依法執(zhí)政背景下的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)研究

曹秋龍

（華東政法大學(xué) 研究生院，上海 200042）

依法執(zhí)政背景下的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)研究

曹秋龍

（華東政法大學(xué) 研究生院，上海 200042）

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)內(nèi)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來管理黨的組織和黨員，對(duì)外通過憲法法律治國理政。黨內(nèi)法規(guī)在憲法法律范圍內(nèi)構(gòu)成一套獨(dú)立的制度規(guī)范，并和憲法法律一道對(duì)國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行加以調(diào)節(jié)和規(guī)范，參與國家權(quán)力的橫向、縱向分配，影響公民基本權(quán)利的保障。執(zhí)政黨在依據(jù)憲法法律的同時(shí)，形成了依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治理國家的歷史傳統(tǒng)。必須處理好依法執(zhí)政與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，使黨內(nèi)法規(guī)符合依法執(zhí)政要求。

依法執(zhí)政；黨內(nèi)法規(guī)；憲法法律

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)內(nèi)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管理黨的組織和黨員；對(duì)外通過憲法法律治國理政，這就是“依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政”。［1］黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律，在理想狀態(tài)下應(yīng)該互相協(xié)調(diào)無沖突。按照黨章中“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的要求，依法執(zhí)政必須先把黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范起來，正確處理好黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念、性質(zhì)

（一）黨內(nèi)法規(guī)的概念

根據(jù)2012年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！包h內(nèi)法規(guī)”這一名稱最早見于黨的領(lǐng)導(dǎo)人的講話。1938年毛澤東在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中，講到黨的紀(jì)律時(shí)說，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！保?］之后，歷代領(lǐng)導(dǎo)人都用過“黨內(nèi)法規(guī)”或“黨規(guī)黨法”的表述。習(xí)近平對(duì)做好黨內(nèi)法規(guī)工作高度重視，在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。［3］（P135）

黨內(nèi)規(guī)范性文件中最早出現(xiàn)這一概念是在中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，其中提到：“《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是黨的重要法規(guī)，全體黨員要認(rèn)真學(xué)習(xí)，自覺遵守，要對(duì)照《準(zhǔn)則》的規(guī)定，認(rèn)真檢查自己的工作和作風(fēng)。”［4］之后，在1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中，以黨內(nèi)法規(guī)的形式確認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念的確切含義。

1992年的中共十四大上，“黨內(nèi)法規(guī)”正式進(jìn)入黨章。十四大通過的黨章對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)表述中，第一項(xiàng)任務(wù)即是“維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)”，這標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”正式獲得黨章認(rèn)可，也意味著對(duì)其性質(zhì)和作用的理解，須提高到黨章的層面來認(rèn)識(shí)和把握。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念由“黨內(nèi)”加“法規(guī)”兩個(gè)詞匯組成，從詞義上可以理解為黨內(nèi)類似國家法律法規(guī)這樣有強(qiáng)制性、有約束力的制度規(guī)范。把握黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，須注意以下幾個(gè)方面。

1黨內(nèi)法規(guī)的制定主體必須是特定的黨內(nèi)有權(quán)機(jī)關(guān)

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)按制定主體不同分為兩類：一類是黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為中央黨內(nèi)法規(guī)；還有一類是中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒有規(guī)定這一類的專有名稱。前一類中央黨內(nèi)法規(guī)，最后審批

權(quán)在中央；后一類黨內(nèi)法規(guī)的審批權(quán)在中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。除此以外，省級(jí)以下各地、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)黨委、紀(jì)委部門，均無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)；各中央國家機(jī)關(guān)黨組，如全國人大黨組、全國政協(xié)黨組、國務(wù)院黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組，也均無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。

2制定黨內(nèi)法規(guī)必須以黨章為依據(jù)，與憲法、法律相一致

正如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條第2款規(guī)定的：黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基本和依據(jù)。黨章是黨內(nèi)的根本大法，地位崇高，正如憲法是制定法律法規(guī)的依據(jù)一樣，制定黨內(nèi)法規(guī)必須以黨章為依據(jù)是不言自明的。

