農(nóng)村社區(qū)化：基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與調(diào)適?

文／黃俊堯

一 “農(nóng)村社區(qū)化”命題的提出

2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》首次完整提出“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的理念，要求健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。這意味著農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)程的啟動(dòng)。

“農(nóng)村社區(qū)化”作為新的理論和實(shí)踐命題，其實(shí)是對(duì)當(dāng)下農(nóng)村正遭遇的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等多重問(wèn)題的一種回應(yīng)。徐勇認(rèn)為，面對(duì)正在發(fā)生的開放性、流動(dòng)性、異質(zhì)性等變化，農(nóng)村微觀管理和組織體制還很不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)為資源整合能力弱，社會(huì)服務(wù)功能弱。[1]項(xiàng)繼權(quán)等人進(jìn)一步指出，在農(nóng)村市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化迅速發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織的生產(chǎn)體系、分配體系、管理體制、控制機(jī)制、整合機(jī)制以及基于村集體關(guān)系的認(rèn)同不斷弱化，如何重建鄉(xiāng)村社區(qū)的組織與認(rèn)同，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，促進(jìn)社區(qū)的整合與融合，已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。[2]面對(duì)上述議題，現(xiàn)有以村民自治為核心的農(nóng)村治理體系難以有效回應(yīng)，因而有論者倡導(dǎo)社區(qū)化的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，認(rèn)為社區(qū)自治作為新型的農(nóng)村治理形態(tài)，能超越村治制度中戶籍、地權(quán)關(guān)系及其他方面的限制，契合了流動(dòng)性與開放性的發(fā)展要求，代表著當(dāng)前農(nóng)村基層治理的總體轉(zhuǎn)型方向。[3]

然而有別于理想化的目標(biāo)期待，農(nóng)村社區(qū)化過(guò)程中又發(fā)生了紛繁復(fù)雜的新問(wèn)題。有些村莊雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村空間到城市空間的轉(zhuǎn)換，但是受到傳統(tǒng)村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政治結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村世界的文化與價(jià)值觀等影響，它們并沒(méi)有能夠在城市化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)就地社區(qū)化、由傳統(tǒng)村落轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦投际泄餐w。[4]這類情況多發(fā)生在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)。

除了“村轉(zhuǎn)居”之外，社區(qū)化的農(nóng)村還有多種類型。本文根據(jù)新社區(qū)的建制模式或行政村與新社區(qū)的關(guān)聯(lián)形態(tài)，以“村社一體”和“多村一社”兩類典型社區(qū)為對(duì)象，討論基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)適問(wèn)題。村社一體型，即新社區(qū)在地域上與單個(gè)行政村的范圍重合，村兩委成員也在社區(qū)治理或服務(wù)機(jī)構(gòu)中兼職。多村一社型，即社區(qū)的地域范圍覆蓋多個(gè)行政村，從中可再區(qū)分出兩種情況：一是聯(lián)村建社，不改變?cè)行姓褰ㄖ?，將社區(qū)治理或服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)在某中心村，并輻射至其他村莊；二是并村建社，即在生產(chǎn)、生活要素重組基礎(chǔ)上合并多個(gè)行政村，并且成立新社區(qū)取代原有的行政村。

本文擬采用質(zhì)性研究方法，通過(guò)文獻(xiàn)研究對(duì)農(nóng)村社區(qū)化的各類問(wèn)題進(jìn)行提煉，同時(shí)在典型案例集中的浙江溫州（多村一社）、嘉興（村社一體）等地區(qū)開展社會(huì)調(diào)查，以訪談、座談會(huì)、問(wèn)卷等形式收集一手資料，加以佐證論點(diǎn)，深化對(duì)相關(guān)問(wèn)題的理解。

二 新型農(nóng)村社區(qū)的結(jié)構(gòu)化困境

作為政府主導(dǎo)下嵌入基層社會(huì)的新型治理單元，農(nóng)村社區(qū)需要調(diào)適與政府和行政村的關(guān)系。然而，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)程遭遇了吉登斯所謂的規(guī)范性要素和表意性符碼問(wèn)題，[5]例如規(guī)則框架缺失、社區(qū)與行政村之間的體制性摩擦等屬于規(guī)范性要素問(wèn)題，而治理機(jī)構(gòu)的定位既屬于表意性符碼問(wèn)題，也可歸入規(guī)范性要素范疇，這些問(wèn)題可能使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)陷入結(jié)構(gòu)化的困境。

