礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化的路徑探索

王鈞超

（1．中國地質(zhì)大學 （北京），北京100083；2．國家信息中心，北京100045）

礦業(yè)城市的興衰與礦產(chǎn)資源息息相關，依托資源而開發(fā)的產(chǎn)業(yè)在礦業(yè)城市的經(jīng)濟發(fā)展中占有重要地位，礦業(yè)城市的資源是我國工業(yè)發(fā)展的主要原料供應者，在礦業(yè)城市鼎盛時期發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，礦業(yè)資源的開采和礦業(yè)城市的發(fā)展也帶來了嚴重的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展困境和環(huán)境問題。

新型城鎮(zhèn)化是十八大以來我國提出的重點發(fā)展戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化有別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，更加注重公平、集約、低碳、生態(tài)環(huán)保。城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而演進，我國礦業(yè)城市長期以來以工業(yè)化為主，城市化發(fā)展滯后。而工業(yè)化的發(fā)展只是帶來了短暫的虛假繁榮，城市基礎設施落后，公共設施供給不足，影響城市整體功能的發(fā)揮，城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。礦業(yè)城市如何在礦產(chǎn)資源開采枯竭以后找到永續(xù)發(fā)展的動力，在國家推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，實現(xiàn)礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展至關重要。

1 礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化的障礙

1．1 城市建設資金缺口巨大

在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民逐步市民化，這需要建設大量的配套設施，如城市公共服務及基礎設施，城市建設需要大量的資金投入，但地方政府財政壓力很大，財政收支難以達到平衡，有些礦業(yè)城市建設歷史欠賬較多，加上礦產(chǎn)資源開采接近枯竭、銀行貸款困難等因素，推進新型城鎮(zhèn)化資金壓力巨大，如焦作市城市建設資金缺口就達70多億元，僅基礎設施建設資金缺口就達15億元以上。有些礦業(yè)城市棚戶區(qū)、沉陷區(qū)改造負擔較重，如本溪市沉陷區(qū)面積達50．6萬km2，受損民宅3萬多戶；棚戶區(qū)有35大片，涉及居民7萬多戶，需復墾70多萬平方米土地，資金缺口達14億多元［1］。

1．2 歷史包袱重，城鎮(zhèn)化推進困難

在計劃經(jīng)濟體制下，礦業(yè)城市的基礎設施建設和管理職能大多由國有大型礦山企業(yè)承擔，企業(yè)幾乎管理著城市建設的各個方面，“企業(yè)辦社會”現(xiàn)象在礦業(yè)城市中較為普遍。隨著國企改革的不斷深入，企業(yè)管理社會的職能轉(zhuǎn)移給了地方政府，而這也造成了大量的歷史遺留問題，成為礦業(yè)城市建設的重大障礙和負擔。如雞西市從2001年開始，陸續(xù)接收了原雞西礦務局8個破產(chǎn)煤礦，共移交辦社會機構(gòu)347個，接收人員8500多人，然而，從2001年至今，由于國家破產(chǎn)補助資金基數(shù)偏低，加上補助政策過期，補助資金斷裂。據(jù)粗略統(tǒng)計，近幾年雞西市為解決這一歷史包袱已墊付資金14億多元［2］。礦業(yè)城市所依托的礦產(chǎn)資源日趨減少甚至枯竭，后續(xù)資源嚴重不足，接續(xù)產(chǎn)業(yè)跟不上，一些礦山企業(yè)在改制或關閉破產(chǎn)過程中造成大量工人下崗實業(yè)（表1），礦業(yè)城市的失業(yè)問題突出，再就業(yè)困難，社會保障壓力較大，新型城鎮(zhèn)化建設困難重重。

1．3 城鄉(xiāng)戶籍利益差異問題仍將持續(xù)

