基于利益相關(guān)群體視角的代課教師清退政策能力限度分析

作者簡介：邊敬（1986-），女，天津靜海人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學職業(yè)教育學院，碩士研究生。研究方向：高等教育管理；

咸桂彩（1973-），男，山東諸城人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學職業(yè)教育學院，碩士生導師，高級實驗師。

2014年6月10日，代課教師秦開美主動要求以自己做人質(zhì)，與攜帶自制炸藥、汽油、手槍的歹徒斗智斗勇，最終使52名學生脫離險境，為此被中宣部評為“見義勇為最美人物”，并頒發(fā)了榮譽證書。通過媒體的報道，大家發(fā)現(xiàn)秦開美作為代課老師曾經(jīng)兩次被清退，在教師資源仍短缺的情況下，一度被重新聘為代課教師。

這個事件被頻頻報道后，代課教師清退狀況再一次進入大眾的視野。其中熊丙奇發(fā)文，提出代課教師為什么還沒有退出歷史舞臺， [1]這個問題也正是諸多學者所關(guān)心的問題。自從國家出臺清退代課教師政策以來，幾次要求清退所有代課教師，然而為什么如今代課教師清退工作并未全部落實，其中涉及到了教育政策的能力限度問題。

一、教育政策的能力限度

教育政策的頒布是為了通過規(guī)范和指導教育活動來解決現(xiàn)實的教育問題，以期實現(xiàn)相應的教育目標。然而教育政策的調(diào)節(jié)作用也不是沒有邊際的，每個教育政策都有其相應的能力限度。

袁振國對教育政策能力限度提出的定義是：“教育政策力所能及的范圍和解決教育問題所能達到的程度。” [2]教育政策的能力限度，表現(xiàn)為兩個方面：一是某一教育政策所能施加影響的范圍，二是對某一教育問題的調(diào)控所能達到的程度。 [3]通俗來講，是指每一個教育政策都有其所能解決問題的范圍，在這個范圍內(nèi)，這個教育政策就能解決一定的教育問題，然而超出相應的范圍，教育政策則很難發(fā)揮其解決教育問題的作用了；同時在一定范圍內(nèi)政策解決問題能力的程度還受其他因素制約。因此，能否正確地認識與把握教育政策能力限度對教育政策本身的制定與調(diào)整、教育政策的執(zhí)行與結(jié)果都起著至關(guān)重要的作用。

二、代課教師清退政策的制定與調(diào)整

代課教師的出現(xiàn)有其復雜的歷史背景，究其主要原因，早在20世紀60-70年代，我國的經(jīng)濟實力還比較薄弱，用于教育事業(yè)的財政性支出比例比較低。而當時教育面臨的主要問題就是教育資源稀缺，表現(xiàn)在師資方面則是教師資源不足，且當?shù)卣慕逃?jīng)費不足以聘請足額的公辦教師，從而影響了當?shù)貙W校正常的教學活動。為了滿足當?shù)貙W生的教育需求，在這樣的時代背景下代課教師應運而生。臨時聘請的代課教師往往文化水平與專業(yè)素養(yǎng)不高，并且沒有接受過系統(tǒng)的教師資格培訓，勢必會影響教學水平的提高，因此代課教師的產(chǎn)生純屬無奈之舉。

隨著我國經(jīng)濟實力的增強與教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，國家與民眾越來越重視基礎(chǔ)教育的發(fā)展，由于絕大部分代課教師并不具備作為一名真正教師應該具備的知識水平與教學能力，他們的存在影響著教師隊伍的專業(yè)化發(fā)展，也制約著基礎(chǔ)教育水平的提高，因此清退代課教師是大勢所趨。國家開始制定代課教師清退政策：2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“堅決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員”。此政策一經(jīng)頒布，各地便開始了清退工作，代課教師的人數(shù)由1997年的100.55萬迅速遞減到2005年的44.8萬。在此基礎(chǔ)上，2006年3月，教育部提出在短時間內(nèi)“全部清退”代課教師。 [4]

代課教師由此被紛紛清退，然而清退過程中也暴露了很多問題：如不顧一切的“一刀切”現(xiàn)象導致許多貧困地區(qū)在原本僅靠代課教師支撐教學活動的情況下，由于代課教師被清退后，沒有公辦教師及時補充，導致當?shù)亟虒W活動無法正常維持，使得學生輟學率增加。此外，由于過于剛性的執(zhí)行清退政策，使得被清退的代課教師沒有得到合理安置，嚴重侵犯了被清退代課教師的自身利益?？紤]到代課教師畢竟在教育資源稀缺的年代，在各自的教學崗位上付出了辛勤的勞動與汗水，支撐了貧窮地區(qū)的基礎(chǔ)教育，而如今卻被一退了之。因此這種現(xiàn)象引起了大眾的不滿，最終影響到了社會的和諧安定。為了解決這些在清退過程中出現(xiàn)的種種問題，廣大學者經(jīng)過調(diào)查研究紛紛提出相關(guān)建議，呼吁“剛性的”政策應“有情的”執(zhí)行。

國家在代課教師清退政策不斷調(diào)整的過程中，一方面為了教育事業(yè)的公平均衡發(fā)展而不得已清退代課教師；另一方面為了保障被清退代課教師的基本權(quán)益而制定相關(guān)政策合理安置代課教師。于2010年1月21日，教育部表示要嚴格禁止聘用新的代課人員，反對中小學這種不規(guī)范的用人行為，并提出地方各級政府在清退中小學代課人員時可以考慮“擇優(yōu)招聘、辭退補償、納入社?！?，多途徑妥善解決代課人員問題。 [5]清退政策的不斷調(diào)整在一些省份收到了相當好的成效。