（一）規(guī)則框架缺失

合理的規(guī)則框架是政府與社區(qū)、社區(qū)與行政村有效銜接互動(dòng)的前提。馬奇等學(xué)者指出，人類行動(dòng)以規(guī)則為基礎(chǔ)組織起來(lái)，這些規(guī)則組合、創(chuàng)建并維持了社會(huì)系統(tǒng)。而規(guī)則是由調(diào)節(jié)個(gè)體行為以及個(gè)體之間互動(dòng)行為明確或隱含的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章和預(yù)期所構(gòu)成。[6]從元規(guī)則的角度來(lái)看，新型農(nóng)村社區(qū)的根本性困境恰恰在于法定依據(jù)不足。沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)、功能、組織結(jié)構(gòu)等要素作出統(tǒng)一規(guī)定，農(nóng)村社區(qū)究竟定位于自治組織還是管理（服務(wù)）平臺(tái)？如果作為自治組織又當(dāng)如何與村委會(huì)相處？如果作為管理和服務(wù)平臺(tái)，那又如何與村委會(huì)劃分職能？此類問(wèn)題都缺少規(guī)則上的交代，未能提供穩(wěn)定的行動(dòng)框架。如2010年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》僅在第9條有一項(xiàng)較為原則性的規(guī)定：“村委會(huì)應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織依法開展活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)?！笨梢?，關(guān)于村委會(huì)與農(nóng)村社區(qū)的職能劃分并不明晰，此處對(duì)“農(nóng)村社區(qū)”的理解很可能是地域而非治理單位意義上的。

再?gòu)倪m用范圍來(lái)看，目前指導(dǎo)基層選舉與治理的《城市居民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)組織法》都難與“新型農(nóng)村社區(qū)”這一新事物相對(duì)接。例如，《村民委員會(huì)組織法》第8條規(guī)定：村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。對(duì)于“多村一社”中的“并村建社型”社區(qū)來(lái)說(shuō)，原先的行政村建制撤銷后，村集體資產(chǎn)由誰(shuí)來(lái)管理、如何管理似乎是一個(gè)法律盲點(diǎn)。而且國(guó)家層面關(guān)于社區(qū)建設(shè)的法律政策，多以城市社區(qū)為對(duì)象。以社區(qū)行政化問(wèn)題為例，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》明確規(guī)定“政府有關(guān)部門不得將應(yīng)由自身承擔(dān)的行政性工作攤派給社區(qū)組織”，但這一禁制性要求主要針對(duì)城市社區(qū)，未必適用于新型農(nóng)村社區(qū)。

一個(gè)典型的案例發(fā)生在浙江省溫州市，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，當(dāng)?shù)亟陙?lái)主張以社區(qū)格局取代以村組為單位的農(nóng)村社會(huì)組織格局，并將農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)也視為依法選舉產(chǎn)生的居民自治組織。尤其在“并村建社”的情況下，以社區(qū)作為基層自治組織很可能成為未來(lái)發(fā)展方向。不過(guò)上述主張與現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》并不一致，若以農(nóng)村社區(qū)作為基層自治組織，尚缺乏明確的法律依據(jù)。即便作為“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”之一的溫州市可以“先行先試”，突破一些政策法規(guī)束縛，其他地區(qū)能否跟進(jìn)仍存在較大疑問(wèn)。

權(quán)威規(guī)則的缺失對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)的合法性和有效性產(chǎn)生了負(fù)面影響，波及社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的定位以及政府與社區(qū)、社區(qū)與行政村的良性互動(dòng)。

（二）社區(qū)的定位模糊

政府通常從共同體、服務(wù)平臺(tái)、行政終端等角度來(lái)理解社區(qū)。有的地方認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)不是一級(jí)組織，而是一個(gè)空間區(qū)域概念，由一定的地域人群、按照相近的生產(chǎn)和生活方式、實(shí)行共同的社會(huì)管理與服務(wù)的農(nóng)村社會(huì)生活共同體；農(nóng)村社區(qū)的主要作用是推動(dòng)公共資源向農(nóng)村延伸、擴(kuò)大基層群眾自治范圍、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步?；蛘呙鞔_將農(nóng)村社區(qū)的功能定位于服務(wù)，為社區(qū)居民提供基本公共服務(wù)和生產(chǎn)生活服務(wù)，進(jìn)行必要的社會(huì)管理。社區(qū)實(shí)際承接的公共服務(wù)內(nèi)容涵蓋社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)生保健、文教體育、農(nóng)業(yè)信息等，甚至可為居民提供全程代辦服務(wù)。上述定位否認(rèn)或回避了各類農(nóng)村社區(qū)作為自治組織的角色，在實(shí)踐中可能更凸顯社區(qū)作為行政體系代理人或末梢執(zhí)行者的角色。以上理解同樣未能回答“并村建社”型社區(qū)的屬性問(wèn)題。