戶籍制度及其上附著的利益差別如教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等，一直是城鄉(xiāng)戶籍的最大差異［3］。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制由來已久，雖然戶籍改革制度已經(jīng)出臺，但落實好這一政策，需要教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，完善相關的法律法規(guī)，還需要大量經(jīng)費作為保障。因此，在一定時期內(nèi)這一差異仍將存在。礦業(yè)城市在城鎮(zhèn)化推進過程中面臨的社會保障壓力較大。據(jù)資料統(tǒng)計，僅嘉峪關一家礦企就有1．7萬人離退休職工，每年需支付職工工資、保險費用達1．6億元，且呈逐年遞增趨勢。白銀市全市企業(yè)職工的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險三項欠費達3．8億元，已經(jīng)給城市建設帶來了沉重的負擔。

1．4 生態(tài)環(huán)境問題突出

礦業(yè)城市面臨的生態(tài)環(huán)境問題遠比其它城市要大，長期的礦產(chǎn)資源開采使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地質(zhì)災害頻發(fā)。礦產(chǎn)資源開采利用過程不可避免地占用大量土地，對周邊土壤、水質(zhì)、空氣造成不同程度的污染，影響當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，見表2。雖然我國出臺了多種措施整治礦山地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)建設，但礦山土地復墾率仍很低。礦山環(huán)境問題一直是礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一大障礙，嚴重影響新型城鎮(zhèn)化建設的推進。

2 礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化的主要任務

2．1 加大棚戶區(qū)改造力度，推進礦業(yè)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型

李克強總理在資源型城市與獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造座談會上明確提出要“加大棚戶區(qū)改造力度，這也是解決城市‘二元結(jié)構(gòu)’矛盾的切入點?！笔杖敕峙湟廊皇钱斍吧鐣P注的焦點，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差距問題十分突出，礦業(yè)城市大多存在較多的棚戶區(qū)和工礦區(qū)，這些區(qū)域與繁華的城市中心地帶形成了強烈反差，居民生活困難。加大棚戶區(qū)改造力度，彌補歷史欠賬，解決困難居民的民生問題，促進社會和諧，這也是新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求。同時，棚戶區(qū)和工礦區(qū)改造，可以節(jié)約大量土地，緩解城鎮(zhèn)化建設的土地需求問題。

表2 礦業(yè)城市主要環(huán)境問題列表［4］

2．2 以戶籍改革為契機，推動農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實行均等化服務

2014年戶籍改革的全面實施意味著城鄉(xiāng)二元戶籍制度的終結(jié)，不再區(qū)分“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)。農(nóng)民進入城市后，需建立與之相適應的配套服務。2014年戶籍改革已經(jīng)開始，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將會改變。城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記，需建立與之相適應的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、住房等配套服務［5］。公共服務建設需要全方位、多元化的資金支持，城鎮(zhèn)化建設中配套服務的供給不是短期內(nèi)能夠完成的，加上地方政府融資平臺受到限制，因此應建立長效且可持續(xù)的融資機制。同時，應改進公共服務方式，創(chuàng)新公共服務體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)享有統(tǒng)一的公共服務，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展［6］。

2．3 培育替代產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟發(fā)展提供后續(xù)動力

要實現(xiàn)礦業(yè)城市的永續(xù)發(fā)展，必須積極尋求礦業(yè)以外的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，在礦業(yè)開發(fā)到一定時期，應努力挖掘潛在的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)與非礦產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。在發(fā)展礦業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的同時，積極挖掘非能礦產(chǎn)業(yè)的潛力，將礦業(yè)城市單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展成為多種產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新型多功能城市，降低由單一產(chǎn)業(yè)尤其是能礦產(chǎn)業(yè)給城市發(fā)展帶來的風險，為礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展提供保障。同時，多元產(chǎn)業(yè)的形成可大量吸納勞動力就業(yè)，抵御因礦產(chǎn)開采枯竭造成的失業(yè)風險，為經(jīng)濟發(fā)展提供人力支撐。

2．4 以集約、生態(tài)、和諧、低碳為中心，建設集約高效、環(huán)境友好、和諧發(fā)展的宜居城市

新型城鎮(zhèn)化最突出的特點是以人為本，集約化、生態(tài)化、低碳化。礦業(yè)城市在推進新型城鎮(zhèn)化過程中必須以此為方向，做好功能區(qū)規(guī)劃，同時突出產(chǎn)業(yè)服務功能，加大生態(tài)宜居城市建設推廣力度。城市建設的重點應放在多功能服務的提升上，必須改變過去粗放式的城市建設模式，對傳統(tǒng)的資源產(chǎn)業(yè)進行現(xiàn)代化改造，根除環(huán)境污染源，建設適宜人居之所。

