中國共產(chǎn)黨依法治國的歷程及思考

文／姚 桓

中國共產(chǎn)黨依法治國的歷程及思考

文／姚 桓

特邀主持人：姚 桓（中共北京市委黨校教授）

主持人的話:黨的十八屆四中全會(huì)制定了依法治國的完整施工圖，提出了一系列需要深入研究的重大理論與實(shí)踐課題。本期的三篇文章，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系這一法治建設(shè)的核心問題，分別從歷史、領(lǐng)導(dǎo)、制度三個(gè)維度進(jìn)行了深入討論?！吨袊伯a(chǎn)黨依法治國的歷程及思考》堅(jiān)持“論從史出”，通過梳理和思考?xì)v史闡述了實(shí)行依法治國需要解決的一些重大問題：人治與法治、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)法律權(quán)威、法治與改革、法律制度與法治文化?！都訌?qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)》直面現(xiàn)實(shí)，抓住黨如何領(lǐng)導(dǎo)依法治國這個(gè)首要問題，闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國根本保證、健全依法執(zhí)政的制度和工作機(jī)制、依據(jù)憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨、領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守法律依法辦事。《黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建》側(cè)重落實(shí)，從確定推進(jìn)路向出發(fā)，分析了完善立法、司法、執(zhí)法、守法等制度。三篇寫法基本上都體現(xiàn)了理論與實(shí)踐的結(jié)合，以反映“實(shí)踐是理論發(fā)展的引擎，理論又是實(shí)踐的眼睛”這一真諦。

中國共產(chǎn)黨從革命根據(jù)地時(shí)期到今天，一直在進(jìn)行依法治國的探索，從中國共產(chǎn)黨依法治國的歷程可以看出：只有正確認(rèn)識、處理法治與人治這一基本問題，依法治國才能得到真正的全面的落實(shí)；只有以辯證思維認(rèn)識處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)法律權(quán)威的關(guān)系，才能防止認(rèn)識和實(shí)踐中的偏差，正確貫徹依法治國；只有正確認(rèn)識處理改革與法治的關(guān)系，把依法治國作為全面深化改革的基本方略，才能使改革持續(xù)、健康發(fā)展，保證國家長治久安；只有下大力氣建設(shè)法治文化，才能為法律制度、規(guī)則提供價(jià)值支撐、精神動(dòng)力和輿論支持，保證法律的制定、遵守和實(shí)施。

中國共產(chǎn)黨；依法治國；歷史經(jīng)驗(yàn)

黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國的決定，既是以習(xí)近平為總書記的黨中央治國理政政治智慧的反映，又凝聚了黨長期依法治國的歷史經(jīng)驗(yàn)?；仡欬h依法治國的艱辛探索和發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對于深化對依法治國的理解，更加自覺地貫徹四中全會(huì)精神，無疑是大有裨益的。

中國共產(chǎn)黨依法治國的歷史進(jìn)程

可以說，中國共產(chǎn)黨從革命根據(jù)地時(shí)期到今天，一直在進(jìn)行依法治國的探索，大體上可以劃分為四個(gè)時(shí)期。

第一個(gè)時(shí)期是從土地革命到1949年新中國成立，是黨在局部執(zhí)政的根據(jù)地進(jìn)行初步法制建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨依法治國探索的開端。