政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)知直接影響社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的合理定位。帕克認(rèn)為，一個(gè)社區(qū)不僅僅是人的匯集，也是組織制度的匯集。社區(qū)與其他社會(huì)群集最終的、決定性的區(qū)別是組織制度，而不是人。[7]而社區(qū)治理機(jī)構(gòu)作為社區(qū)黨組織之外最為重要的組織制度，對(duì)社區(qū)建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，但其究竟屬于自治組織還是政府派出機(jī)構(gòu)，抑或?yàn)楣δ苡邢薜姆?wù)平臺(tái)？這類問(wèn)題在各地的實(shí)踐中并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案。

另一個(gè)看似表面化的現(xiàn)象是社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的命名各異，這屬于典型的表意性符碼問(wèn)題，也反映了政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)的定位模糊。目前各地有社區(qū)管委會(huì)、社區(qū)理事會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)中心、社區(qū)村民委員會(huì)等多種稱謂。例如，浙江省以社區(qū)建設(shè)理事會(huì)作為主要的社區(qū)治理組織，而省內(nèi)溫州市的農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)構(gòu)則名為社區(qū)居民委員會(huì)或社區(qū)管理委員會(huì)（社區(qū)臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)）。從溫州社區(qū)管委會(huì)的主要職責(zé)來(lái)看，它實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。江蘇太倉(cāng)、山東諸城則將社區(qū)服務(wù)中心作為農(nóng)村社區(qū)的主要標(biāo)識(shí)。差異化的名稱背后是各地政府對(duì)于社區(qū)不同的角色認(rèn)知和功能期待。

值得注意的是，當(dāng)前地方政府對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的定位可能引致后者的過(guò)度行政化。溫州某社區(qū)干部結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)此做了清晰的表述：“農(nóng)村社區(qū)不是自治單位，而是行政機(jī)關(guān)。去年社區(qū)都在做拆違、計(jì)生、信訪維穩(wěn)，沒(méi)時(shí)間服務(wù)群眾，合作醫(yī)療費(fèi)都沒(méi)人、沒(méi)時(shí)間去收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核把上面任務(wù)向社區(qū)壓，社區(qū)工作范圍根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和政府部門需要設(shè)置，隨意性大?！?/p>

（三）社區(qū)與行政村的融合問(wèn)題

規(guī)則框架的缺失和社區(qū)定位的模糊，往往會(huì)引起新型農(nóng)村社區(qū)與村民自治體系的摩擦，集中于“社區(qū)—村級(jí)組織”的雙重行政化、村際整合難等問(wèn)題，影響社區(qū)內(nèi)部的銜接與融合。

“多村一社型”社區(qū)中，社區(qū)與原行政村的關(guān)系復(fù)雜，難以理順。有的地方將“農(nóng)村社區(qū)”理解為由黨支部領(lǐng)導(dǎo)的“服務(wù)”，而村民自治是村委會(huì)組織開展的“管理”。有些政府主導(dǎo)下的社區(qū)公共服務(wù)供給體系與村民自治組織體系互不兼容，各行其道；社區(qū)內(nèi)各村委會(huì)和村民很少參與社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或承擔(dān)合作項(xiàng)目和“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”項(xiàng)目。[8]

之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，除了制度安排、社區(qū)意識(shí)等原因外，更與社區(qū)本身的定位和屬性有關(guān)。有的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)為行政體系的末梢，協(xié)助政府管理基層社會(huì)。例如，溫州的社區(qū)管委會(huì)多由以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處轉(zhuǎn)型而來(lái)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的中間層，管理和服務(wù)職能重疊，社區(qū)工作者也多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派或聘任，帶有濃厚的行政色彩。又如山東濰坊，僅從社區(qū)工作者隊(duì)伍來(lái)看，每個(gè)農(nóng)村社區(qū)配備4-7名專職工作人員，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、部門工作人員為主，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)和社區(qū)工作人員生活補(bǔ)貼納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。