3 礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化的路徑

礦業(yè)城市的發(fā)展具有明顯的階段性，即勘探期、前期開采與擴大生產(chǎn)期、鼎盛期、衰退期到資源枯竭期，見圖1。礦產(chǎn)資源是不可再生資源，以礦業(yè)經(jīng)濟為支柱的城市在礦產(chǎn)資源枯竭以后，必然導致礦衰城竭［8］。在資源鼎盛期，礦業(yè)城市必須挖掘非礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)礦業(yè)城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為推進新型城鎮(zhèn)化奠定基礎。在建設新型城鎮(zhèn)化的大背景下，要實現(xiàn)礦業(yè)城市的永續(xù)發(fā)展就必須在路徑選擇上更加優(yōu)化，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已不再適合，新型城鎮(zhèn)化更加注重自然生態(tài)、人文社會、和諧共生、經(jīng)濟持續(xù)等。礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化過程中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將得以優(yōu)化調(diào)整，城市的多功能將得到充分開發(fā)，城市空間運用更加合理，城市內(nèi)涵更加豐富。因此，根據(jù)礦業(yè)城市的特點，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基礎上，提出了礦業(yè)城市在推進新型城鎮(zhèn)化過程中的路徑優(yōu)化，見圖2。

3．1 路徑選擇

在工業(yè)化路線選擇方面，改變以往的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的老路，對傳統(tǒng)的礦業(yè)經(jīng)濟進行循環(huán)經(jīng)濟改造，推進低碳、環(huán)保型礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。在原有礦業(yè)的基礎上，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，充分運用先進技術(shù)和科技成果，重點發(fā)展前景廣闊、潛力巨大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如IT、信息技術(shù)、生物工程及新能源等，形成多功能城市服務主體。

圖1 礦業(yè)城市生命周期圖［7］

圖2 礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化路徑圖

在工業(yè)生產(chǎn)方式選擇方面，改變以往先污染、后治理的老路，擺脫傳統(tǒng)高能耗、高污染物排放的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，走清潔生產(chǎn)、環(huán)保高效、節(jié)能降耗的路子。在能礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，利用循環(huán)經(jīng)濟走生態(tài)環(huán)保之路，減少生產(chǎn)和消費過程中的污染物排放，最大限度地提高資源和環(huán)境的配置效率，緩解環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突。把清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設計、可持續(xù)消費等融為一體，實現(xiàn)礦業(yè)城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展［9］。

在城鎮(zhèn)發(fā)展路徑選擇方面，改變以往城市追求規(guī)模大、人口多的發(fā)展模式，注重礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展，以信息技術(shù)創(chuàng)新為推動力，增強環(huán)境承載能力，建設宜居城市環(huán)境。解決好城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”問題，加大棚戶區(qū)改造力度，以擴大內(nèi)需、促進就業(yè)為落腳點，同時引導農(nóng)民市民化，做好民生工程，促進社會和諧。

3．2 路徑優(yōu)化

礦業(yè)城市的新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是一個“新”字，是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的改進和提升，主要表現(xiàn)在以下三方面。

一是新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是經(jīng)濟社會環(huán)境和文化全面協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，注重以人為本，把人的生產(chǎn)、生活的空間進行轉(zhuǎn)換，而非傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，是向更高水平生活空間的轉(zhuǎn)移。積極探索發(fā)展礦業(yè)外的旅游、勞務輸出、生態(tài)健康等新型業(yè)態(tài)，解決城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民和礦業(yè)部門下崗人員的就業(yè)問題。

二是新型城鎮(zhèn)化的手段是市場化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是由政府主導，主要由土地、人力等生產(chǎn)要素推動的城鎮(zhèn)化，而礦業(yè)城市的新型城鎮(zhèn)化要由市場主導，讓市場在資源配置中起決定性作用，以戶籍制度改革、社會保障制度改革、行政管理制度改革等制度配套，推動礦業(yè)城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。發(fā)揮市場的主導作用，企業(yè)將成為城鎮(zhèn)化建設的主角，尋找機會，整合資源，政府只是起引導作用，政府的干預將會減少。