這個(gè)時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法制建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從零散到比較系統(tǒng)的過程。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中央蘇區(qū)制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，這是當(dāng)時(shí)最重要的法律文件，是第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期工農(nóng)民主政權(quán)的根本法，共17條。其基本內(nèi)容為確定政權(quán)的性質(zhì)和任務(wù)：“這個(gè)專政的目的，是在消滅一切封建殘余，趕走帝國主義列強(qiáng)在華的勢力，統(tǒng)一中國，有系統(tǒng)地限制資本主義的發(fā)展，進(jìn)行蘇維埃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高無產(chǎn)階級的團(tuán)結(jié)力與覺悟程度，團(tuán)結(jié)廣大貧農(nóng)群眾在他的周圍，同中農(nóng)鞏固的聯(lián)合，以轉(zhuǎn)變到無產(chǎn)階級的專政。”憲法大綱是中國第一部反映勞動(dòng)人民當(dāng)家作主、參加國家管理的憲法性文件，為后來建立革命政權(quán)和法制建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，根據(jù)地相對穩(wěn)定，政權(quán)比較鞏固，因此法制建設(shè)也有較大發(fā)展，產(chǎn)生了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》這樣重要的法律文件。其主要內(nèi)容是：1.規(guī)定邊區(qū)政府的基本任務(wù)和奮斗目標(biāo)是:進(jìn)一步鞏固邊區(qū)，發(fā)展抗日的政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，以達(dá)到堅(jiān)持長期抗戰(zhàn)、增進(jìn)人民福利的目的；根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則，團(tuán)結(jié)邊區(qū)內(nèi)部各社會(huì)階級、各抗日黨派，發(fā)揮一切人力、物力、財(cái)力、智力，為保衛(wèi)邊區(qū)、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國、驅(qū)逐日本帝國主義而戰(zhàn)；堅(jiān)持與邊區(qū)境外友黨友軍及全體人民的團(tuán)結(jié)，反對投降分裂倒退的行為。2.規(guī)定保障抗日人民的各項(xiàng)民主權(quán)利：保障一切抗日人民（包括地主、資本家、農(nóng)民、工人等）的人權(quán)、政治權(quán)利、財(cái)權(quán)及言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙等自由權(quán)，除司法系統(tǒng)及公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)外，任何機(jī)關(guān)部隊(duì)團(tuán)體不得對任何人加以逮捕、審問或處罰，人民則有權(quán)利用任何方式控告任何公務(wù)人員的非法行為。3.規(guī)定了邊區(qū)政府的各項(xiàng)方針政策。如中國共產(chǎn)黨與各黨派各群眾團(tuán)體實(shí)行民主合作的“三三制”的政權(quán)政策，以及鋤奸、土地、勞動(dòng)、婚姻、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文教衛(wèi)生、民族僑務(wù)和外事工作等各項(xiàng)方針政策，是邊區(qū)政府的根本法。

在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，法制建設(shè)在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期法制建設(shè)成就基礎(chǔ)上又有進(jìn)一步提升。這一時(shí)期值得紀(jì)念和總結(jié)的一件大事，是1948年通過的《中國土地法大綱》，這個(gè)大綱集中解決民主革命最重要的土地問題，極大地激發(fā)了貧苦農(nóng)民群眾的革命積極性，在土地法大綱指導(dǎo)下，黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民打破封建土地所有制，農(nóng)民得到祖祖輩輩夢想的命根子——土地，切身最大利益的滿足讓農(nóng)民真心實(shí)意把共產(chǎn)黨看做自己翻身求解放的引路人，并在黨組織動(dòng)員下，踴躍參加人民解放軍，為解放戰(zhàn)爭的最后勝利奠定了根本的民心基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。《中國土地法大綱》在中國共產(chǎn)黨法制史上占有極其重要的位置，原因就在于此。

縱觀民主革命時(shí)期革命根據(jù)地的法制建設(shè)，有如下特點(diǎn)：第一，當(dāng)時(shí)的立法有鮮明的目的性，即為保衛(wèi)、鞏固、發(fā)展黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政權(quán)服務(wù)，打擊敵人，動(dòng)員人民群眾推翻反動(dòng)統(tǒng)治者。立法的價(jià)值取向是，革命需要和人民利益至上，從實(shí)踐看也確實(shí)達(dá)到了這個(gè)目的。第二，從立法內(nèi)容看，由于歷史條件的限制，還比較粗糙，不夠完善，許多法律條文也未能在實(shí)踐中得到有效執(zhí)行。第三，在緊張的戰(zhàn)爭年代，政策具有靈活多樣、及時(shí)有效和內(nèi)容具體等特點(diǎn)， 更適合發(fā)揮對革命戰(zhàn)爭的指導(dǎo)，因此當(dāng)時(shí)許多鞏固政權(quán)的措施不是依靠法制而是通過黨的政策進(jìn)行的。很明顯，以政策為主、以法律為輔，是當(dāng)時(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的一個(gè)特點(diǎn)。盡管如此，中國共產(chǎn)黨作為工人階級政黨，在處于被圍剿、迫害的情況下，仍然通過法制來管理政權(quán)，這件事本身就有極其重大的意義，表明黨是個(gè)完全不同于舊式革命者的新型先進(jìn)政黨，對承擔(dān)的艱巨歷史使命有高度的自覺。這一時(shí)期法制建設(shè)取得的成就，為新中國的法制建設(shè)做了杰出的奠基和開局工作，也為今天的依法治國提供了有益的啟示。