有論者指出了社區(qū)行政化的負(fù)面影響：社區(qū)管理委員會(huì)成為行政性的派出機(jī)構(gòu)，很大程度上把法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村的“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，轉(zhuǎn)化為“命令—執(zhí)行”的關(guān)系。這就有可能沖擊、損害、動(dòng)搖法定的村民自治制度。[9]申言之，這類社區(qū)治理機(jī)構(gòu)在政府規(guī)劃和扶持下進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，有別于村委會(huì)的共同體代表的角色，其運(yùn)行過(guò)程有可能干擾村委會(huì)的自治事項(xiàng)，對(duì)于基層治理產(chǎn)生疊床架屋的負(fù)面效果。例如，“聯(lián)村建社型”社區(qū)“上提”了村委會(huì)的部分管理和服務(wù)職能，導(dǎo)致后者在村務(wù)管理中被架空，其角色趨于邊緣化。鑒于新型農(nóng)村社區(qū)不屬于自治組織，并不能以社區(qū)選舉的方式來(lái)理順二者關(guān)系。

再?gòu)摹按迳缫惑w型”社區(qū)來(lái)看，其特殊之處在于社區(qū)治理機(jī)構(gòu)（或服務(wù)機(jī)構(gòu)）與村兩委處于同構(gòu)狀態(tài)，表現(xiàn)為人員交叉任職、事務(wù)及功能重疊，致使村干部在工作安排、工資待遇乃至個(gè)人前途等方面對(duì)于政府的依附性過(guò)強(qiáng)。浙江嘉興市某基層干部稱：“一站式服務(wù)大廳已經(jīng)全覆蓋，工作人員為村干部、社工、村里聘用人員（村里聘用的要發(fā)工資），聘的話最多1-2個(gè)，不能都聘的，鎮(zhèn)里要控制的。小年輕有培養(yǎng)前途的，可以做干部的，慢慢就培養(yǎng)起來(lái)了。有些老的退下來(lái)，一下子退不下來(lái)，還是叫他做做的?！?/p>

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村社交叉任職的情況其實(shí)得到部分村干部的歡迎，他們可憑借兼職社工的身份，以提供服務(wù)而獲得政府補(bǔ)助。由此加深了另一類行政化趨勢(shì)，即村民自治組織的過(guò)度行政化，淹沒(méi)于政府日常下派的大量行政任務(wù)中。

村社融合的問(wèn)題域中還有一項(xiàng)重要議題是如何完成原行政村之間的整合。有論者指出，多個(gè)行政村以“中心村”為中心整合為一個(gè)社區(qū)的做法，一定程度上破壞了現(xiàn)有的農(nóng)村利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)整合和社區(qū)意識(shí)培育的壓力很大。[10]這類問(wèn)題在“并村建社”型社區(qū)更顯突出。隨著邊界的擴(kuò)大，“并村建社”型社區(qū)已經(jīng)突破了地域共同體的原始屬性，即便不考慮流動(dòng)人口的因素，原先的同質(zhì)性成分也日趨稀薄。新社區(qū)面臨的重要問(wèn)題既包括在政策層面合理處置原行政村的集體資產(chǎn)，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)土地、農(nóng)房、集體經(jīng)濟(jì)等要素重組，解決社區(qū)居民的戶籍身份和社會(huì)保障等問(wèn)題，也包括在異質(zhì)性的社區(qū)內(nèi)部建立整合機(jī)制，重構(gòu)公共空間和鄰里關(guān)系，培育居民對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同與歸屬感。

浙江溫州的干部認(rèn)為，一個(gè)新社區(qū)，不可能馬上實(shí)現(xiàn)集聚，既有長(zhǎng)期的歷史背景、文化風(fēng)俗所帶來(lái)的身份認(rèn)同分歧，也有現(xiàn)實(shí)的利益紛爭(zhēng)，如土地合作社、股份經(jīng)濟(jì)合作社都是以行政村為單位。換言之，“多村一社”建制的農(nóng)村社區(qū)中，土地和集體資產(chǎn)難以在社區(qū)層面進(jìn)行股份制改造或重組，而以行政村或自然村為權(quán)屬單位的集體經(jīng)濟(jì)也無(wú)理由為社區(qū)建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持。至于關(guān)系整合、社區(qū)意識(shí)培育等方面，目前基層干部所能想到的多是發(fā)起各類群眾性活動(dòng)，包括文藝演出、體育競(jìng)賽、鄰居節(jié)等等，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三 基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的調(diào)適策略