黨章的崇高地位既要靠宣稱，更要靠遵守和適用。在黨內(nèi)政治生活不正常的時(shí)期，黨章也未能得到嚴(yán)格的遵守和適用。比如，黨的七大黨章規(guī)定黨的全國代表大會(huì)“在通常情況下，每三年召集一次。特殊情況下，由中央委員會(huì)決定延期或提前召集?！钡菍?shí)際上黨的八大直至11年后的1956年才召開。雖然八大通過的黨章規(guī)定“黨的全國代表大會(huì)每屆任期五年”，可是黨的九大直至1969年才召開。這明顯不符合黨章規(guī)定。由此可見，黨章在當(dāng)時(shí)并沒有起到黨內(nèi)根本大法的作用。黨章的生命在于執(zhí)行。正如習(xí)近平在十八大剛剛結(jié)束后的一次重要講話中指出的，“要加強(qiáng)對(duì)遵守黨章、執(zhí)行黨章情況的督促檢查，對(duì)黨章意識(shí)不強(qiáng)、不按黨章規(guī)定辦事的要及時(shí)提醒，對(duì)嚴(yán)重違反黨章規(guī)定的行為要堅(jiān)決糾正，全黨共同來維護(hù)黨章的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。”［5］但是，就像缺乏有效的違憲審查機(jī)制一樣，黨內(nèi)對(duì)違反黨章的行為也缺乏健全的審查機(jī)制。

黨內(nèi)法規(guī)還必須與憲法法律相一致，這也是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定的?！稐l例》第7條第3項(xiàng)規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”；《條例》第4章第21條規(guī)定，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案“是否同憲法和法律不一致”進(jìn)行審核，“對(duì)存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案，審核機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以向起草部門和單位提出修改意見?！秉h內(nèi)法規(guī)要與憲法法律相一致，這是黨依法執(zhí)政的必然要求，也是貫徹憲法依法治國原則的必然要求。黨既然領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法法律，黨就應(yīng)該帶頭遵守和執(zhí)行憲法法律。在這一點(diǎn)上，改革開放以來的歷任領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文件都是承認(rèn)并一以貫之的。

3黨內(nèi)法規(guī)的制定思路源于國家立法

從《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定來看，從專用術(shù)語到具體條款，以國家立法為參照的特點(diǎn)較為明顯。比如，將黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例以及規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則四個(gè)位階，與國家立法上的憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章四個(gè)位階相類似。而且不同位階黨內(nèi)法規(guī)的制定主體有明確的界分，類似于不同位階的法律有不同的制定主體一樣。還比如，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序包括規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布，這個(gè)程序和全國人大及其常委會(huì)立法程序基本一致。或許有人會(huì)說，早在1990年制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中就對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的不同位階做出了規(guī)定，而《立法法》是2000年頒布實(shí)施的，從時(shí)間上看好像應(yīng)該是國家法律參照黨內(nèi)法規(guī)。筆者之所以認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)參照了國家法律，原因在于：第一，國家法律層面，已經(jīng)建立了比較完備的社會(huì)主義法律體系，不僅在數(shù)量上遠(yuǎn)超過黨內(nèi)法規(guī)，而且在質(zhì)量上遠(yuǎn)勝于黨內(nèi)法規(guī)。比如我國《刑法》早已取消了類推制度，但黨的《紀(jì)律處分條例》還保留了這個(gè)制度。第二，對(duì)國家法律的研究，無論是研究人員還是研究成果，都遠(yuǎn)超于黨內(nèi)法規(guī)。筆者還沒有見過一本對(duì)《黨章》有深入研究的學(xué)術(shù)專著，對(duì)具體黨內(nèi)法規(guī)的研究，除了《紀(jì)律處分條例》有學(xué)術(shù)類釋義外，其他黨內(nèi)法規(guī)幾乎是空白。第三，實(shí)際從事國家立法工作的人數(shù)遠(yuǎn)超過從事制定黨內(nèi)法規(guī)的人數(shù)。黨內(nèi)法規(guī)不同位階的規(guī)定，更可能的情況是黨內(nèi)法規(guī)工作者參考了立法學(xué)研究的成果。