第二個(gè)時(shí)期是新中國成立到十一屆三中全會(huì)，這是我國社會(huì)主義法制建設(shè)取得重要成就而又遭受挫折的時(shí)期。

新中國的成立，結(jié)束了戰(zhàn)爭狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立和人民解放，在全國范圍內(nèi)建立了鞏固的政權(quán)，為全面的法制建設(shè)提供了基本的政治條件和社會(huì)環(huán)境。黨明確宣布，廢除國民黨的《六法全書》，建立人民的法制。1949年9月召開中國人民政治協(xié)商會(huì)議，通過的《共同綱領(lǐng)》第十七條明確規(guī)定：“廢除國民黨反動(dòng)派政府一切壓迫人民的法律、法令，制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度?！边@是一個(gè)極其重要的舉措，不破不立，只有徹底打破舊法統(tǒng)，才能建立人民的法律。這一時(shí)期法制建設(shè)的指導(dǎo)思想，是毛澤東關(guān)于人民民主專政的理論，其著眼點(diǎn)，是鞏固、發(fā)展新民主主義革命成果，為過渡到社會(huì)主義社會(huì)打下基礎(chǔ)，成就是顯著的。體現(xiàn)在，1950年4月中央人民政府委員會(huì)通過了新中國第一部婚姻法，廢除封建婚姻制度，解放了廣大婦女；1950年6月通過的土地改革法，廢除封建的土地制度，這是鞏固民主革命成果的必要舉措；1952年中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)了懲治貪污條例，這對黨執(zhí)政初期反對腐敗，保持國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的廉潔，起到重要作用。這一時(shí)期法律建設(shè)成就的集大成者，是1954年通過的中華人民共和國第一部憲法。這部憲法以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，又是《共同綱領(lǐng)》的繼續(xù)和發(fā)展。憲法肯定了《共同綱領(lǐng)》中有關(guān)國家政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、軍事制度、文化教育政策、民族政策的基本原則，同時(shí)根據(jù)新民主主義向社會(huì)主義過渡的需要，規(guī)定了過渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)及實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的具體方法和步驟；對國家機(jī)構(gòu)和公民的基本權(quán)利義務(wù)作了更加具體的規(guī)定。1954年憲法總結(jié)了我國人民長期革命斗爭的歷史經(jīng)驗(yàn)，其頒布實(shí)行，對于鞏固革命勝利成果，推動(dòng)社會(huì)主義改造，起了巨大的歷史作用。從1949年到1957年，中央頒布的法律法規(guī)有900多部，初步建立起了人民民主專政的法律制度。1956年黨召開第八次全國代表大會(huì)，八大通過的關(guān)于政治報(bào)告的決議提出：“由于社會(huì)主義革命已經(jīng)基本完成，國家的主要任務(wù)已經(jīng)由解放生產(chǎn)力變?yōu)楸Ｗo(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力”，“國家必須根據(jù)需要，逐步系統(tǒng)地制定完備的法律”。歷史發(fā)展的客觀情勢是，1956年社會(huì)主義改造的勝利完成，本應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)主義法制建設(shè)的重要起點(diǎn)。然而，社會(huì)主義法制建設(shè)的道路是不平坦的。

從革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨，法治思維很難在一朝一夕建立起來。這種情況董必武在八大上曾經(jīng)深刻分析過，他指出，法制不完備的狀況，在新建的國家內(nèi)會(huì)不可避免地存在一定時(shí)候，但是應(yīng)該逐漸完備起來。如果讓法制不完備的現(xiàn)象繼續(xù)存在下去，就會(huì)成為一個(gè)嚴(yán)重問題。他還指出，不重視和不遵守法制的現(xiàn)象，有它的歷史根源。一是我們的黨員和干部仇視舊法制的心理，容易引起對一切法制的輕視心理；一是革命的群眾運(yùn)動(dòng)不是完全依靠法律的，因而助長人們輕視一切法制的心理。因此，必須采取積極措施，健全人民民主和法制。[1]可惜，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，他的話沒有引起高度重視，也沒有在全黨形成共識。加劇這種情況的是對經(jīng)典作家關(guān)于無產(chǎn)階級專政論述的誤解。列寧在十月革命前寫到：“無產(chǎn)階級專政是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權(quán)?！盵2]列寧的原意是強(qiáng)調(diào)無產(chǎn)階級革命要打碎舊的國家機(jī)器，革命后建立的政權(quán)當(dāng)然不受舊法統(tǒng)約束。囿于歷史條件，列寧沒有論述無產(chǎn)階級政權(quán)與新的法律的關(guān)系，更未能提出依法治國思想。由于中國共產(chǎn)黨走過的革命道路和形成的革命傳統(tǒng)，很容易絕對地、簡單化地理解列寧的思想，導(dǎo)致對法制的忽視。歷史的局限性反映在人們的認(rèn)識中，就是八大黨章沒有說明黨同憲法、法律的關(guān)系，也沒有提出黨要保證國家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和各種經(jīng)濟(jì)文化組織有效地行使自己的職權(quán)問題，而這些都是有關(guān)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的重大問題。