農(nóng)村社區(qū)化也標(biāo)志著以村民自治體系為核心的基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。針對(duì)前述問(wèn)題，轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要引入一定的調(diào)適策略。準(zhǔn)確地說(shuō)，既要彌補(bǔ)法律法規(guī)的漏洞，形成正式的規(guī)則框架，又應(yīng)培育內(nèi)生機(jī)制來(lái)尋求行動(dòng)主體間的銜接。這不僅僅是鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部問(wèn)題，還涉及政府作為外部行動(dòng)者對(duì)其與鄉(xiāng)村社會(huì)的定位，乃至關(guān)系到推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的國(guó)家戰(zhàn)略訴求。

(一)以地方立法訂立規(guī)則框架

針對(duì)權(quán)威規(guī)則不足的問(wèn)題，國(guó)家及地方立法機(jī)構(gòu)需研究在相關(guān)法律法規(guī)中補(bǔ)充相應(yīng)條款，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)初具規(guī)則框架，農(nóng)村社區(qū)的法律地位也得以明確?？紤]到各地的實(shí)踐模式和推進(jìn)力度有著較大差異，國(guó)家層面尚難出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)則，即便有也只能是框架性而非具體的，當(dāng)前更具可行性的做法是由地方立法機(jī)構(gòu)因地制宜地為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供法定依據(jù)。

例如，《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）中專辟“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”一章（第5章），對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)做出全方位的規(guī)定，涵蓋了實(shí)施主體、布局規(guī)劃、社區(qū)服務(wù)中心職能、經(jīng)費(fèi)籌措、協(xié)商議事、社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展等方面，推動(dòng)著本省的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

《實(shí)施辦法》第38條規(guī)定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)完善基本公共服務(wù)、加強(qiáng)基層社會(huì)管理、發(fā)展農(nóng)村社區(qū)居民自治的需要，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。若干村民委員會(huì)可以聯(lián)合實(shí)施農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。”這就表明浙江省是以村委會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)主體。第39條設(shè)定了農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃的條件，即“應(yīng)當(dāng)考慮人口規(guī)模、地理?xiàng)l件、服務(wù)半徑、資源配置等因素，合理確定社區(qū)范圍和社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)置”。第40條要求“農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定建立社區(qū)服務(wù)中心”，由此確認(rèn)了建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心的必要性，后者亦可能成為一些社區(qū)的物理載體和符號(hào)象征。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的職能也加以明確，包括“辦理公共事務(wù)，組織農(nóng)村社區(qū)居民活動(dòng)，提供社區(qū)服務(wù)”。在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制上，第40條主張“農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和開展社區(qū)服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，可以通過(guò)財(cái)政、集體經(jīng)濟(jì)、籌資籌勞等方式解決”，從而明晰了政府、村集體、居民等主體的建設(shè)責(zé)任，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的籌資渠道多元化。第41條提到“縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)扶持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會(huì)組織”，說(shuō)明社區(qū)建設(shè)需要依托內(nèi)生力量的成長(zhǎng)，使社區(qū)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

盡管《實(shí)施辦法》并沒(méi)有回答農(nóng)村社區(qū)“是什么”，但對(duì)其與村委會(huì)的關(guān)系、管理和服務(wù)職能、社區(qū)建設(shè)問(wèn)題等都有明確的闡述，初步形成了規(guī)則框架。需要指出的是，浙江省針對(duì)自身實(shí)際制定的《實(shí)施辦法》，較為適用于“村社一體”型社區(qū)及“多村一社”中的“聯(lián)村建社”型社區(qū)。類似的《實(shí)施辦法》在國(guó)內(nèi)尚不多見，其他省份多為重復(fù)《村民委員會(huì)組織法》中的相關(guān)原則性提法，還有待結(jié)合本地實(shí)際對(duì)農(nóng)村社區(qū)予以分類定位，并探索可行的規(guī)則體系。

