我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置現(xiàn)狀分析與建議

曾凌云，王聯(lián)軍，史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

礦產(chǎn)資源法頒布實(shí)施近三十年來，我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓管理制度不管規(guī)范和完善，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)全面有序推進(jìn)，礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化配置水平不斷提高。2013年11月黨的十八屆三種全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)資源配置提出了“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的更高要求。為正確研判我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置現(xiàn)狀，筆者對(duì)我國(guó)探礦權(quán)出讓制度建設(shè)情況進(jìn)行了梳理，對(duì)2003年以來探礦權(quán)出讓數(shù)量、出讓方式、出資性質(zhì)等進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，剖析了探礦權(quán)市場(chǎng)化配中存在的問題并提出有關(guān)針對(duì)性的對(duì)策建議。

1 我國(guó)探礦權(quán)出讓管理制度建設(shè)進(jìn)展情況

1986年我國(guó)頒布了《礦產(chǎn)資源法》，首次建立了礦業(yè)權(quán)審批登記制度，規(guī)定勘查、開采礦產(chǎn)資源必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。1998年國(guó)務(wù)院同時(shí)發(fā)布了《礦產(chǎn)資源法》的3個(gè)配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第240號(hào)）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第241號(hào)）和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第242號(hào)），首次規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)可以招標(biāo)投標(biāo)的方式有償取得，拉開了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置的序幕。1998年國(guó)土資源部成立后又陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓的相關(guān)制度。2000年印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，除招標(biāo)方式外，增加了以拍賣方式出讓的有關(guān)規(guī)定。2003年印發(fā)《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》，又增加了以掛牌方式出讓的有關(guān)規(guī)定，并首次明確了招標(biāo)、拍賣、掛牌等不同出讓方式適用的情形及具體程序和要求。2006年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，首次將礦產(chǎn)資源按勘查風(fēng)險(xiǎn)分為高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和無風(fēng)險(xiǎn)三類，不同的風(fēng)險(xiǎn)類別規(guī)定了不同的出讓方式，建立了礦業(yè)權(quán)分類出讓制度，進(jìn)一步規(guī)范了礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化配置。2009年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步完善了探礦權(quán)出讓審批有關(guān)規(guī)定。2010年后又相繼出臺(tái)了加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的一系列規(guī)范性文件。目前，全國(guó)已形成了較為規(guī)范完善的礦業(yè)權(quán)出讓管理制度和統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。

在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)框架內(nèi)，各地也積極探索實(shí)踐，不斷深化礦產(chǎn)資源有償使用，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置。尤其是在高風(fēng)險(xiǎn)探礦權(quán)的市場(chǎng)化配置方面，近年來很多省份進(jìn)行了有益的探索，并出臺(tái)了地方性法規(guī)，在實(shí)踐中取得了較好的效果，促進(jìn)了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，提高了資源配置效率，降低了廉政風(fēng)險(xiǎn)，更好的保障了國(guó)家權(quán)益。從具體省份看，內(nèi)蒙古、吉林、福建、江西、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、新疆等?。▍^(qū)）分別出臺(tái)地方性法規(guī)，規(guī)定探礦權(quán)不分勘查風(fēng)險(xiǎn)類型，除財(cái)政出資項(xiàng)目和允許協(xié)議出讓的以外，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓，基本建立了探礦權(quán)全面市場(chǎng)化配置制度；黑龍江、湖北、四川、青海等省進(jìn)一步細(xì)化了以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)的相關(guān)規(guī)定，提高了申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)的門檻，擴(kuò)大了探礦權(quán)市場(chǎng)化出讓的范圍。如黑龍江省要求以申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尩奶降V權(quán)，其申請(qǐng)人須符合具有礦產(chǎn)品深加工能力或取得過找礦重大突破受到省政府獎(jiǎng)勵(lì)等條件。青海省規(guī)定申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)僅限于整裝勘查區(qū)、重點(diǎn)勘查區(qū)、重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)、1∶5萬礦調(diào)區(qū)以外的礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或未獲得可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的勘查區(qū)；北京、江蘇、浙江等資源較少省份的探礦權(quán)出讓基本按照仍國(guó)土資源部現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2 我國(guó)探礦權(quán)出讓具體情況分析

