論我國飲用水安全保障法律制度的完善

馬育紅，徐貴東

根據(jù)我國 《水法》的規(guī)定，開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，其中，生活飲用水直接關(guān)系到人們的身體健康，對(duì)水質(zhì)要求較高。因此，1985年8月16日中華人民共和國衛(wèi)生部發(fā)布了GB5749－85《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了生活飲用水的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。2005年建設(shè)部發(fā)布了CJ／T206－2005《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，與GB5749－85《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》相比，將檢測項(xiàng)目由35項(xiàng)增加到93項(xiàng)，同時(shí)對(duì)一些原有項(xiàng)目提高了標(biāo)準(zhǔn)。2006年，衛(wèi)生部起草了新的GB5749－2006《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，水質(zhì)檢測指標(biāo)數(shù)增至106項(xiàng)，這一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定全部指標(biāo)在2012年7月1日實(shí)施。〔1〕左其亭、竇明、馬軍霞：《水資源學(xué)教程》，中國水利水電出版社2008年版，第36頁。

盡管有比較嚴(yán)格的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，我國的飲用水安全問題仍然日益突出。近年來我國多所城市頻現(xiàn)水污染事件，使得我國飲用水安全現(xiàn)狀堪憂。2012年12月31日7時(shí)40分，位于山西長治市的山西天脊煤化工集團(tuán)股份有限公司的輸送管破裂導(dǎo)致苯胺泄漏，污染物沿河流入河北、河南境內(nèi)致漳河流域水源受到污染。事故造成山西沿途80公里河道禁止人、畜飲用自來水，河北邯鄲市區(qū)大面積停水。2014年4月10日，甘肅省蘭州市發(fā)生了自來水苯含量超標(biāo)事件。經(jīng)蘭州市威立雅水務(wù)公司監(jiān)測顯示，出廠水苯含量已超出我國衛(wèi)生部頒布的 《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的限值10微克／升。4月11日下午16時(shí)，蘭州市政府發(fā)布通告：“蘭州市自來水苯含量超出國家限制標(biāo)準(zhǔn)，未來24小時(shí)內(nèi)不宜飲用自來水”。此外，上海、江蘇、廣西等地也發(fā)生了水污染事件，廣大居民的飲用水安全都受到了不同程度的影響。而從我國目前水資源水質(zhì)現(xiàn)狀來看，由于大量的工業(yè)廢水、城市生活污水以及其他含毒廢棄物的污染，作為供水水源的江、河、湖泊、水庫的水質(zhì)均已經(jīng)出現(xiàn)不同程度的污染。根據(jù) 《2013年中國水資源公報(bào)》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全年度對(duì)河流水質(zhì)，湖泊水質(zhì)，水庫水質(zhì)的檢測結(jié)果顯示為：（一）在接受檢測的全國20．8萬km的河流水源中，Ⅰ類水河長占評(píng)價(jià)河長的4．8%，Ⅱ類水河長占42．5%，Ⅲ類水河長占21．3%，Ⅳ類水河長占10．8%，Ⅴ類水河長占5．7%，劣Ⅴ類水河長占14．9%。其中黃河區(qū)，淮河區(qū)的水質(zhì)為差。（二）接受檢測的119個(gè)主要湖泊，共計(jì)2．9萬km2水面進(jìn)行了水質(zhì)評(píng)價(jià)。全年總體水質(zhì)為Ⅰ—Ⅲ類的湖泊有38個(gè)，Ⅳ—Ⅴ類湖泊50個(gè)，劣Ⅴ類湖泊31個(gè)。對(duì)上述湖泊進(jìn)行營養(yǎng)狀態(tài)評(píng)價(jià)，大部分湖泊處于富營養(yǎng)狀態(tài)。貧營養(yǎng)湖泊1個(gè)，中營養(yǎng)湖泊35個(gè)，富營養(yǎng)湖泊83個(gè)。（三）接受檢測的全國范圍內(nèi)667座主要水庫中，全年水質(zhì)為Ⅰ類的水庫有31座；Ⅱ類水庫301座；Ⅲ類水庫211座；Ⅳ類水庫66座；Ⅴ類水庫25座，劣Ⅴ類水庫33座。對(duì)646座水庫的營養(yǎng)狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)，中營養(yǎng)狀態(tài)的水庫有375座，輕度富營養(yǎng)狀態(tài)的水庫有214座，中度富營養(yǎng)水庫55座，重度富營養(yǎng)水庫2座?！?〕http：／／www．mwr．gov．cn／zwzc／hygb／szygb／qgszygb／201411／t20141120＿582980．html．可見，我國水資源水質(zhì)整體形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，全國大部分地區(qū)飲用水安全問題亟待解決，城鄉(xiāng)居民的飲用水安全保障已成為當(dāng)前重大的民生問題。

