我國慈善組織公信力缺失原因及對(duì)策

□文/楊文杰 秦加加

（河北大學(xué)管理學(xué)院 河北·保定）

一、慈善組織公信力概述

（一）慈善組織公信力概念界定。慈善組織是指以慈善為目的，通過利用社會(huì)各界提供的捐贈(zèng)資源，向特定人群無償提供服務(wù)的一種非營利組織。作為慈善組織持續(xù)健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)支柱—慈善捐款，主要來自于社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的捐贈(zèng)。因此，慈善組織的運(yùn)營和發(fā)展離不開公眾的信任和支持，公信力構(gòu)成了慈善組織的核心。

慈善組織的公信力可以理解為慈善組織獲取社會(huì)公眾的信任程度、滿意程度和認(rèn)可程度，以及社會(huì)公眾參與慈善組織活動(dòng)的熱情，是指慈善組織通過自身的約束與自律規(guī)范自己，來獲取社會(huì)公眾的信任的能力。

（二）我國慈善組織公信力缺失現(xiàn)狀分析。公眾在對(duì)慈善活動(dòng)運(yùn)行不了解的情況下，自然就缺乏了對(duì)慈善組織的信任感。認(rèn)知度低、信任感差的直接后果是募捐不到資金，間接后果是容易使公眾對(duì)慈善組織產(chǎn)生信任危機(jī)。公眾對(duì)慈善組織缺乏認(rèn)可度就自然而然的會(huì)對(duì)慈善活動(dòng)缺乏熱情，人們不愿意參加慈善活動(dòng)。最近幾年一系列的慈善丑聞事件，如典型的郭美美事件、盧美美事件等引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)慈善組織質(zhì)疑，拷問著慈善組織的公信力，使得社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的認(rèn)可度和信任程度大大降低，使得慈善組織處于被動(dòng)澄清的狀態(tài)，陷入了信任危機(jī)，最突出的表現(xiàn)是社會(huì)捐贈(zèng)水平的下降?！吨袊壬瓢l(fā)展報(bào)告（2014）》指出，美國捐贈(zèng)總額占GDP比重約為中國的2倍，慈善捐贈(zèng)總量是中國的27倍。目前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平取得很大的進(jìn)展，與美國的差距在不斷地縮小，但是我國的捐贈(zèng)水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國。圖1是近幾年我國的捐贈(zèng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況。

（圖 1）

其中，在2010年我國接受國內(nèi)外社會(huì)各界的捐款總額約為1，032億，年增長率為63.81%，而與之相比較，慈善界受“郭美美事件”的負(fù)面影響，導(dǎo)致社會(huì)各界對(duì)慈善組織產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任，降低了社會(huì)公眾參與慈善活動(dòng)的熱情，極大地傷害了捐助者的感情。最終導(dǎo)致社會(huì)捐贈(zèng)總量急劇下降，由上年的1，032億，下降到845億，其中年增長率下降趨勢(shì)更為明顯，呈現(xiàn)負(fù)增長率，由上一年的63.81%直降為-18.12%.可見，社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的信任和支持維持了慈善組織的發(fā)展，支撐著整個(gè)慈善行業(yè)的運(yùn)營，是慈善組織能夠持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

雖然網(wǎng)絡(luò)媒體的報(bào)道缺乏真實(shí)性、存在謠言傳播的可能性的，但公眾對(duì)官方公布的數(shù)據(jù)和報(bào)告采取否定甚至是忽視的態(tài)度，這從側(cè)面反映出公眾已對(duì)慈善組織信任和認(rèn)可度的降低。“郭美美炫富事件”中，無疑給紅十字會(huì)帶來深重的打擊，為此紅十字會(huì)為平息此事件，不斷地發(fā)出聲明來試圖挽回公眾的信任和支持，但公告或聲明過于簡(jiǎn)單化、形式化，不僅未能平息風(fēng)波、安撫人心，反而引起更多的質(zhì)疑和猜測(cè)與問責(zé)，極大地挫傷了捐贈(zèng)人的積極性。