圖1為2003～2013年我國(guó)探礦權(quán)出讓數(shù)量變化柱狀圖，由圖1可見，2003～2013年間我國(guó)探礦權(quán)出讓數(shù)量波動(dòng)起伏較大。具體看，2003～2005年探礦權(quán)出讓數(shù)量呈上升趨勢(shì)，2005年達(dá)到峰值8760個(gè)。2005年之后總體呈下降趨勢(shì)，2012年降到最低值1250個(gè)，與2005年峰值相比降幅達(dá)85．7%。2013年出讓數(shù)量略有回升，出讓探礦權(quán)1564個(gè)?？傮w看我國(guó)探礦權(quán)出讓數(shù)量變化趨勢(shì)與2003～2008年的礦業(yè)增長(zhǎng)期和2008年全球金融危機(jī)后礦業(yè)轉(zhuǎn)冷高度吻合。

圖1 2003～2013年我國(guó)探礦權(quán)出讓數(shù)量變化（單位：個(gè)）

從探礦權(quán)市場(chǎng)化配置水平看（圖2，深色曲線為探礦權(quán)招、拍、掛占比變化，淺色曲線為申請(qǐng)?jiān)谙日急茸兓?，由圖2可見，我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置比例（即招、拍、掛方式出讓比例）從2003～2011年總體呈上升趨勢(shì)，從2003年僅1．63%上升到2011年的32．1%。2012年開始探礦權(quán)市場(chǎng)化配置比例又逐年下降，2013年降至19．88%。相對(duì)應(yīng)的，申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尡壤?004～2008年間維持在80%以上的較高水平，2009年開始逐年下降至2011年的59．73%。2012年開始又逐步上升，2013年申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尡壤?4．81%?？梢?，總體上我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置程度呈上升趨勢(shì)，但總體水平偏低，具體看經(jīng)歷了市場(chǎng)化配置程度逐步提高到近三年開始降低的變化過程。

從上述分析可知我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置水平較低的原因是申請(qǐng)?jiān)谙确绞秸急容^高。對(duì)申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)的出資性質(zhì)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，（圖3，深色曲線為申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)中的財(cái)政項(xiàng)目占比，線色曲線為財(cái)政項(xiàng)目占探礦權(quán)出讓總數(shù)的占比），2003～2009年間財(cái)政項(xiàng)目在申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎岉?xiàng)目中的比例較低，大致在10%～20%的區(qū)間波動(dòng)，大部分申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)為社會(huì)投資項(xiàng)目。2010年開始財(cái)政項(xiàng)目在申請(qǐng)?jiān)谙软?xiàng)目中的占比開始大幅增加，2012年達(dá)到峰值70．44%，2013年占比略有回落。同時(shí)，財(cái)政項(xiàng)目占探礦權(quán)出讓總數(shù)比例的變化趨勢(shì)也大致相同，2003～2009年間的比例一直較低，大致在10%左右上下波動(dòng)。2010年開始財(cái)政項(xiàng)目占探礦權(quán)出讓總數(shù)的比例開始逐年上升，2013年達(dá)到峰值51．34%。可見2010年開始政府大幅增加了財(cái)政資金勘查投入和財(cái)政項(xiàng)目出讓，擠壓了社會(huì)資金投資勘查。財(cái)政項(xiàng)目占比的大幅增加一方面與近年來礦業(yè)形勢(shì)轉(zhuǎn)冷和2011年開始實(shí)施的找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)有關(guān)，另一方面也與部分地方政府為增加價(jià)款收入加強(qiáng)了對(duì)探礦權(quán)配置的掌控有關(guān)。

圖2 2003～2013年我國(guó)探礦權(quán)招拍掛及申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屨急茸兓▎挝唬?）

圖3 2003～2013年我國(guó)財(cái)政出資項(xiàng)目占申請(qǐng)?jiān)谙燃疤降V權(quán)出讓總數(shù)的比例（單位：%）

從典型省份看，按照探礦權(quán)出讓制度市場(chǎng)化程度的區(qū)別分別選取內(nèi)蒙古（一律招、拍、掛）、青海（有條件申請(qǐng)?jiān)谙龋⒄憬ㄕＩ暾?qǐng)?jiān)谙龋┤。▍^(qū)）為代表，對(duì)其探礦權(quán)市場(chǎng)化配置情況分析發(fā)現(xiàn)：內(nèi)蒙古近年以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎尩奶降V權(quán)有90%以上為財(cái)政項(xiàng)目，且財(cái)政項(xiàng)目占探礦權(quán)出讓總數(shù)的3／4以上；青海省近年以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎尩奶降V權(quán)中財(cái)政項(xiàng)目?jī)H占1／3左右，但申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尡壤继降V權(quán)出讓總數(shù)的90%左右；浙江省因未出臺(tái)新政策，近十年來申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屨急染?0%上下波動(dòng)，財(cái)政項(xiàng)目在申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎岉?xiàng)目中占比約在30%左右。

