完善地方政府或有負(fù)債預(yù)算管理的思考

□文/馬 鑫

（河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校 河南·鄭州）

根據(jù)審計(jì)署2011年第35號(hào)公告顯示，截至2010年底地方政府性債務(wù)總額達(dá)到10.7萬(wàn)億元。其中，地方政府融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)為49，710.68億元，占地方政府性債務(wù)總額的46.38%。所以，必須加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的管理，只有建立起能有效處理或有負(fù)債的預(yù)算管理機(jī)制，才能真正降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府或有負(fù)債的界定

1998年世界銀行專家Hana Polackova Brixi基于對(duì)政府負(fù)債特征的分析，提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，把政府債務(wù)分為四大類(lèi)：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。她將政府或有負(fù)債定義為基于某些特定事件的發(fā)生而給政府帶來(lái)的支出責(zé)任。2001年國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在《財(cái)政透明度手冊(cè)》中將政府的或有負(fù)債定義為：“如果發(fā)生特定事件政府將必須支付的成本”。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于地方政府或有負(fù)債的界定尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，他們一般是在借鑒Hana財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的基礎(chǔ)上，并結(jié)合我國(guó)地方政府具體情況，總結(jié)出自己的看法。有代表性的是夏琛舸（2003）把政府或有負(fù)債定義為政府承擔(dān)的直接債務(wù)以外的債務(wù)；趙復(fù)元（2004）把政府或有負(fù)債定義為未來(lái)可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的債務(wù)；劉尚希（2004）把政府或有負(fù)債定義為轉(zhuǎn)化概率處于［0，1］范圍內(nèi)的“可能”的債務(wù)，等等。盡管學(xué)者們對(duì)地方政府或有負(fù)債的界定存在一定的差異，但基本上都涵蓋了兩大范疇：顯性或有負(fù)債和隱性或有負(fù)債。綜合各個(gè)學(xué)者的研究成果，本文將政府或有負(fù)債定義為基于某些特定事件的發(fā)生而給政府帶來(lái)的支出責(zé)任，將目前我國(guó)地方政府或有負(fù)債根據(jù)其確定程度分為顯性或有負(fù)債和隱性或有負(fù)債兩大類(lèi)，大體情況可以用表1加以說(shuō)明。（表1）

表1 我國(guó)地方政府或有負(fù)債的表現(xiàn)

二、現(xiàn)行體制下地方政府或有負(fù)債產(chǎn)生的原因：財(cái)政機(jī)會(huì)主義

Hana Polackova Brixi（1998）把財(cái)政機(jī)會(huì)主義定義為“過(guò)度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好”。當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨來(lái)自內(nèi)部和外部的財(cái)政約束時(shí)，政策制定者往往更偏好一些預(yù)算外的政策。這些預(yù)算外政策在收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算模式下并不需要即時(shí)的財(cái)政支付和預(yù)算內(nèi)列支。地方政府為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)采取的將顯性債務(wù)隱性化、直接債務(wù)或有化的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的增加。財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的根源在于財(cái)政約束和收付實(shí)現(xiàn)制的財(cái)政預(yù)算制度。

（一）財(cái)政約束是財(cái)政機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生的前提條件。世界各國(guó)政府在財(cái)政運(yùn)行中總是面臨著一些內(nèi)部和外部的制約，這些財(cái)政約束主要包括兩個(gè)方面：內(nèi)部財(cái)政能力弱化約束和外部財(cái)政剛性壓力約束。內(nèi)部財(cái)政能力弱化是指一國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)的征稅能力、財(cái)政收入能力及政府運(yùn)用財(cái)政收入調(diào)節(jié)、干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力的降低，主要表現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重降低。面對(duì)著內(nèi)部財(cái)政能力的弱化，政府會(huì)減少公共物品和公共投資的數(shù)量，而且資金來(lái)源上也由直接撥款變?yōu)橘J款擔(dān)保等間接投融資方式。這些措施在減輕政府當(dāng)前財(cái)政支付壓力的同時(shí)，卻增加了未來(lái)的財(cái)政支付成本，造成了政府或有負(fù)債的積累。外部財(cái)政剛性壓力約束指預(yù)算原則剛性約束，比如說(shuō)把財(cái)政收支平衡作為預(yù)算目標(biāo)，或者對(duì)赤字率等財(cái)政指標(biāo)做出約束性的規(guī)定。在預(yù)算原則的約束下，政府只能依靠隱性和或有負(fù)債的積累等機(jī)會(huì)主義行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)。