三、利益相關(guān)群體影響政策能力限度的分析與反思

教育政策的每一次調(diào)整，都是對該政策所涉及相關(guān)利益群體的利益重新分配。盡管這些政策已經(jīng)盡量考慮各利益群體的相關(guān)利益，但由于各利益群體與政策主體存在著價值觀、社會地位、利益傾向等方面的差異，從而制約著政策的能力效度，最終影響著清退政策實現(xiàn)的程度。下面從幾個不同的利益相關(guān)群體入手來分析他們是如何影響并制約政策能力效度的。

1.被清退代課教師自身的訴求影響著清退進程。自代課教師被清退以來，盡管國家提出相關(guān)照顧政策幫助其轉(zhuǎn)正或是再就業(yè)，但是大部分代課教師由于尚且不具備“代轉(zhuǎn)公”考試資格，致使絕大部分代課教師仍需要被清退。再加上他們擔任代課教師年數(shù)已久，除了教學能力以外，不具備社會上其他崗位所要求的技能。同時大部分代課教師已屆中年，他們不愿意再去學習其他新的技能，被清退以后尋求生活出路成為他們關(guān)注的重點問題，也是難點所在。于是，他們通過上訪或是接受媒體采訪途徑，訴求國家能夠放寬政策，試圖以此挽留住代課教師這份工作，他們的種種行為足以牽制代課教師清退政策的清退進程。

2.政府能力規(guī)定著代課教師清退政策能力實現(xiàn)的程度。政府能力在一定程度上也制約著政策的能力限度，關(guān)于政府能力一詞，施雪華在政府職能理論中給出的定義是：“政府能力是指建立政治行政領(lǐng)導部門和政府行政機構(gòu)，并使它們擁有制定政策和在社會中執(zhí)行政策、特別是維持公共秩序和維護合法性的能力?！?[6]而經(jīng)濟基礎(chǔ)作為政府推進各項工作的經(jīng)濟與物質(zhì)保障，當?shù)氐慕?jīng)濟水平狀況直接制約著政府能力的高低，也間接影響著代課教師清退政策的實現(xiàn)程度。

由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平存在著較為嚴重的地區(qū)差異，導致西部偏遠地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的地方政府在執(zhí)行清退政策時，由于當?shù)卣捎玫呢斄?、物力資源是有限的，比經(jīng)濟發(fā)展水平發(fā)達地區(qū)清退政策的實現(xiàn)程度要低很多。例如，廣東省曾是我國代課教師人數(shù)存在最多的省份，當時廣東省的情況也是令人堪憂的，但是廣東省在執(zhí)行清退政策時，卻是收獲效果最明顯的省份，究其原因與廣東省的經(jīng)濟基礎(chǔ)較為雄厚是密不可分的。因此，要想使貧困地區(qū)的清退政策能夠更好地推進，則需要國家相應的財政傾斜支持。

3.清退代課教師后沒有足夠的師資及時補充，影響到當?shù)亟逃顒拥恼ｉ_展。由于教育資源稀缺，公辦教師不能滿足當?shù)亟逃枨蠖a(chǎn)生了代課教師。因此，越是貧困地區(qū)代課教師越多。再加上很大一部分教師不愿意去貧困偏遠地區(qū)支教，導致那些地區(qū)不得不聘請當?shù)刭Y質(zhì)不高的人員擔任代課教師。當我國基礎(chǔ)教育需要進一步提高教育質(zhì)量的情況下，頒布了清退代課教師政策，當?shù)卣疄榱送瓿烧?，在沒有足夠的公辦教師補充的情況下，斷然清退所有代課教師，導致該校在原本教師資源短缺的情況下，使情況變得更糟，以致無法正常完成教學工作，直接影響到了學生的受教育權(quán)。因此，在解決貧困地區(qū)教師問題的時候，應該結(jié)合當?shù)氐纳钏剑嗟乜紤]如何留住公辦教師，提高當?shù)亟處熧|(zhì)量與數(shù)量的穩(wěn)定性。

4.部分新聘代課教師的出現(xiàn)影響著代課教師清退政策的推進。自從國家頒布代課教師清退政策后，考慮到代課教師的切身利益，陸續(xù)出臺一些“代轉(zhuǎn)公”考試錄取相關(guān)政策。這些政策一方面為代課教師的清退起到了積極的作用，使一些資質(zhì)尚可的代課教師通過“代轉(zhuǎn)公”考試，使自己順利成為一名合格的公辦教師。然而，這一政策也給代課教師的清退帶來了負面影響。代課教師清退政策中，盡管提出在清退代課教師的同時，不允許出現(xiàn)新的代課教師，但是為了滿足教育所需，有些地區(qū)仍需要繼續(xù)聘請代課教師。同時，國家在安置代課教師時，提出的“代轉(zhuǎn)公”政策，政策明確表示將會對代課教師放寬一定的標準，使代課教師在提升自身教學水平的情況下，能夠通過“代轉(zhuǎn)公”考試成為一名真正的公辦教師，正是這種優(yōu)惠政策使得一部分人鉆了空子。有些大學生在經(jīng)過正規(guī)的教師編制考試失敗的情況下，先讓自己成為一名代課教師，然后再試圖通過相應的代轉(zhuǎn)公考試，使自己進入公辦教師隊伍， [7]他們的行為給清退工作造成了一定的阻力。

5.社會輿論對代課教師群體持有過于褒揚的態(tài)度傾向，大肆渲染代課教師的功績與待遇的不公，并堅信代課教師不應該被“無情”清退。代課教師的確在我國教育資源稀缺的年代，貢獻了他們的辛勤勞

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