一、我國飲用水安全保障法律制度現(xiàn)狀分析

（一）我國有關(guān)飲用水安全的環(huán)境法律制度分析

我國水法制建設(shè)工作起步較晚，從1984年起，在總結(jié)我國水事工作的歷史經(jīng)驗(yàn)和借鑒國外水事立法之基礎(chǔ)之上，開始制定我國的水事基本法，即 《中華人民共和國水法》（簡稱 《水法》）。在水法制體系中，《水法》作為 “母法”，處于核心的地位，具有最為重要的作用。我國現(xiàn)行 《水法》是在1988年頒布的 《水法》基礎(chǔ)之上，經(jīng)過重大的調(diào)整和修改于2002年10月正式實(shí)施的，亦是飲用水安全保障最直接的法律依據(jù)?，F(xiàn)行 《水法》強(qiáng)調(diào)了國家應(yīng)建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并采取措施防治水源枯竭和水體污染，禁止在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口等，以此為城鄉(xiāng)居民飲用水安全提供了法律保障。

在我國現(xiàn)行水事立法體系中，已經(jīng)制定了 《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》三部水事專門法律，在這三部法律中，直接涉及飲用水安全的法律是 《水污染防治法》?！端廴痉乐畏ā芬员Ｕ巷嬘盟踩珵榱⒎ㄗ谥贾?，明確了水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理的原則，優(yōu)先保護(hù)飲用水水源，嚴(yán)格控制工業(yè)污染，城鎮(zhèn)生活污染等。該法第五章 “飲用水水源和其他特殊水體的保護(hù)”在 《水法》的基礎(chǔ)上對(duì)飲用水水源保護(hù)作了具體規(guī)定，如規(guī)定將飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)還可以在飲用水水源地外圍劃定一定的區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)；對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的管理制度，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口；當(dāng)水源受到污染時(shí)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)立即通知相關(guān)單位；特別是加重了對(duì)造成水污染行為的處罰力度，強(qiáng)化了環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力，有權(quán)對(duì)排污者責(zé)令限期治理，停產(chǎn)整頓，從而將 “保障飲用水安全”提升到了首要位置。

有關(guān)水行政法規(guī)也是我國水事法律規(guī)范的重要組成部分，如 《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》、《城市供水條例》、《河道管理?xiàng)l例》、《防汛條例》等，其中涉及到保證水質(zhì)量，確保供用水安全的條例主要是 《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》。該條例于2014年2月16日由國務(wù)院公布施行。該條例明確了節(jié)約用水、提高水資源利用效率、防治水污染、保障供水安全的立法宗旨；〔3〕《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“南水北調(diào)工程的供用水管理遵循先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水的原則，堅(jiān)持全程管理、統(tǒng)籌兼顧、權(quán)責(zé)明晰、嚴(yán)格保護(hù)，確保調(diào)度合理、水質(zhì)合格、用水節(jié)約、設(shè)施安全?！币?guī)定了確保水質(zhì)量的具體要求，其中明確要求南水北調(diào)東線工程調(diào)水沿線區(qū)域和中線工程水源地縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃、建設(shè)污水集中處理設(shè)施和配套管網(wǎng)，并組織收集、無害化處理城鄉(xiāng)生活垃圾，避免污染水環(huán)境。

截至目前，我國并未有法律、行政法規(guī)對(duì)飲用水安全保障做出專門規(guī)定。建設(shè)部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的 《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》是專門規(guī)定飲用水安全問題的行政規(guī)章，該辦法適用于集中式供水、二次供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品的衛(wèi)生監(jiān)督管理，要求供水單位供應(yīng)的飲用水必須符合國家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。2014年5月1日開始實(shí)施的 《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》共九章五十五條，比較全面具體地規(guī)定了保障飲用水安全的相關(guān)制度。

如上所述，在我國現(xiàn)行水事法律體系中，只有相關(guān)行政規(guī)章和地方性法規(guī)專門規(guī)定飲用水安全問題，效力層級(jí)較低，不利于在全國范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)飲用水安全的保障力度。此外，我國現(xiàn)行有關(guān)飲用水安全的行政法律規(guī)范尚存在涉水行政管理機(jī)關(guān)職責(zé)分工不明晰以及水質(zhì)信息公開制度不完善等缺陷。