八大以后，也沒有能夠進(jìn)一步健全社會(huì)主義民主和法制。從1950年代后期開始，在“左”的思想影響下，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度中權(quán)力過分集中的現(xiàn)象日益發(fā)展，在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是第一書記。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體之間如何劃分職權(quán)范圍的問題，始終沒有得到解決，最后發(fā)展到黨超越憲法和法律，取消國家機(jī)關(guān)的應(yīng)有的職權(quán)，這是“文化大革命”得以發(fā)生的一個(gè)重要原因。正如鄧小平所總結(jié)的：“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的?！盵3]

第三個(gè)時(shí)期是從十一屆三中全會(huì)到十八屆四中全會(huì)。這是中國共產(chǎn)黨確立依法治國方略、社會(huì)主義法治建設(shè)取得重要進(jìn)展的時(shí)期。

社會(huì)主義法制的破壞使中國共產(chǎn)黨和中國人民付出沉重代價(jià)，但是歷史的代價(jià)是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)?。一個(gè)最重要的補(bǔ)償就是全黨全國人民對社會(huì)主義法制的認(rèn)識日益深刻并形成共識。十一屆六中全會(huì)《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，“文化大革命”的發(fā)動(dòng)和發(fā)展的一個(gè)重要條件是，黨“沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治生活、社會(huì)生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威”。這是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)，為了防止今后不再發(fā)生類似“文化大革命”的事件，十一屆六中全會(huì)決議指出：“必須鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量?！编囆∑皆谑粚萌腥珪?huì)前召開的中央工作會(huì)議上，針對過去存在的問題，明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”[4]十一屆三中全會(huì)以來， 黨中央把發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制提到前所未有的高度， 并將之作為中國共產(chǎn)黨在新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本方針和重要目標(biāo)任務(wù)。至此，新時(shí)期法制建設(shè)走上快車道。1982年制定了新憲法，制定和修改了一系列法律，涉及各個(gè)領(lǐng)域。

這一時(shí)期法制建設(shè)的特點(diǎn)，是不斷從改革深化和建設(shè)發(fā)展中吸取動(dòng)力。黨中央與時(shí)俱進(jìn)，對法制建設(shè)和立法工作，不斷提出新的任務(wù)和要求。1992年黨的十四大根據(jù)鄧小平南方談話精神確定，我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。從此，我國立法工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段。十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，要“遵循憲法規(guī)定的原則，加快經(jīng)濟(jì)立法，進(jìn)一步完善民商法律、刑事法律、有關(guān)國家機(jī)構(gòu)和行政管理方面的法律，在本世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系”，立法的重點(diǎn)是“要抓緊制定關(guān)于規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善社會(huì)保障、促進(jìn)對外開放等方面的法律。同時(shí)，還要適時(shí)修改和廢止與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的法律和法規(guī)”。1997年黨的十五大提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法修正案，將“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”載入憲法，使之上升為一項(xiàng)憲法原則。標(biāo)志著黨在治國理政方式上實(shí)現(xiàn)了由過去主要依靠政策、依靠行政手段，轉(zhuǎn)向主要依靠法律手段的根本轉(zhuǎn)變;標(biāo)志著我國正式走上了依法治國的道路。十六屆四中全會(huì)根據(jù)十六大讓“依法治國基本方略得到全面貫徹”的要求，提出黨要實(shí)行“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，以改進(jìn)執(zhí)政方式來促進(jìn)依法治國。到2010年底，中國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690件、地方性法規(guī)8600多件。[5]十七大在此基礎(chǔ)上又強(qiáng)調(diào)： “全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會(huì)主義法律體系?！闭缡藢盟闹腥珪?huì)所總結(jié)的：經(jīng)過十一屆三中全會(huì)以來30多年的努力，“中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)”。