4黨內(nèi)法規(guī)不是法

盡管有學(xué)者認(rèn)為“現(xiàn)代法的范疇不僅包括國家法，而且包括社會(huì)法和國際法，不僅包括硬法，而且也包括軟法”，“剖析黨內(nèi)法規(guī)的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法，而非國家法和硬法”，并且認(rèn)為“中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會(huì)法和軟法，它也會(huì)同時(shí)具有一定的國家法和硬法的因素?！保?］但是筆者認(rèn)為，關(guān)于法的概念，不同的學(xué)者固然可以有不同的理解，習(xí)慣法、自然法等都可以被理解為法的范疇。但是由于我們國家的歷史傳統(tǒng)，無論是政府官員還是普通老百姓，在他們的概念中，只有政府制定的才是法律，其他的都沒有國家強(qiáng)制力，都算不上法律。無論是官方的言論還是民間的理解，從來沒

有把黨內(nèi)法規(guī)作為“法”的范疇提出來過。本來，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的界限是相當(dāng)清晰的，如果硬把黨內(nèi)法規(guī)定位于法的范疇，只會(huì)搞亂國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的界限，使本來不成為問題的事情成為問題。

5黨內(nèi)法規(guī)和國家法律分屬兩個(gè)不同的體系

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，一是黨組織的工作、活動(dòng)；二是黨員的行為。從黨的中央組織制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限來看，所涉事務(wù)均為黨內(nèi)事務(wù)，如黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度等。這些事項(xiàng)從性質(zhì)上來講，都屬于黨內(nèi)事務(wù)。盡管由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的事務(wù)特別是黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)等，深刻影響和決定國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面，但這些并不能改變其黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)。原因在于，“憲法、法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，制憲、修憲和立法過程從黨與國家關(guān)系角度看是國家權(quán)力機(jī)關(guān)將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的活動(dòng)?！保?］這些性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)，都需要通過法定的立法程序，成為憲法和法律，才能直接作用于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)方面。這就是黨的主張的實(shí)現(xiàn)方式。

6黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)在規(guī)范事務(wù)的范圍上存在重疊的地方

黨的主張?jiān)邳h內(nèi)的表現(xiàn)形式主要是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。我們過去確實(shí)發(fā)生過將黨的主張直接作用于國家事務(wù)，繞開憲法法律的情形。比如，農(nóng)村土地集體化問題，1954年憲法第8條明確規(guī)定：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。合作化之前，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民所有，國家通過土地改革，給農(nóng)民頒發(fā)了土地證。“合作化特別是人民公社化以后，這些土地實(shí)際上歸集體所有了，但是在1961年《人民公社六十條》才明確規(guī)定的?！保?］（P196）《人民公社六十條》這個(gè)文件從性質(zhì)上講是黨內(nèi)法規(guī)，“是在一九六一年三月廣州中央工作會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過進(jìn)一步的調(diào)查研究和討論試行后，在五、六月北京中央工作會(huì)議上修訂通過的?！保?］（P411）該文件第17條規(guī)定：全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用。就這樣，黨內(nèi)法規(guī)代行國家法律，對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行了具有實(shí)質(zhì)意義的調(diào)整。直至1982年憲法明確：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這才完成了從黨內(nèi)法規(guī)到憲法規(guī)定的轉(zhuǎn)變。

7黨內(nèi)法規(guī)比黨內(nèi)規(guī)范性文件在規(guī)范事項(xiàng)上更突出黨內(nèi)事務(wù)屬性

這是由兩者的內(nèi)容決定的。黨內(nèi)規(guī)范性文件在規(guī)范事項(xiàng)上覆蓋面較廣，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)等重大問題都包括在內(nèi)。以2013年11月12日通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為例，《決定》內(nèi)容包括基本經(jīng)濟(jì)制度、現(xiàn)代市場體系、政府職能、財(cái)稅體制、城鄉(xiāng)發(fā)展、開放性經(jīng)濟(jì)新體制、民主政治、法治中國、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督、文化體制機(jī)制、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)治理、生態(tài)文明、國防和軍隊(duì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)等眾多方面，遠(yuǎn)超過《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條規(guī)定的應(yīng)由中央黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的事項(xiàng)范圍。再以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007－2012）》為例，總計(jì)117件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，冠名為決議、決定、意見、通知類的黨內(nèi)規(guī)范性文件共63件，黨內(nèi)法規(guī)54件，黨內(nèi)規(guī)范性文件占了一半以上。而54件黨內(nèi)法規(guī)中，反腐倡廉建設(shè)這一大類就有25件，占反腐倡廉建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件總數(shù)35件的71．4%；其它六大類總計(jì)29件黨內(nèi)法規(guī)，占其他六大類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件總數(shù)82件的35．4%。