面臨著內(nèi)部和外部財(cái)政約束的國(guó)家較易出現(xiàn)財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，典型的莫過(guò)于轉(zhuǎn)型期國(guó)家。財(cái)政機(jī)會(huì)主義在我國(guó)的表現(xiàn)形式是地方政府的各種或有債務(wù)，尤其是投融資平臺(tái)公司債務(wù)。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，我國(guó)啟動(dòng)了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中2.82萬(wàn)億元由地方政府和民間共同出資。但是長(zhǎng)期以來(lái)不完善的分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，《預(yù)算法》又規(guī)定地方預(yù)算不準(zhǔn)打赤字，不得發(fā)行地方公債，地方政府財(cái)力在保證履行其基本事權(quán)后所剩非常有限，不能支持如此大規(guī)模的資金需求。在這樣的背景下，地方政府成立了地方融資平臺(tái)公司，通過(guò)融資平臺(tái)公司取得貸款資金，由政府給予擔(dān)保或變相擔(dān)保。雖然這種融資方式加快了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但卻形成了地方政府大量或有顯性債務(wù)。綜上述，由于金融危機(jī)、不完善的分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度造成地方政府財(cái)政收入不足，是地方政府面臨的內(nèi)部財(cái)政約束；《預(yù)算法》不準(zhǔn)地方政府發(fā)債的規(guī)定，是其面臨的外部財(cái)政約束。但同時(shí)地方政府又有強(qiáng)烈的資金支出需求，所以促使地方政府采取了財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，將顯性債務(wù)隱性化、直接債務(wù)或有化。

（二）收付實(shí)現(xiàn)制的財(cái)政預(yù)算制度是財(cái)政機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生的制度因素。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的。這種政府會(huì)計(jì)制度以財(cái)政收入和支出是否已經(jīng)收付為核算標(biāo)準(zhǔn)，凡是當(dāng)期收到的預(yù)算收入均計(jì)作財(cái)政收入，凡是當(dāng)期已經(jīng)撥付的預(yù)算支出均計(jì)作財(cái)政支出，而當(dāng)期由于政府行為（推遲支付、擔(dān)保等）產(chǎn)生的隱性、或有債務(wù)并不記作支出，也不在預(yù)算之中反映。并且現(xiàn)行的收付實(shí)現(xiàn)制財(cái)政預(yù)算往往是年度預(yù)算，無(wú)法反映橫跨多個(gè)年度甚至中長(zhǎng)期的政府隱性、或有債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算編制方法僅記錄現(xiàn)金流量，而不考慮負(fù)債的形成，或有債務(wù)的積累及因過(guò)去的承諾將會(huì)引發(fā)的未來(lái)成本。這種短期的以現(xiàn)金流而排除負(fù)債的預(yù)算管理在客觀上助長(zhǎng)了地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，使本屆政府在任期內(nèi)通過(guò)人為操縱（推遲支付、擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保等）從表面上看做到了預(yù)算收支平衡，并能享受由此產(chǎn)生的收益，而將自己承諾的隱性、或有的財(cái)政成本轉(zhuǎn)移給了下一屆政府，這進(jìn)一步加劇了地方政府隱性、或有債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的積累。

目前，我國(guó)的預(yù)算管理是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財(cái)政收支管理，還沒(méi)有建立起一套比較完整的資產(chǎn)負(fù)債管理框架。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)體系每年對(duì)外公布的預(yù)算報(bào)告只是對(duì)預(yù)算年度的財(cái)政收支情況做出了說(shuō)明，并不能全面衡量政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況和評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。在這種管理方式下，或有負(fù)債長(zhǎng)期得不到充分的披露和有效的監(jiān)控，現(xiàn)已成為我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇的重要原因。

三、加強(qiáng)地方政府或有負(fù)債預(yù)算管理的措施

由于我國(guó)地方政府面臨著大量的隱性及或有負(fù)債，必需拓寬財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的視野，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立起一套處理或有負(fù)債的預(yù)算管理體制，以減少其給財(cái)政穩(wěn)定性帶來(lái)的沖擊，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（一）加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理。在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一方面應(yīng)著重提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效益和質(zhì)量，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的地方財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制；另一方面應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一管理職能，將與政府職能有關(guān)的一切費(fèi)用和收入全部納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)和稅源的分布情況合理布局和健全稅收征管機(jī)構(gòu)，不斷擴(kuò)大財(cái)政收入規(guī)模和提高財(cái)政收入質(zhì)量，為防范地方或有負(fù)債的形成提供穩(wěn)定的財(cái)力支持。

表2 地方政府或有負(fù)債信息披露設(shè)計(jì)