通過上述對(duì)全國(guó)及典型省份探礦權(quán)出讓情況分析可得出以下結(jié)論：我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化出讓制度建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但總體上我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置程度還相對(duì)較低，其主要原因是申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尩谋壤€較大。具體來說有兩種情況，一是還有相當(dāng)一部分省份對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)礦種勘查還允許社會(huì)資本正?；蛴袟l件的申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎專ㄈ缯憬?、青海），以申?qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屃舜罅康纳虡I(yè)性勘查項(xiàng)目；二是那些對(duì)商業(yè)性勘查已全面實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓探礦權(quán)的省份，其以申請(qǐng)?jiān)谙确绞降怯浀呢?cái)政項(xiàng)目占比仍較大，財(cái)政資金加壓社會(huì)投資勘查現(xiàn)象明顯。

3 加強(qiáng)我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置的有關(guān)思考和建議

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，規(guī)范和完善礦業(yè)權(quán)出讓制度必須遵循這條規(guī)律，著力解決出讓方式不完善、政府干預(yù)過多等問題”。針對(duì)上述我國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置現(xiàn)狀分析結(jié)果，就加強(qiáng)我國(guó)探礦權(quán)的市場(chǎng)化配置提出如下思考和建議。

一是針對(duì)當(dāng)前部分省份以申請(qǐng)?jiān)谙确绞较蛏鐣?huì)出讓探礦權(quán)占比較高的問題。按照國(guó)土資源部現(xiàn)行規(guī)定，高風(fēng)險(xiǎn)礦種的勘查空白區(qū)或雖進(jìn)行過勘查但未獲得可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域可以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)。考慮到我國(guó)對(duì)公益性地質(zhì)投入較大，基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度較高，勘查風(fēng)險(xiǎn)除與礦種和勘查程度外還與礦床類型、埋藏深度等地質(zhì)因素密切相關(guān)，以及地質(zhì)資料匯交和礦產(chǎn)地管理還不夠精細(xì)等現(xiàn)狀，高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)以申請(qǐng)?jiān)谙确绞綗o償向社會(huì)出讓探礦權(quán)存在公平、效率難以保證和造成國(guó)家權(quán)益損失的風(fēng)險(xiǎn)。如前所述各地在強(qiáng)化探礦權(quán)市場(chǎng)化配置方面已進(jìn)行了很多有益探索，建議在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步論證分析高風(fēng)險(xiǎn)礦種探礦權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓的必要性、可行性及操作性，總結(jié)吸收各地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓探礦權(quán)的好制度好經(jīng)驗(yàn)，充分考慮各地差異和實(shí)施中存在的問題，研究出臺(tái)規(guī)范和加強(qiáng)全國(guó)探礦權(quán)市場(chǎng)化配置的相關(guān)制度，強(qiáng)化市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府在事中、事后的監(jiān)管作用。

二是針對(duì)當(dāng)前探礦權(quán)出讓中財(cái)政出資項(xiàng)目占比較高問題，建議按照地質(zhì)找礦新機(jī)制和全國(guó)地質(zhì)調(diào)查工作會(huì)議對(duì)公益性地質(zhì)工作定位等有關(guān)要求，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、公益性勘查與商業(yè)性勘查的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政勘查資金投入，把財(cái)政資金集中用于中小比例尺區(qū)域性基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作，嚴(yán)格限制財(cái)政出資探礦權(quán)出讓數(shù)量比例及勘查程度（建議原則上限于普查及以下），財(cái)政項(xiàng)目做到規(guī)定勘查程度后注銷探礦權(quán)，再以市場(chǎng)方式向社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)出讓探礦權(quán)，由社會(huì)資金投入后續(xù)勘查，切實(shí)體現(xiàn)財(cái)政資金的基礎(chǔ)性、公益性和帶動(dòng)性作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資勘查的積極性，防止政府一味追求價(jià)款收入“包辦”勘查工作而陷入“礦政財(cái)政”的怪圈，真正做到政府不與民爭(zhēng)利、不與市場(chǎng)爭(zhēng)權(quán)。

［1］ 國(guó)土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司．礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件選編 ［M］．第二版．北京：地質(zhì)出版社，2013．

［2］ 邢新田．試論找礦三要素功能作用與優(yōu)化配置［J］．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2014（11）：4－9．

［3］ 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)雜志社編輯部．構(gòu)建商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投入的長(zhǎng)效機(jī)制［J］．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2013（5）：1．

［4］ 崔振民．探礦權(quán)出讓方式研究［J］．中國(guó)礦業(yè)，2012，21（8）：9－11．