二、黨章、黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系

無論學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)持何種態(tài)度，有一點(diǎn)是不可否認(rèn)的：黨內(nèi)法規(guī)在憲法法律的范圍內(nèi)構(gòu)成一套獨(dú)立的制度規(guī)范，并和憲法法律一道對(duì)國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行加以調(diào)節(jié)和規(guī)范。一定程度上，黨內(nèi)法規(guī)也像憲法法律一樣，參與了國家權(quán)力分配，甚至影響到公民基本權(quán)利的保障。那么黨內(nèi)法規(guī)和憲法法律到底是什么樣的關(guān)系呢？

（一）黨章和憲法具有高度關(guān)聯(lián)性

這種關(guān)聯(lián)性主要表現(xiàn)在：第一，從內(nèi)容上講，黨章總綱與憲法序言及有關(guān)條文高度契合?！皯椃ㄐ蜓怨灿?3個(gè)自然段落。其中第5至12自然段的內(nèi)容與黨章第6至14自然段的主要內(nèi)容高度重合，無一遺漏?！保?0］黨章總綱中不少重要內(nèi)容與憲法具體條文相對(duì)應(yīng)，甚至完全一致。比如關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，黨章提出“必須堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同

發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持和完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度?！蓖瑯拥膬?nèi)容出現(xiàn)在憲法第6條第2款，略有區(qū)別的是，憲法少了“必須”“和完善”幾個(gè)字。此外，關(guān)于指導(dǎo)思想的規(guī)定、國體的規(guī)定、四項(xiàng)基本原則的規(guī)定、依法治國的規(guī)定、多黨合作和政治協(xié)商制度等都在黨章和憲法中相互對(duì)應(yīng)出現(xiàn)。更值得一提的是，黨章總綱所規(guī)定的黨內(nèi)根本組織原則民主集中制和憲法第3條規(guī)定的“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”的規(guī)定，從產(chǎn)生的先后順序看，顯然是憲法規(guī)定參照了黨章規(guī)定，黨內(nèi)原則延伸到了憲法原則。

第二，從憲法修改的歷史看，總是和黨章修改的步調(diào)相一致。以1982年修訂的憲法為例，每次修改總是由中共中央向全國人大常委會(huì)提出修改憲法的建議，而后由全國人大常委會(huì)提出憲法修正案議案，提交全國人民代表大會(huì)審議。而且修改的內(nèi)容，“整個(gè)說來也是現(xiàn)階段黨的最重要主張的系統(tǒng)化記載?！保?1］以最近一次的2004年修憲為例，在這之前2003年10月，中共中央第十六次中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)提出，“根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，依照法定程序，把十六大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策寫入憲法，有利于憲法更好地發(fā)揮國家根本法的作用。”可以這樣說，黨章修改是修憲的前提，修憲是對(duì)黨章修改部分內(nèi)容的憲法層面的確認(rèn)，這已是我國修憲的慣例。

（二）黨章、黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況是觀察我國憲法法律實(shí)施狀況的重要管道

憲法法律的實(shí)施，主要是遵守和適用兩個(gè)方面。

1從遵守憲法法律這方面看

由于黨章和憲法高度關(guān)聯(lián)，黨章是全黨意志的集中體現(xiàn)，執(zhí)政黨的黨員遵守黨章在一定程度上就是遵守憲法，甚至可以說，遵守黨章是遵守憲法的前提。而且，由于國家機(jī)關(guān)工作人員、領(lǐng)導(dǎo)者多數(shù)是中國共產(chǎn)黨黨員，他們嚴(yán)格遵守憲法就等于執(zhí)政黨遵守憲法。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；憲法第5條規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”因此，黨組織和黨員遵守了黨章，實(shí)際上就是遵守了憲法。黨內(nèi)法規(guī)是黨章的具體化，法律是憲法的具體化。遵守黨章客觀上要求遵守黨內(nèi)法規(guī)，遵守黨章和黨內(nèi)法規(guī)也就是遵守了憲法和法律。