第四個(gè)時(shí)期是以十八屆四中全會(huì)為標(biāo)志，進(jìn)入全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的新階段。

十八屆四中全會(huì)是新中國成立以來黨第一次專門召開的研究法治工作的會(huì)議。在十八大做出全面推進(jìn)依法治國部署，十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革決定之后，十八屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，決定在肯定改革開放以來法治建設(shè)取得的成就后指出，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈；部分社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會(huì)主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。據(jù)此，決定提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是：“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”很明顯，這里提出的法治體系不同于法律體系，它包括法律的規(guī)范、實(shí)施、監(jiān)督、保障和黨內(nèi)法規(guī)五大體系；法治國家也不同于一般的法制建設(shè)，它包括法治國家、政府、社會(huì)的三位一體的建設(shè)和立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)。十八屆四中全會(huì)在依法治國總目標(biāo)下，確立了若干原則和任務(wù)，制定了建設(shè)法治中國的完整施工圖，標(biāo)志著中國進(jìn)入了建設(shè)社會(huì)主義法治體系的新階段。

對中國共產(chǎn)黨依法治國的歷史思考

歷史是過去和現(xiàn)在的對話。中國共產(chǎn)黨如何實(shí)行依法治國？歷史提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第一，只有正確認(rèn)識、處理法治與人治這一基本問題，依法治國才能得到真正的全面的落實(shí)。

人治與法治是歷史上長期存在的兩種對立的治國理念和制度。中國歷史上的人治與封建專制、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)當(dāng)權(quán)者個(gè)人的作用與權(quán)威，有“皇權(quán)至上”“君言即法”“口含天憲”等說法。人治社會(huì)也是有法律的，《韓非子·有度》提出：“國無常強(qiáng)，無常弱。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉發(fā)者弱則國弱。”但那是約束普通民眾的法，皇帝個(gè)人權(quán)力不受任何法律制約。在人治社會(huì)里，社會(huì)的穩(wěn)定、進(jìn)步完全取決于當(dāng)權(quán)者個(gè)人的賢明。所謂法治即法的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)法律作為一種社會(huì)治理工具在社會(huì)生活中的至上地位，要求用一整套完善的法律制度管理國家、約束全體社會(huì)成員?，F(xiàn)代意義的法治是在資產(chǎn)階級反對封建統(tǒng)治斗爭中發(fā)展起來的，正是資產(chǎn)階級法治才保證了資產(chǎn)階級民主和資本主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造了近代西方文明。盡管人治在一定歷史條件下對維護(hù)封建秩序不失為一種方法，但從歷史發(fā)展長過程看，法治優(yōu)于人治的結(jié)論無需爭論。資本主義制度比封建社會(huì)進(jìn)步，一個(gè)重要原因也在于此。與人治條件下統(tǒng)治者個(gè)人意志至上及其多變性、隨意性相反，法治則強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的、制度化的社會(huì)規(guī)范，以此作為社會(huì)治理的最高規(guī)則。雖然法律也是由人來制定的，而且法治也不排斥人的作用，但從法律的制定、執(zhí)行到修改都必須按照法律本身制定的規(guī)則進(jìn)行，人只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，而不能超越法律，這是法治的內(nèi)在要求和與人治的最大區(qū)別。歷史上，各個(gè)社會(huì)主義國家由于在進(jìn)行革命、奪取政權(quán)的斗爭中實(shí)行高度的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人作用往往顯得很突出，勝利后這些傳統(tǒng)延續(xù)下來，沒有及時(shí)發(fā)展黨內(nèi)民主、人民民主并使之制度化，因而幾乎都存在人治大于法治的情況，從權(quán)力過于集中于個(gè)人、個(gè)人崇拜滋長開始，發(fā)展到后來，就是人治取代法治。這種情況在中國也發(fā)生了，1950年代后期國家經(jīng)濟(jì)、政治上的一系列錯(cuò)誤，都與此有關(guān)。痛定思痛，鄧小平于1992年以質(zhì)樸的語言講道：“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵6]這是中國共產(chǎn)黨人歷經(jīng)曲折之后在認(rèn)識的巨大飛躍。歷史表明，一般性地承認(rèn)法律重要還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有時(shí)刻警惕以人治取代法治，牢固樹立法治的至高權(quán)威，在法治基礎(chǔ)上發(fā)揮人的作用，才能把依法治國方略貫徹下去。