（二）以政策創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)村社融合

如前文所述，村社融合涉及破解村際整合難、社區(qū)過(guò)度行政化等問(wèn)題，需要政策層面的助力。

村際整合難主要發(fā)生在“多村一社”型社區(qū)，最典型的如“并村建社”型社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)處置、社區(qū)融入等問(wèn)題，對(duì)此溫州等地推行的一系列的政策措施頗具探索性：[11]首先，成立土地合作社管理原行政村所有農(nóng)用地，且保持集體所有性質(zhì)，不改變土地用途，農(nóng)戶按入社土地產(chǎn)生的效益以及跟合作社的約定獲取分紅收益。其次，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，股權(quán)量化到原行政村居民，股份經(jīng)濟(jì)合作社按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行，而農(nóng)村社區(qū)居民的社會(huì)成員身份隨之與經(jīng)濟(jì)成員身份分離。再次，將戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項(xiàng)權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變，同時(shí)改革戶籍管理制度，以實(shí)有人口、實(shí)有住所按居住地登記戶口。這些政策不但破解了集體經(jīng)濟(jì)處置的焦點(diǎn)問(wèn)題，亦有助于新居民（外來(lái)人口）的落戶，為社區(qū)整合積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

過(guò)度行政化則是橫亙于政府與各類農(nóng)村社區(qū)之間的又一道難題。在“寓管理于服務(wù)之中”的國(guó)家意圖支配下，社區(qū)的行政色彩不可能褪盡，但過(guò)度行政化又會(huì)對(duì)社區(qū)本身帶來(lái)困擾，一些地方正嘗試做出改變。南京市政府通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：全市有831個(gè)城市社區(qū)、417個(gè)農(nóng)村社區(qū)，共有工作臺(tái)賬18類151項(xiàng)，且名目繁多，僅涉及社區(qū)的考核評(píng)比就達(dá)71項(xiàng)，每項(xiàng)都要整套臺(tái)賬。有的社區(qū)甚至本末倒置地將做臺(tái)賬當(dāng)成了主業(yè)，忽略了對(duì)居民開展細(xì)致的服務(wù)。與此同時(shí)，社區(qū)還承接了30個(gè)機(jī)關(guān)部門相應(yīng)的工作任務(wù)。針對(duì)以上問(wèn)題，2013年8月，南京市下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕社區(qū)（村）負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)群眾效能的七項(xiàng)規(guī)定》，成為全國(guó)首個(gè)明確社區(qū)取消臺(tái)賬的城市，以減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，使社工騰出更多精力為居民服務(wù)。

杭州市余杭區(qū)則出手整治村（社區(qū)）“牌子多”等問(wèn)題，規(guī)定今后社區(qū)允許懸掛的組織機(jī)構(gòu)牌子為：社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)居民監(jiān)督委員會(huì)；股社尚未分離的社區(qū)可增掛股份經(jīng)濟(jì)合作社牌子。村（社區(qū)）可根據(jù)需要設(shè)置社區(qū)便民服務(wù)中心（或社區(qū)公共服務(wù)工作站）、社會(huì)服務(wù)管理分中心、警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站、村郵站、文化禮堂等功能性標(biāo)識(shí)牌。除此以外，其他組織機(jī)構(gòu)牌子一律取消。[12]同時(shí)，余杭區(qū)還取消了區(qū)直各單位對(duì)村（社區(qū)）的各類單項(xiàng)考核檢查評(píng)比，確因特殊情況需單獨(dú)組織考核檢查的，要按準(zhǔn)入制度報(bào)區(qū)城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組同意；并推廣村（社區(qū)）基礎(chǔ)臺(tái)賬電子化，取消其他紙質(zhì)臺(tái)賬。

社區(qū)減負(fù)無(wú)疑是理順政社關(guān)系的一個(gè)重要突破口，而“限牌”則約束了政府部門向社區(qū)的擴(kuò)張沖動(dòng)，避免社區(qū)徹底淪為行政“樁腳”以致自治和服務(wù)功能退化。考慮到南京、杭州都以“村社一體”型社區(qū)為主，兩地的改革也有助于緩解村民自治組織的行政化。

（三）以協(xié)商為內(nèi)核設(shè)計(jì)銜接機(jī)制

新型農(nóng)村社區(qū)融共同體、自治機(jī)構(gòu)、管理—服務(wù)平臺(tái)等角色于一體，包含個(gè)人、組織、單位等社區(qū)層面的行動(dòng)者，其內(nèi)部整合需要設(shè)計(jì)銜接調(diào)適機(jī)制，以服務(wù)于社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，要想使社區(qū)建設(shè)貼近人們的實(shí)際需要，有些事務(wù)就要由居民們自己商量決定，居民清楚自己的愿望和要求。在這個(gè)基礎(chǔ)上，不同居民的愿望和要求如果有差別，就可以進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，這就自然導(dǎo)出了各種合作，找到合情合理的優(yōu)化方案，這種大家互相協(xié)調(diào)的過(guò)程，是社區(qū)的一個(gè)“功能”。[13]社區(qū)的協(xié)調(diào)功能與近期執(zhí)政黨發(fā)展基層協(xié)商民主的導(dǎo)向相契合，[14]這一政治背景使農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部整合獲得新的機(jī)遇空間。尤其在“多村一社型”社區(qū)，異質(zhì)性主體間的調(diào)適問(wèn)題更顯突出，因而建立協(xié)商議事機(jī)制就成為一個(gè)可選項(xiàng)。