2從適用憲法法律的角度看

“憲法適用……最主要的方式是制定法律、決定重大問題和監(jiān)督憲法實(shí)施”，“即立法適用和監(jiān)督適用。”［12］我們說黨章和黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況反映憲法法律實(shí)施狀況，就是說，從黨章的適用看憲法的適用，從黨內(nèi)法規(guī)的適用看法律的適用。

黨章的適用能不能參考憲法適用的理論呢？從研究方法的角度看，是可以借用的。結(jié)合黨章規(guī)定以此類推，黨章適用最重要的主體是黨的全國代表大會(huì)、黨的全國代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。黨章適用的最主要的方式是制定黨內(nèi)法規(guī)、決定黨內(nèi)重大問題和監(jiān)督黨章實(shí)施。

黨章的“立法適用”的內(nèi)容主要是黨章第19條、第20條，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條、第22條。包括修改黨的章程；討論并決定黨的重大事項(xiàng)；選舉、調(diào)整、增選中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)成員；審議批準(zhǔn)中央黨內(nèi)法規(guī)；聽取和審議中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告，等等。

黨章的“監(jiān)督適用”的主要內(nèi)容是黨章第44條，主體主要是中央紀(jì)委。按照一般推理，黨的全國代表大會(huì)、全國代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局、政治局常委會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有監(jiān)督適用的職權(quán)，但是黨章在這方面沒有明確規(guī)定。黨章解釋、黨內(nèi)法規(guī)解釋、監(jiān)督黨章實(shí)施、撤銷與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)屬于哪一級(jí)黨的中央組織，黨章也沒有明確。之所以說中央紀(jì)委是黨章“監(jiān)督適用”的主體，是因?yàn)辄h章明確規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)之一是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)。所謂維護(hù)即有監(jiān)督之義。黨章第44條，對(duì)維護(hù)有較為詳細(xì)的說明，筆者認(rèn)為其中的“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況““做出維護(hù)黨紀(jì)的決定”等，即是黨章的“監(jiān)督適用”。

黨的各級(jí)組織直接根據(jù)黨章的規(guī)定，開展黨務(wù)活動(dòng)則可視為黨章的“行政適用”，這種情況比較少，一般都是將黨章的規(guī)定具體化為黨內(nèi)法規(guī)，然后依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)開展黨務(wù)活動(dòng)。

值得注意的是，《黨章》第44條規(guī)定的“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或者取消對(duì)這些案件中的黨員的處分”，則可以視為黨章的“司法適用”。這里明確規(guī)定，違反黨章的案件

由紀(jì)委檢查和處理，而且該職權(quán)不獨(dú)中央紀(jì)委享有，各級(jí)紀(jì)委均有該職權(quán)。如此，紀(jì)委不僅是黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還是黨內(nèi)的專職“司法”機(jī)構(gòu)，而且理論上可以直接適用黨章審理案件。

根據(jù)黨章的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的適用主體主要是各級(jí)黨的組織。黨組織根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件可以視為黨內(nèi)法規(guī)的“立法適用”；黨組織根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，開展具體的黨務(wù)工作可以視為黨內(nèi)法規(guī)的“行政適用”，如發(fā)展黨員、成立黨組織、選拔黨的干部等等；而對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的案件進(jìn)行審理，可以視為黨內(nèi)法規(guī)的“司法適用”，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)除黨章外的其他黨內(nèi)法規(guī)，可以視為其他黨內(nèi)法規(guī)的“監(jiān)督適用”，紀(jì)委就是承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)“司法適用”和“監(jiān)督適用”職權(quán)的主體。

