占比例最高的是：重慶（28.95%）、內(nèi)蒙古（28.43%）、貴州（28.41%）、上海（23.53%）、浙江（22.78%）;

債務(wù)率超過100%的鄉(xiāng)級政府所占比例最高的是：湖北（47.53%）、福建（17.38%）、四川（14.52%）、湖南（14.08%）、河北（12.86%）、內(nèi)蒙古（12.63%）;

借新還舊率超過20%意味著當年政府償還債務(wù)的資金中有20%是靠舉借新債來償還的。截至2012年底，借新還舊率超過20%的省本級政府有云南省和青海省;

借新還舊率超過20%的市級政府所占比例最高的是：福建（25%）、貴州（22.22%）、云南（18.75%）、江西（18.18%）、河北（18.18%）;

借新還舊率超過20%的縣級政府所占比例最高的是：北京（12.5%）、重慶（7.89%）、浙江（7.59%）、上海（5.88%）、湖南（4.1%）;

借新還舊率超過20%的鄉(xiāng)級政府所占比例最高的是：浙江（3.48%）、江蘇（2.01%）、上海（1.82%）、四川（1.24%）。

（五）綜合評價（綜合風(fēng)險A“版塊”）

地方政府債務(wù)綜合風(fēng)險排在全國前十的地方政府有：云南、青海、內(nèi)蒙古、貴州、四川、湖北、河北、重慶、江蘇、遼寧。

云南（無量綱化值5.56）、青海（無量綱化值2.23）排在第一、二位，其主要原因是云南省本級政府是全國唯一債務(wù)率超過100%、借新還舊率超過20%的省級政府;青海省本級政府的借新還舊率超過了20%，對于這樣一種狀況，本文認為，債務(wù)率雖然還在國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值為90%～150%之內(nèi)，但是已經(jīng)表明這兩個省的省級政府的還債壓力非常嚴重，而且云南省負有償還責(zé)任的逐項債務(wù)風(fēng)險指標（債務(wù)絕對規(guī)模C1、債務(wù)增長率C3、債務(wù)逾期率C4）都處于較高的數(shù)值。

內(nèi)蒙古自治區(qū)的綜合風(fēng)險值排在第三位，主要是因為債務(wù)率C2、負有償還責(zé)任的債務(wù)逾期率C4、政府擔(dān)保債務(wù)規(guī)模C6、政府負有一定救助責(zé)任的債務(wù)逾期率C9、債務(wù)率超過100%的縣級財政的比例都處于較高水平。

由于政府性債務(wù)是多年累計的結(jié)果，加上收付實現(xiàn)制的記賬原則，導(dǎo)致許多隱形的需要由政府承擔(dān)的債務(wù)，如：未來社保資金、教育資金、環(huán)境治理資金等的巨大資金缺口并未入賬，因此這部分債務(wù)也是遲早要發(fā)生的;另外，對于政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，內(nèi)容很廣、數(shù)目也很不確定，比如：政府可能對于出現(xiàn)的重大事故、災(zāi)害或金融部門的不良資產(chǎn)等承擔(dān)非法律意義上的“兜底”、“救贖”的責(zé)任等，以上的數(shù)據(jù)按照現(xiàn)在的管理并不能很好地進行摸底和估計，因此，在分析地方政府性債務(wù)的時候要多留余地。

四、地方政府性債務(wù)風(fēng)險的傳導(dǎo)路徑

我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險指標大都在國際通行的警戒線之內(nèi)，總體可控，但是局部地方政府性債務(wù)的風(fēng)險依然值得關(guān)注。圖2描述了三種債務(wù)危機的傳導(dǎo)路徑。

從圖2風(fēng)險傳導(dǎo)路徑分析，最終的源頭都是由于政府過度負債所引起的，導(dǎo)致的結(jié)果也只有一種，即國家經(jīng)濟發(fā)展受阻。所以，從源頭治理政府債務(wù)風(fēng)險需要理順經(jīng)濟關(guān)系，需要從國家財政體制改革入手，理順各級政府的財權(quán)與事權(quán)，同時，在公共事業(yè)領(lǐng)域可以引入民間資本。

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