第二，只有以辯證思維認(rèn)識處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)法律權(quán)威的關(guān)系，才能防止認(rèn)識和實(shí)踐中的偏差，正確貫徹依法治國。

黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律權(quán)威的關(guān)系，至今仍是重大的理論和實(shí)踐問題。以簡單化的、線性化的思維認(rèn)識這一復(fù)雜問題，會(huì)把認(rèn)識導(dǎo)入誤區(qū)。如提出“黨大還是法大”，這不是科學(xué)命題。如果堅(jiān)持“黨大于法”，那么勢必使法律形同虛設(shè)；如果承認(rèn)“法大于黨”，則又有可能削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。一旦陷入這種非此即彼的思考路徑，種種答案在理論上都不科學(xué)，在實(shí)踐中亦是有害的。其實(shí)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)法律權(quán)威不是對立的，“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)國家的基本方略”，這一命題本身就把二者辯證地統(tǒng)一起來了。這一命題內(nèi)在地包含兩個(gè)要點(diǎn)：一是依法治國必須以堅(jiān)持執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治前提；二是黨的領(lǐng)導(dǎo)必須以法治方式進(jìn)行。這個(gè)命題又具體可以化解為以下原則：執(zhí)政黨要領(lǐng)導(dǎo)立法工作，按照程序立法，把反映人民利益的政策通過法律上升為國家意志；黨要保證嚴(yán)格執(zhí)法和司法公正，糾正一切損害法律權(quán)威和違背司法公正的現(xiàn)象；包括黨在內(nèi)的任何組織、個(gè)人都要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織、個(gè)人都沒有超越法律之外的特權(quán)；黨組織、黨員干部要帶頭遵守憲法法律，為全體人民樹立榜樣。上述原則通過一系列具體、嚴(yán)密的制度加以落實(shí)，就達(dá)到既加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)又維護(hù)法律權(quán)威的目的。

第三，只有正確認(rèn)識處理改革與法治的關(guān)系，把依法治國作為全面深化改革的基本方略，才能使改革持續(xù)、健康發(fā)展，保證國家長治久安。

法治建設(shè)與全面深化改革的關(guān)系，是始終要面對的重大課題。在中國改革初期，許多法律缺項(xiàng)，一些過時(shí)的法律于改革無益。當(dāng)時(shí)確實(shí)需要強(qiáng)調(diào)通過改革補(bǔ)上法律缺口，以改革實(shí)踐促進(jìn)大量立法，建立健全法律制度?！跋刃袆?dòng)后規(guī)范”，成為這一時(shí)期不可避免的現(xiàn)象?，F(xiàn)在進(jìn)入全面深化改革新階段，從總體講，國家進(jìn)入法治時(shí)代，改革發(fā)展的許多工作，已經(jīng)有基本的法律依據(jù)，此時(shí)，必須從“先改革、后立法”轉(zhuǎn)向“先立法、后改革”，從“以改革推進(jìn)法治”轉(zhuǎn)向“以法治推進(jìn)改革”。需要強(qiáng)調(diào)，任何改革都要于法有據(jù)，運(yùn)用法治思維和法治方式全面推進(jìn)改革。一方面，把改革措施納入法治軌道，對改革難題尋求法律解決辦法；另一方面，對找不到法律依據(jù)的事項(xiàng)，也不能操之過急，先執(zhí)行立法程序，通過相關(guān)法律，再實(shí)施改革措施。以法律支持改革，又用改革推動(dòng)法治建設(shè)，是現(xiàn)階段處理二者關(guān)系的新思路。這樣認(rèn)識處理問題，并非麻煩費(fèi)事、耽誤改革時(shí)機(jī)，恰恰使改革措施更穩(wěn)妥有效，更容易減少阻力，得到廣泛支持。實(shí)踐證明，當(dāng)今中國處于急劇變化時(shí)期，“變革成為唯一不變的因素”，既有發(fā)展的巨大可能性也存在很多不確定性。從本身利益出發(fā)解釋和期望改革的思想非常普遍，還存在焦慮、浮躁等社會(huì)心態(tài)。要使改革措施成本小而收效大，防止翻烙餅、朝令夕改，杜絕“面多了放水、水多了放面”的折騰式改革，更必須強(qiáng)調(diào)依法行政、依法改革。法律的規(guī)范性、穩(wěn)定性會(huì)保證改革的預(yù)期和美好前景，增強(qiáng)全社會(huì)對改革的共識和信心。