（二）進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的財(cái)政體制。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，中央政府采取機(jī)會(huì)主義行為將本應(yīng)由其承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本和公共職能成本轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，同時(shí)又以分稅制為依托大量上收地方政府的財(cái)權(quán)。但是，中央政府高度集權(quán)的行政體制又為地方政府提供了強(qiáng)大的隱性擔(dān)保，由此形成了大量的或有債務(wù)，以期再轉(zhuǎn)嫁給中央政府。因此，需要盡快完善中央對(duì)地方的財(cái)政體制，防范地方政府新增或有債務(wù)的形成。首先，應(yīng)科學(xué)界定中央和地方之間的事權(quán)，按照受益范圍和效率原則，宏觀調(diào)控、收入再分配事權(quán)應(yīng)劃歸中央政府，提供公共產(chǎn)品的事權(quán)則按照受益范圍分劃給中央和地方；其次，中央政府應(yīng)不斷完善地方的分稅制財(cái)政管理體制，合理劃分中央政府和地方政府之間的稅種，使地方政府擁有穩(wěn)定的財(cái)源；再次，需進(jìn)一步改革和完善中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，簡(jiǎn)化現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付方式。對(duì)于地方政府因事權(quán)與稅收不匹配形成的收支缺口，中央政府應(yīng)以轉(zhuǎn)移支付方式予以彌補(bǔ)，以期實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱。

（三）在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。我國(guó)地方政府或有債務(wù)的形成，與收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)制度導(dǎo)致地方政府采取機(jī)會(huì)主義行為有很大關(guān)系。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度不是以收入和支出的實(shí)際發(fā)生為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，而是以一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)由政府行為所導(dǎo)致的權(quán)利和責(zé)任的形成作為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。這種會(huì)計(jì)制度形成的資產(chǎn)負(fù)債表不僅能夠反映政府在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)因權(quán)利和責(zé)任形成的現(xiàn)金流入和現(xiàn)金支出，還能反映非現(xiàn)金資產(chǎn)成本和或有債務(wù)。將權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)外披露，有利于相關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)地方政府或有債務(wù)進(jìn)行審查和監(jiān)督，防范新增或有債務(wù)的形成。我國(guó)政府預(yù)算會(huì)計(jì)中也應(yīng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，在此基礎(chǔ)上，政府預(yù)算管理體制可以從目前的財(cái)政收支管理轉(zhuǎn)向資產(chǎn)負(fù)債管理，而資產(chǎn)負(fù)債管理是監(jiān)測(cè)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別是或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要分析工具。

（四）建立良好的地方政府或有負(fù)債信息披露機(jī)制。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是反映政府整體的財(cái)務(wù)狀況和信息披露的主要載體，是政府內(nèi)外部信息使用者了解政府債務(wù)的主要渠道。我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系包括基本情況說(shuō)明書(shū)、財(cái)務(wù)報(bào)表及附注和財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)。政府財(cái)務(wù)報(bào)表的主體由資產(chǎn)負(fù)債表、政府活動(dòng)業(yè)績(jī)表、預(yù)算比較表等構(gòu)成，而提供地方政府債務(wù)信息的主要是資產(chǎn)負(fù)債表。財(cái)務(wù)報(bào)表附注包括報(bào)表項(xiàng)目的詳細(xì)資料和不能計(jì)入報(bào)表內(nèi)但需要對(duì)外披露的重大事項(xiàng)。在當(dāng)前條件下，我國(guó)應(yīng)選擇表內(nèi)披露與財(cái)務(wù)報(bào)表附注披露相結(jié)合的方式。對(duì)于符合債務(wù)確認(rèn)條件的地方政府或有債務(wù)，要在資產(chǎn)負(fù)債表中確認(rèn)為“預(yù)計(jì)負(fù)債”項(xiàng)目，同時(shí)還要在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中披露相關(guān)的信息；對(duì)于不符合債務(wù)確認(rèn)條件的或有負(fù)債項(xiàng)目，除非履行義務(wù)時(shí)經(jīng)濟(jì)利益流出的可能性極小，否則應(yīng)在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中披露相關(guān)信息。各項(xiàng)或有負(fù)債信息披露的具體內(nèi)容如表2所示。（表2）

［1］馬恩濤.財(cái)政調(diào)整、機(jī)會(huì)主義與政府或有債務(wù)［J］.財(cái)經(jīng)論叢，2006.7.

［2］張海星.財(cái)政機(jī)會(huì)主義與地方政府或有債務(wù)的預(yù)算管理［J］.財(cái)政研究，2007.11.