三是城市功能內(nèi)涵的加強。要充分挖掘礦業(yè)城市的特色，不但要注重外在形象，更要注重歷史、文化等功能內(nèi)涵的開發(fā)，內(nèi)外優(yōu)勢結(jié)合，充分提升礦業(yè)城市的影響力，豐富礦業(yè)城市新型城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)涵。

4 礦業(yè)城市推進新型城鎮(zhèn)化的政策建議

新型城鎮(zhèn)化推進過程中，在戶籍制度、農(nóng)民進城后的公共服務、土地利用、行政管理體制等方面，現(xiàn)行的體制機制存在很多問題，影響礦業(yè)城市新型城鎮(zhèn)化的順利推進。首先，農(nóng)民落戶城市的“門檻”較高，落戶條件嚴格，農(nóng)民落戶的成本負擔機制不明確。雖然全國已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但是，相應的配套政策還沒有跟上，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等還未落實。其次，礦業(yè)城市由于長期的礦產(chǎn)資源開采，受到破壞的土地較多，加上土地利用效率低，土地利用粗放，人均用地面積較少。同時，城市建設對土地的需求也在增長，征用農(nóng)民土地，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，由于對農(nóng)民的補償安置機制不夠完善，造成失地農(nóng)民的生活困難，影響社會和諧。最后，我國的行政管理體制使得有些城市享受不到該有的政策支持，比如在土地指標方面，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標較為困難，制約了礦業(yè)城市的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化需要創(chuàng)新行政管理體制機制，充分釋放城鎮(zhèn)化的能量。首先，落實好國家出臺的戶籍制度改革內(nèi)容，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的限制。圍繞農(nóng)民進入城市以后可能出現(xiàn)的問題，逐項出臺解決方案。解決好農(nóng)民進城后的教育、醫(yī)療、住房、社保等問題，建立統(tǒng)一的、完善的公共服務體系。土地制度管理是體制機制創(chuàng)新的重點，要改變傳統(tǒng)的以擴張城鎮(zhèn)規(guī)模和速度的城鎮(zhèn)化模式，強化土地管控，統(tǒng)籌利用好各類土地，提高土地利用效率。做好失地農(nóng)民的補償安置工作，建立完善的補償機制，減少社會不安定因素。改革城鎮(zhèn)行政管理體制，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，從中國國情出發(fā)，制定出符合礦業(yè)城市實際的城鎮(zhèn)化建設行政管理制度。

［1］ 徐志強．加快老工業(yè)地區(qū)資源枯竭型城市改造［EB／OL］．http：／／news．sina．com．cn／c／2011－03－12／104522100971．shtml．

［2］ 歷史包袱沉重，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型步履維艱［N］．經(jīng)濟參考報，2013－02－22．

［3］ 陳先森，吳天宏．戶籍制度改革與社會保障關系研究［J］．經(jīng)濟研究參考，2011（58）：30－37．

［4］ 韓城市國土資源局．我國礦山生態(tài)環(huán)境與保護現(xiàn)狀［EB／OL］http：／／www．hclr．gov．cn／a／dizhihuanjing／dzzh／2012／1204／455．html

［5］ 郭茜．論我國戶籍制度的改革［D］．蘇州：蘇州大學，2009．

［6］ 周明海．民生的關注與追尋――當前基本公共服務均等化問題研究的主要觀點綜述［J］．蘭州學刊，2008（4）：87－91．

［7］ 李玉萍．礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展初探——以山西大同為例［J］．中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟，2003（3）：9－11．

［8］ 張文忠，余建輝，王岱．中國資源型城市轉(zhuǎn)型路徑和模式研究［J］．城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2011（1）：11－21．

［9］ 于長立．煤炭城市經(jīng)濟生態(tài)轉(zhuǎn)型的理論基礎與對策研究［J］．商場現(xiàn)代化，2007（1S）：350－351．