第四，只有下大力氣建設(shè)法治文化，才能為法律制度、規(guī)則提供價(jià)值支撐、精神動(dòng)力和輿論支持，保證法律的制定、遵守和實(shí)施。

十八屆四中全會(huì)明確提出建設(shè)法治文化，表明黨對法治建設(shè)的艱巨性、復(fù)雜性有了更深刻的認(rèn)識。法治不僅表現(xiàn)在法律的規(guī)則條文、制度機(jī)構(gòu)層面，也表現(xiàn)在人們的思想、觀念層面，從這個(gè)意義上考察，可以把法治理解為一種文化。概言之，法治文化是關(guān)于法治的知識、理念、信仰、習(xí)俗、慣例、道德評價(jià)、思維方式、社會(huì)輿論的總和，是法律制度、法律規(guī)則在思想、觀念上的反映。法律的制度規(guī)則與法治文化相輔相成。雖然制度問題更帶有根本性，往往決定人的思想行為，但制度要由人去制定、執(zhí)行和維護(hù)，制度對人也有很強(qiáng)的依賴性。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。不妨這樣比喻：如果說制度、規(guī)則是骨骼，文化則是血肉。因此要抓住法律的制度、規(guī)則建設(shè)和法治文化建設(shè)兩個(gè)輪子，才能把社會(huì)主義法治建設(shè)不斷推進(jìn)。法治文化有豐富的內(nèi)涵，除尊法、守法、護(hù)法這些基本思想和一般性要求外，還包括更深層次的內(nèi)容：第一，一切權(quán)力屬于人民的核心理念。中國社會(huì)主義政治制度的本質(zhì)是堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民和人民當(dāng)家做主，人民只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)真正的當(dāng)家做主。人民是主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，法治是基本保證。堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國三者統(tǒng)一起來，是中國社會(huì)主義法治文化的精髓。第二，公民在法律面前一律平等的觀念。法律不承認(rèn)任何特權(quán)，平等是法律公正和正確實(shí)施的前提。第三，不容動(dòng)搖的規(guī)則意識和共同遵守的契約精神。規(guī)則意識不僅要求遵守一切法律法規(guī)，也要求遵守一切社會(huì)規(guī)則和社會(huì)秩序。契約意識是近代市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，契約精神保證了市場公平交易，維護(hù)了市場秩序，為法治創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)實(shí)情況看，部分社會(huì)成員仍存在規(guī)則意識和契約精神缺失的問題。因此在全社會(huì)強(qiáng)化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗，極大地有助于增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，優(yōu)化法治環(huán)境。第五，科學(xué)合理的權(quán)利義務(wù)觀念。社會(huì)主義法治文化強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一、公民權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一、維護(hù)個(gè)人權(quán)利和尊重他人權(quán)利的統(tǒng)一。執(zhí)掌權(quán)力也就帶來責(zé)任，行使權(quán)力必須受到監(jiān)督。公民依法參與政治和社會(huì)生活，享受充分的權(quán)利，同時(shí)全面履行自己的義務(wù)。每一個(gè)普通公民的權(quán)利都受到保護(hù)，每一個(gè)人都像珍視、維護(hù)自己的權(quán)利一樣尊重、維護(hù)他人的權(quán)利。建設(shè)法治文化就是要通過各種措施使上述思想觀念潛移默化地影響人，內(nèi)化為人們的價(jià)值取向、信仰信念，并外化為全社會(huì)的道德評價(jià)、輿論氛圍，產(chǎn)生維護(hù)法律權(quán)威的強(qiáng)大精神力量、道德力量。依靠法律制度和法治文化的雙輪驅(qū)動(dòng)，中國社會(huì)主義法治體系會(huì)較快地建立起來。

注釋：

[1]范平、姚桓：《中國共產(chǎn)黨黨章教程》，北京：中國方正出版社，2010年，第187頁。

[2]《列寧全集》第35卷，北京：人民出版社，1985年，第237頁。

[3]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁。

[4]《鄧小平文選》第2卷，第146頁。

[5]《確保在法治軌道上推進(jìn)改革》，《北京日報(bào)》2014年9月29日，第025版。

[6]《鄧小平文選》第2卷，第379頁。

責(zé)任編輯 李鐵牛

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1006-0138(2015)02-0052-07

姚桓，中共北京市委黨校教授，北京市，100044。