社區(qū)協(xié)商機(jī)制著力于協(xié)調(diào)社區(qū)與行政村之間的關(guān)系，理順社區(qū)黨組織、社區(qū)治理機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織等相互關(guān)系，推動(dòng)本地居民與外來(lái)人口的交往，共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。因此，社區(qū)的協(xié)商議事機(jī)制應(yīng)注意幾個(gè)要點(diǎn)：

其一，協(xié)商主體的包容性和代表性。參與者應(yīng)涵括社區(qū)黨組織、社區(qū)治理機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織、駐社區(qū)單位、原村級(jí)組織代表、利益相關(guān)者、普通村民、外來(lái)人口等，最大限度地代表社區(qū)的各方面。其二，對(duì)話主體的平等性。這是協(xié)商民主的重要前提，需警惕社區(qū)協(xié)商主體間的能力差異、協(xié)商過(guò)程被少數(shù)人支配的情勢(shì)。其三，信息公開的程度。對(duì)信息的控制權(quán)深刻影響著社區(qū)協(xié)商的質(zhì)量，因而需要建立多層次信息互通機(jī)制，打破各類機(jī)構(gòu)、組織或利益群體對(duì)信息的壟斷和封鎖。其四，社區(qū)協(xié)商決議的效力。協(xié)商決議的落實(shí)需要后續(xù)的監(jiān)督。顯然，社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制在運(yùn)轉(zhuǎn)初期，可能要借助黨政力量的支持和推動(dòng)，但富有成效的協(xié)商最終有助于淡化社區(qū)的行政色彩。

對(duì)“村社一體型”社區(qū)而言，它還遭遇了治理機(jī)構(gòu)的交叉錯(cuò)位問(wèn)題，以致自治組織背離了應(yīng)有的角色。政府固然應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出調(diào)整，基層社會(huì)內(nèi)部也應(yīng)尋找矯正之道，例如可通過(guò)準(zhǔn)確定位農(nóng)村社區(qū)、理順新社區(qū)與村民代表會(huì)議的關(guān)系、加強(qiáng)自治組織對(duì)村民的責(zé)任性來(lái)平衡其行政化的趨勢(shì)。在銜接機(jī)制方面，首先應(yīng)落實(shí)村委會(huì)對(duì)村民代表會(huì)議的責(zé)任機(jī)制，健全其述職和回應(yīng)機(jī)制，并經(jīng)村民代表會(huì)議設(shè)置針對(duì)村委會(huì)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。相關(guān)舉措可從《村民委員會(huì)組織法》中獲取支持。該法第2條規(guī)定，村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第23條規(guī)定，村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。其次，可引入?yún)f(xié)商民主的方法來(lái)完善村民代表會(huì)議，包括建立會(huì)前公示和會(huì)后通報(bào)制度、協(xié)商議題的確定機(jī)制、村民聽證機(jī)制、重大村務(wù)決策的前置審議程序等。再次，村務(wù)議事過(guò)程中，可強(qiáng)化黨員和村民代表聯(lián)席會(huì)議針對(duì)村兩委的監(jiān)督機(jī)制。

四 社區(qū)視角的再思考

綜上所述，農(nóng)村社區(qū)化遭遇的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，需從法律、政策和機(jī)制等層面展開策略性調(diào)適。但不難發(fā)現(xiàn)，前述調(diào)適策略大多由國(guó)家自上而下地施行于社區(qū)，而鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型還需激活社區(qū)的自主性，乃至在一些重要問(wèn)題上導(dǎo)入社區(qū)的思考視角。