從黨章的實(shí)施情況看，總體上，黨章的“立法適用”要優(yōu)于“行政適用”，“行政適用”要優(yōu)于“監(jiān)督適用”和“司法適用”。在實(shí)證層面上尚無撤銷與黨章相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)的先例，也沒有適用黨章來審理黨內(nèi)案件的先例，因此黨章的“監(jiān)督適用”“司法適用”理論上存在，實(shí)踐上空白。

從其他黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況看，其“立法適用”要優(yōu)于“行政適用”和“司法適用”，“行政適用”和“司法適用”水平相當(dāng)，兩者要優(yōu)于“監(jiān)督適用”。

3上述對(duì)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的判斷，與我國憲法法律的實(shí)施狀況基本上可以相互印證

1982年修訂的憲法公布實(shí)施以來，我們?cè)诒Ｕ蠎椃▽?shí)施方面取得了很大成績，但也存在不少問題。比如，在遵守憲法方面，“違反憲法的現(xiàn)象往往得不到及時(shí)的糾正和處理”。［12］在適用憲法方面，立法適用和監(jiān)督適用均有不足之處。比如，有些保障人權(quán)方面的重要法律還沒有出臺(tái)，如言論自由、出版自由，憲法的立法適用存在缺陷；承擔(dān)憲法監(jiān)督職責(zé)的違憲審查制度沒有實(shí)質(zhì)啟動(dòng)，憲法的監(jiān)督適用還停留在紙面上?？傮w來看，憲法的立法適用優(yōu)于監(jiān)督適用，如果說立法適用是如何更加全面和完善的問題，那么監(jiān)督適用則是有沒有的問題，因此有學(xué)者提出要“有效啟動(dòng)或激活憲法的監(jiān)督適用機(jī)制”。［13］

所以從整體上看，無論是黨章、黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況，還是憲法法律的實(shí)施情況，具有不少相通性。第一，它們?cè)谶m用方面，都是立法適用優(yōu)于監(jiān)督適用。有法可依的問題解決得較好，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題解決得不夠。第二，違反黨章和違反憲法的行為之所以得不到有效糾正，主要是源于監(jiān)督保障機(jī)制不健全，即監(jiān)督適用出了問題。比如，尚沒有除黨章以外的其他黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和除憲法以外的法律、法規(guī)被正式審查。第三，憲法法律實(shí)施中的一個(gè)突出問題是，黨和法的關(guān)系沒有處理好，黨在法下缺少制度保障。相類似的，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的一個(gè)突出問題是，黨的領(lǐng)導(dǎo)人和黨章、黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系沒有理順，領(lǐng)導(dǎo)人在黨章、黨內(nèi)法規(guī)之下的原則缺少制度保障。這一點(diǎn)從地方黨的一把手主導(dǎo)該地方人事任免，有關(guān)制度淪為程序游戲的教訓(xùn)中充分體現(xiàn)。第四，無論是處理法律意義上的案件，還是處理黨內(nèi)案件，黨的領(lǐng)導(dǎo)人的意見左右處理結(jié)果的情況比較突出。

（三）整體上，黨章和黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施和保障水平落后于憲法法律

1從黨內(nèi)法規(guī)制定來看

一是黨內(nèi)體系的完整性不及法律。2013年11月中央頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017）》，這是中央第一次頒布黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃?！兑?guī)劃綱要》指導(dǎo)思想提出要“加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，在工作目標(biāo)中提出“抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架?！庇纱丝梢姡鄬?duì)于已經(jīng)于2010年建成的社會(huì)主義法律體系，黨內(nèi)法規(guī)體系起碼要晚上十年。二是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性和“立法技術(shù)”不及法律。雖然被稱為黨內(nèi)立法法的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》早在1990年已經(jīng)制定實(shí)施，但是該條例并沒有嚴(yán)格實(shí)施。正如前文已經(jīng)論述過的，僅僅是黨內(nèi)法規(guī)名稱的統(tǒng)一問題，較長時(shí)間內(nèi)就沒有解決好。還有很多黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)性規(guī)定，從邏輯結(jié)構(gòu)來看，只有假定條件和“不得”“必須”的行為模式，卻沒有違反之后的否定性后果的規(guī)定。無論是“立法”的規(guī)范性還是“立法技術(shù)”層面，黨內(nèi)法規(guī)與法律還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

2黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況要結(jié)合其保障情況來分析

國家為了保障法律的實(shí)施，設(shè)置了專門的司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)履行檢察職責(zé)，法院履行審判職責(zé)，而且在憲法中規(guī)定了審判獨(dú)立原則，以此保障法律的有效實(shí)施。但是在黨內(nèi)，負(fù)責(zé)保障黨

3造成上述差距的原因較多，歸納起來有這樣幾點(diǎn)

一是長期以來對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的重視程度不夠。新中國成立以來治黨的主要方式是開會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)人的意志，許多重要的黨內(nèi)矛盾，是通過開會(huì)的方式解決的。這種狀況在十八大之后有較大改觀。十八大后中央啟動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，同步開展的還有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作，但這些工作要經(jīng)過一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)效果。二是黨內(nèi)民主發(fā)展不夠充分。黨內(nèi)法規(guī)是全體黨員意志的反映，是黨內(nèi)民主的產(chǎn)物。黨內(nèi)法規(guī)的制定過程就是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的過程，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)打得好不好直接影響黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)進(jìn)程。與我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段相對(duì)應(yīng)，我們的黨內(nèi)民主也處于初級(jí)階段，黨內(nèi)講集中較多，講民主不夠，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)解決黨內(nèi)問題的實(shí)踐較少。發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)是保障黨員權(quán)利，黨內(nèi)民主不充分實(shí)質(zhì)上是黨員權(quán)利保障不夠的表現(xiàn)，這個(gè)從《黨員權(quán)利保障條例》頒布實(shí)施后，實(shí)際上很少有黨員運(yùn)用這部條例來保障自身權(quán)利就可以得出結(jié)論。三是由于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)不夠重視，黨的機(jī)關(guān)在這方面的人才配備遠(yuǎn)不及國家機(jī)關(guān)，相關(guān)理論研究薄弱。

［1］習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年紀(jì)念大會(huì)上的講話［EB／OL］．http：／／cpc．people．com．cn／n／2012／1205／c64094－19793598．html，2014－12－16日．

［2］周葉中．關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考［J］．法學(xué)論壇，2011，（4）．

［3］中共中央文獻(xiàn)研究室．十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）［M］．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014．

［4］中共中央文獻(xiàn)研究室．三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編［M］．北京：人民出版社，1982．

［5］習(xí)近平．認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章，嚴(yán)格遵守黨章［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／18cpcnc／2012－11／19／c＿113722461．htm，2015－02－18．

［6］姜明安．論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用［J］．北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（6）

［7］童之偉．司法中立：改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵［EB／OL］．http：／／www．21ccom．net／articles／china／ggcx／20140911112951．htm l，2015－01－11．

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［10］姚岳絨．論黨章與憲法的關(guān)系［J］．河北法學(xué)，2012，（2）．

［11］童之偉．司法中立：改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵［J］．炎黃春秋，2014，（9）．

［12］童之偉，殷嘯虎．憲法學(xué)［M］．上海：上海人民出版社，2009．

［13］童之偉．憲法適用應(yīng)循憲法本身規(guī)定的路徑［J］．中國法學(xué)，2008，（6）．

On the Relationship between Intra－Party Regulations and the Constitution and Laws

CAO Qiu－long
（East China University of Political Science and Law，Shanghai，200042，China）

The Chinese Communist Party as the ruling partymanages its organizations and members by its intra－party regulations and governs the state by the Constitution and laws．Different from the Constitution and laws，the Party regulations constitute a set of independent rules，which along with the former，adjust and regulate the operation of state institutions，participate in the horizontal and vertical distribution of state power and influence the protection of fundamental rights of citizens．In otherwords，it is a historical tradition for the ruling party to govern the country by its inner－party regulations aswell as the state Constitution and laws．In this process，we should be careful in dealing with the relationship between ruling by law and by the party rules，so as tomake the latter subject to the former．

rule of law；intra－Party regulations；Constitution and laws

D26

：A

：1006－723X（2015）05－0006－06

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

曹秋龍，男，華東政法大學(xué)研究生院2011級(jí)博士研究生，主要從事憲法學(xué)研究。