二、分析我國慈善組織公信力缺失的原因

（一）缺乏健全的法律法規(guī)的規(guī)范。就目前而言，現(xiàn)有的慈善事業(yè)法律法規(guī)中，主要有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，與慈善相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，缺乏可操作性。缺乏對(duì)慈善組織關(guān)于善款去向、資金運(yùn)作情況、項(xiàng)目信息等方面的規(guī)范與監(jiān)督。此外，“合法性”問題一直困擾著民間慈善組織。在資金來源方面民間慈善組織自成立后一直依靠自身的道德自律來約束、規(guī)范自己，并不是正式的法律和制度規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)其接受和認(rèn)可度的大大降低，影響慈善活動(dòng)的順利開展。

圖1 近幾年我國慈善捐贈(zèng)總量和年增長率情況統(tǒng)計(jì)（單位：億元）

（二）慈善組織自身建設(shè)脆弱。我國慈善組織受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、權(quán)力壟斷、資源壟斷等體制因素的影響，導(dǎo)致我國部分慈善組織打上“準(zhǔn)官方”或“半官方”的烙印，官僚化傾向嚴(yán)重。我國慈善組織實(shí)行雙重管理體制，慈善組織或機(jī)構(gòu)需要接受民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，行政管理色彩濃厚，慈善組織難以獨(dú)立自主地處理內(nèi)部事務(wù)。如在財(cái)政撥款方面，主要依賴于政府的財(cái)政撥款以獲得發(fā)展，組織中的重大決策有很強(qiáng)的官僚色彩；在人事任免方面，政府官員擔(dān)任最高的管理者，慈善組織喪失獨(dú)立的人事權(quán)。在組織內(nèi)部存在職能定位不清、管理機(jī)制混亂、效率低下、監(jiān)管機(jī)制缺失、行為不規(guī)范等問題。例如，慈善組織的工作者利用慈善募捐的名義貪污受賄、私自挪用善款。

（三）缺乏健全的外部監(jiān)督機(jī)制。從目前我國慈善組織發(fā)展?fàn)顩r來看，外部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用明顯不足，呈現(xiàn)監(jiān)督的隨意性和消極性。慈善組織的誠信主要依靠行業(yè)自律和自身道德素質(zhì)來維系，缺乏政府、公眾的監(jiān)督的。一旦經(jīng)不住利益的誘導(dǎo)，就會(huì)出現(xiàn)私自挪用慈善資金、私吞善款等有辱慈善組織宗旨的行為，最終挫傷社會(huì)公眾參與慈善熱情的積極性，降低公眾對(duì)慈善組織的支持度和信任度。慈善組織外部監(jiān)督機(jī)制的漏洞表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，政府監(jiān)督乏力。一方面在“雙重管理體制”下，民政部門和業(yè)務(wù)主管部門職責(zé)分工不明晰，監(jiān)督責(zé)任方面相互推諉，導(dǎo)致政府監(jiān)督的缺失；另一方面政府在慈善組織運(yùn)行中一直扮演著主導(dǎo)角色，將慈善組織視為其下屬單位，利用行政權(quán)力干預(yù)組織的內(nèi)部運(yùn)作和管理，卻忽視對(duì)慈善組織的監(jiān)督。此外，我國慈善組織準(zhǔn)入門檻較高，注冊(cè)了的慈善組織在政府的監(jiān)督范圍內(nèi)，而未經(jīng)注冊(cè)的慈善組織游離于政府的監(jiān)督外，間接導(dǎo)致監(jiān)督漏洞。

第二，社會(huì)監(jiān)督不足。一方面社會(huì)監(jiān)督渠道不暢，使得公眾無法監(jiān)督慈善組織；另一方面雖然公眾利用網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行監(jiān)督的意識(shí)不斷增強(qiáng)，但實(shí)際監(jiān)督意識(shí)卻有待提高。例如，提出向慈善組織索閱組織財(cái)務(wù)報(bào)表的要求的人數(shù)卻不多。

（四）媒體片面報(bào)道。從2011年“郭美美事件”到“盧美美事件”、“諾而不捐”等一系列的慈善丑聞事件層出不窮，媒體對(duì)慈善組織負(fù)面報(bào)道新聞不斷。但有些媒體為了一己之私，謀取更高的點(diǎn)擊率，會(huì)刻意扭曲事件本身，甚至?xí)浯筇摷賵?bào)道。通過“詐捐”、“騙捐”等惡性詞語打擊慈善組織和機(jī)構(gòu)。而我國慈善組織起步晚、發(fā)展不成熟，在遭受媒體片面報(bào)道后弱化了慈善組織的公信力，使得慈善活動(dòng)難以順利進(jìn)行，阻礙慈善事業(yè)的發(fā)展。