透過(guò)“服務(wù)下鄉(xiāng)”現(xiàn)象，或可理解社區(qū)自主性的意義。盡管政府在社區(qū)服務(wù)供給的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源投入等方面都居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，但社區(qū)對(duì)于搜集居民需求、組織志愿互助服務(wù)的作用也是不可或缺的，它提供了所謂的地方性知識(shí)，影響著公共服務(wù)設(shè)施的配置效率。目前政府嘗試與社區(qū)組織合作提供服務(wù)。在基本公共服務(wù)供給方面，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》中指出，對(duì)有些社區(qū)組織做起來(lái)有優(yōu)勢(shì)的行政性工作，可依法采取“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，委托社區(qū)組織承擔(dān)，但這還得以社區(qū)準(zhǔn)入制度的落實(shí)為前提。部分服務(wù)項(xiàng)目也可由政府向社會(huì)組織購(gòu)買。

志愿互助服務(wù)乃至居民融合更可依托社區(qū)社會(huì)組織來(lái)開展。有基層干部認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在社區(qū)層面成立功能性的社區(qū)社會(huì)組織，主動(dòng)開展跨行政村的活動(dòng)，而不是由政府的外力推動(dòng)各類活動(dòng)，從而逐漸實(shí)現(xiàn)集聚融合。對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織的效用，基層群眾也有一定程度的認(rèn)知。筆者參與的一項(xiàng)溫州城鄉(xiāng)社區(qū)調(diào)查顯示，在“應(yīng)加強(qiáng)哪些類型的社區(qū)社會(huì)組織”問(wèn)題上，選擇“公益與慈善類（社區(qū)基金會(huì)、幫扶等）”的有效百分比最高，為20.93%；其次為“關(guān)系協(xié)調(diào)類（糾紛調(diào)解、和諧促進(jìn)、外地人與本地人促進(jìn)會(huì)）”，達(dá)到12.57%；再次是“志愿者組織”，為9.93%。

值得一提的是，農(nóng)村社區(qū)化本有助于克服鄉(xiāng)村發(fā)展的要素約束，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活要素的有效重組，釋放發(fā)展的空間與能量，但倘若地方政府?dāng)v雜了特殊動(dòng)機(jī)，諸如政績(jī)導(dǎo)向、土地財(cái)政、建設(shè)用地指標(biāo)等，就可能扭曲農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目的。有論者建議用行政資源培育社會(huì)自組織能力，再以社會(huì)組織力量來(lái)制約行政行為，形成良性的合作、制約的制度和行動(dòng)體系，從而突破“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”和政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的行政社會(huì)邏輯。[15]而社區(qū)自主性所強(qiáng)調(diào)的也正是規(guī)避行政力量的過(guò)度干預(yù)及社區(qū)的異化，使政府與社區(qū)結(jié)成治理伙伴，共同致力于鄉(xiāng)村秩序的生長(zhǎng)。

注釋：

[1]徐勇：《在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，《江漢論壇》2007年第4期。

[2]項(xiàng)繼權(quán)、夏寧波、唐錢琳：《中外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)比較研討會(huì)綜述》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，2012年3月7日，http://zqs.mca.gov.cn/article/ncsqjs/llyj/201203/20120300280633.shtml，2015 年 6月5日。

[3]袁方成、李增元：《農(nóng)村社區(qū)自治：村治制度的繼替與轉(zhuǎn)型》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2011年第1期。

[4]黃銳、文軍：《從傳統(tǒng)村落到新型都市共同體：轉(zhuǎn)型社區(qū)的形成及其基本特質(zhì)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第4期。

[5]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第52-53頁(yè)。

[6]詹姆斯·馬奇、馬丁·舒爾茨、周雪光：《規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變：成文組織規(guī)則的變化》，童根興譯，上海：上海人民出版社，2005年，第5、7頁(yè)。

[7]帕克、伯吉斯、麥肯齊：《城市社會(huì)學(xué)：芝加哥學(xué)派城市研究》,宋俊嶺、鄭也夫譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第104頁(yè)。

[8]高靈芝：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。

[9]李勇華：《聯(lián)村社區(qū)治理的若干問(wèn)題分析》，《中州學(xué)刊》2014年第3期。

[10]高靈芝：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。

[11]《中共溫州市委溫州市人民政府關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的若干意見》，溫委[2011]1號(hào)，2011年1月1日。

[12]中共杭州市余杭區(qū)委辦公室、杭州市余杭區(qū)人民政府辦公室：《關(guān)于深入整治村（社區(qū)）“牌子多”等問(wèn)題的通知》，2014年9月11日。

[13]費(fèi)孝通：《居民自治：中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)》，《江海學(xué)刊》2002年第3期。

[14]十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出將基層協(xié)商納入?yún)f(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展，同時(shí)要求拓寬基層組織的協(xié)商渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制。

[15]王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會(huì)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第3期。