（五）慈善組織運(yùn)行透明度低。慈善組織信息封閉，使得公眾無法通過有效的渠道了解慈善組織善款募集及資金的使用狀況。對(duì)每個(gè)慈善組織而言，如果公眾無法了解到慈善資金使用情況、組織財(cái)務(wù)狀況、善款具體流向、慈善項(xiàng)目信息等，勢(shì)必將極大影響公眾參與慈善活動(dòng)的熱情，降低對(duì)慈善組織的信任度和支持度。目前，我國慈善組織運(yùn)行透明度低，信息公開狀況不容樂觀，主要表現(xiàn)在：捐助信息公開程度低、年度賬目報(bào)告公開程度低、組織業(yè)務(wù)活動(dòng)公開程度低等方面。據(jù)《2013年中國慈善透明報(bào)告》顯示，超過20%的公眾對(duì)我國慈善組織公信力披露工作比較滿意，但近一半的人表示不太滿意。因此，提高慈善組織運(yùn)行透明度，加大信息公開力度，是提升組織公信力的重中之重。

三、提升我國慈善組織公信力相關(guān)對(duì)策

（一）加快完善相關(guān)的法律法規(guī)。美國作為法制比較健全的國家，通過立法加強(qiáng)對(duì)慈善活動(dòng)的規(guī)范與監(jiān)督的有效經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。一方面美國法律明確規(guī)定，慈善組織不得參與任何與政治有關(guān)的活動(dòng)，更不得參與營利性的活動(dòng)，用法律來保障慈善活動(dòng)目的的純粹性；另一方面美國慈善立法可操作性強(qiáng)、內(nèi)容全面詳細(xì)，為慈善組織公信力的修復(fù)提供法律保障。我國應(yīng)在借鑒美國立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國具體實(shí)際情況出發(fā)，完善相關(guān)的法律法規(guī)。首先，保障法律的全面性。有必要出臺(tái)統(tǒng)一的《慈善法》，對(duì)善款募集情況、善款使用情況、項(xiàng)目信息等方面作出明確的規(guī)定，確保慈善活動(dòng)有法可依；其次，對(duì)目前現(xiàn)有的有關(guān)慈善方面的法律及條例進(jìn)行梳理，使之統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，提高其可操作性，確保執(zhí)法部門順利執(zhí)法；再次，確立民間慈善組織的法律地位，事實(shí)證明，民間慈善組織僅僅依靠自身的自律和道德約束具有很大的隨意性與不確定性，在復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境中難以保證其健康發(fā)展；最后，法律必須對(duì)一些私自挪用善款、貪污善款及暗箱操作的行為作出嚴(yán)厲的制裁，以保證法律的權(quán)威性，為慈善組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）加強(qiáng)慈善組織自身能力建設(shè)

第一，加快轉(zhuǎn)變政府在慈善組織中的角色。對(duì)政府進(jìn)行準(zhǔn)確定位，由“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，政府?yīng)逐步放權(quán)，不應(yīng)過度干涉組織內(nèi)部事務(wù)。在人事任免、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面由慈善組織進(jìn)行自我管理，政府充當(dāng)監(jiān)督、引導(dǎo)角色，保證慈善組織的獨(dú)立性和自主性。如在人事任免方面，應(yīng)盡量縮減政府人員的數(shù)量，主動(dòng)向社會(huì)公開招聘專業(yè)人才，壯大慈善組織隊(duì)伍建設(shè)。

第二，建立完善的規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則。慈善組織內(nèi)部要制定切實(shí)可行的規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則，以規(guī)范和約束慈善工作者的行為，增強(qiáng)慈善工作者的自律意識(shí)，嚴(yán)厲打擊貪污受賄、挪用善款等腐敗行為，保證慈善組織的良好運(yùn)行，提升慈善組織的透明度。

（三）建立健全有效的外部監(jiān)督機(jī)制

第一，加強(qiáng)政府監(jiān)督力度。一方面對(duì)“雙重管理體制”進(jìn)行調(diào)整，明晰民政部門與業(yè)務(wù)主管各自職責(zé)，由民政部門負(fù)責(zé)登記和監(jiān)督，避免一旦出現(xiàn)問題時(shí)相互推諉；另一方面政府要主動(dòng)轉(zhuǎn)變角色，由領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)M織的監(jiān)督和引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)組織的行政監(jiān)督，避免利用行政權(quán)力干預(yù)慈善組織。此外，完善慈善組織準(zhǔn)入制度，通過行政監(jiān)督，允許符合資格的組織進(jìn)入慈善行業(yè)，嚴(yán)格控制偽慈善組織或不符合資格的慈善組織進(jìn)入慈善行業(yè)。

第二，提升公眾監(jiān)督地位。社會(huì)公眾作為捐贈(zèng)主體有權(quán)利了解慈善組織的運(yùn)行狀況，對(duì)善款的使用情況、善款的去向、項(xiàng)目活動(dòng)等方面擁有知情權(quán)。因此，慈善組織應(yīng)充分保證公眾行使監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)向公眾公開組織具體運(yùn)行狀況。我國香港地區(qū)慈善事業(yè)比較發(fā)達(dá)慈善組織通過建立信息披露平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)媒體，定期或不定期的公開捐贈(zèng)信息，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。一旦公眾發(fā)現(xiàn)慈善報(bào)告不真實(shí)、賬目不清時(shí)，可對(duì)組織提出監(jiān)控。

第三，重視媒體監(jiān)督的作用。媒體監(jiān)督具有全面、迅速、影響范圍廣的特點(diǎn)，是一種有效的監(jiān)督方式。媒體具有監(jiān)督和威懾作用，公眾可以以低成本、方便快捷的方式了解善款的去向、財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目信息等。除此之外，要建立健全獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制。第三方評(píng)估機(jī)制與政府監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督共同構(gòu)成完整的外部監(jiān)督機(jī)制，是一個(gè)重要的外部制衡機(jī)制，能夠有效彌補(bǔ)政府監(jiān)督不足，能夠站在公眾中立的立場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)慈善組織的良好發(fā)展。

（四）積極引導(dǎo)媒體正面報(bào)道。媒體應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，能夠以客觀、全面的視角來宣傳報(bào)道慈善活動(dòng)，而不應(yīng)該以一系列的惡性詞語吸引公眾的注意力。媒體人應(yīng)遵守職業(yè)道德規(guī)范，正確利用監(jiān)督權(quán)。我國慈善組織起步晚、內(nèi)部體系不完善、發(fā)展不成熟，媒體不應(yīng)一味地把我國的慈善組織與美國等發(fā)達(dá)國家相比較，更不應(yīng)該丑化慈善組織。相反，要加強(qiáng)媒體與慈善組織的合作和交流，媒體要主動(dòng)了解慈善組織，放下偏見，積極配合組織開展工作，向公眾公布慈善信息。此外，媒體應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)娊逃?，提高公眾慈善意識(shí)，傳播正能量，共同塑造慈善組織的正面形象，獲得公眾的支持和信任。

（五）加快建立信息披露平臺(tái)。信息公開是抵制慈善謠言的重要手段。近幾年我國慈善組織一直受到謠言的傷害，其根源在于組織信息不透明，存在暗箱操作的現(xiàn)象。善款資金是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，公眾在無法了解善款使用情況、善款流向等信息時(shí)會(huì)引發(fā)種種猜想和質(zhì)疑，加上網(wǎng)絡(luò)媒體的片面報(bào)道更是雪上加霜。因此，慈善組織應(yīng)加大信息公開的力度，建立完善的信息披露制度，定期或不定期的向社會(huì)公眾公布慈善信息，如捐贈(zèng)款物情況、財(cái)務(wù)管理狀況、項(xiàng)目執(zhí)行情況、善款使用狀況等信息，建立公眾及時(shí)了解慈善組織進(jìn)展信息的有力渠道，自覺接受公眾監(jiān)督，避免善款進(jìn)入“不透明口袋”。