由于現(xiàn)行立法對(duì)飲用水安全管理相關(guān)行政管理部門職責(zé)分工缺乏明晰的規(guī)定，影響了飲用水安全保障的效率。如 《水法》對(duì)水質(zhì)監(jiān)測沒有明確劃分環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和水資源行政主管機(jī)構(gòu)之間的職能權(quán)限；《水污染防治法》賦予了地方政府在水環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，但沒有為地方政府履行職責(zé)做出相應(yīng)的財(cái)務(wù)安排。具體而言，作為專門立法，《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定衛(wèi)生部門主管飲用水衛(wèi)生監(jiān)督工作，建設(shè)部門主管城市飲用水衛(wèi)生管理工作?！端ā芬?guī)定水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。《水污染防治法》規(guī)定地方政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?？h級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的水量調(diào)度、運(yùn)行管理工作，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的水污染防治工作，南水北調(diào)工程水質(zhì)保障實(shí)行縣級(jí)以上地方人民政府目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。從這些法律規(guī)定可以看出，作為水資源管理體制重要組成部分的飲用水安全保障管理體制的一個(gè)主要缺陷也是過度分割。從橫向上看，過多的部門參與水資源管理工作，而它們之間的職責(zé)界限劃分不是很明確。這不僅造成職責(zé)的交叉重疊，而且由于不同機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力，還導(dǎo)致政策不一，有時(shí)甚至出現(xiàn)政策相互抵觸的現(xiàn)象。從縱向上看，水資源管理是與行政管理邊界相聯(lián)系的。多數(shù)涉水管理機(jī)構(gòu)只向本級(jí)政府負(fù)責(zé)，每個(gè)行政單元都負(fù)責(zé)自己轄區(qū)范圍內(nèi)的政策制定和實(shí)行，它們大多數(shù)都是從各自的利益和工作重點(diǎn)出發(fā)，并沒有充分考慮對(duì)水資源的完整性以及這個(gè)流域所產(chǎn)生的影響?！?〕謝劍：《應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)》，中信出版社2009年版，第76－77頁。

我國水質(zhì)信息公開制度不健全，水服務(wù)缺乏透明度。為了保障飲用水安全，對(duì)飲用水水質(zhì)是否達(dá)到國家的安全標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)行水質(zhì)監(jiān)測信息公開制度。在實(shí)踐中存在兩種狀況：一是供水企業(yè)所公布的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)范圍沒有達(dá)到國家要求的標(biāo)準(zhǔn)；二是公布的數(shù)據(jù)簡單，只是微生物、化學(xué)物質(zhì)等監(jiān)測結(jié)果，涉及自來水凈化處理的設(shè)施和輸水管網(wǎng)的質(zhì)量以及末端水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)信息沒有公布。目前我國水質(zhì)信息公開制度面臨的困境如下：首先，供水企業(yè)公開水質(zhì)信息的法律依據(jù)不足。我國 《城市供水管理?xiàng)l例》規(guī)定，城市自來水供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立、健全水質(zhì)監(jiān)測制度，確保城市供水水質(zhì)符合GB5749－2006《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，但并沒有對(duì)供水企業(yè)公開水質(zhì)監(jiān)測信息的強(qiáng)制性義務(wù)作出規(guī)定。其次，對(duì)公民對(duì)水質(zhì)監(jiān)測信息的知情權(quán)缺乏法律保障。當(dāng)公民申請(qǐng)水質(zhì)信息公開的權(quán)利受到侵犯時(shí)，相應(yīng)的救濟(jì)措施在整個(gè)法律體系中規(guī)定的十分零散，并且水質(zhì)信息公開的程序也是很少見的，所以，用水人在飲用水水質(zhì)監(jiān)測信息的獲取和知情權(quán)的保障在水事法律制度中是缺位的。

（二）我國有關(guān)飲用水安全保障的民事法律制度分析

在前述蘭州水污染事件中，苯超標(biāo)對(duì)人體有潛在的致癌作用，而居民已經(jīng)飲用了被污染的水，同時(shí)由于苯含量超標(biāo)，在蘭州市政府發(fā)布聲明未來24小時(shí)不宜飲用自來水后，當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)停止了向用戶供水，使居民無法飲用自來水，只能飲用各種瓶裝水，這些水一部分來自捐贈(zèng)，更多的則是由居民自己購買。在恢復(fù)供水后，又需要打開水龍頭放掉大量的已被污染的水。在污染事件影響持續(xù)的一段時(shí)間里，未見供水企業(yè)對(duì)廣大蘭州市民承擔(dān)任何責(zé)任。邯鄲市區(qū)的居民用水也同樣因?yàn)檎暮恿饔蛩廴径黄戎袛喙?yīng)，在這段期間本應(yīng)得到正常供水服務(wù)的市民卻不得不到超市搶購價(jià)格已被高抬的礦泉水。在這樣的水污染事件中，毫無疑問，人們的民事權(quán)益受到了侵害，有權(quán)請(qǐng)求法院保護(hù)，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)包括基于 《侵權(quán)責(zé)任法》要求加害方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和依據(jù) 《合同法》關(guān)于供用水合同要求違約方承擔(dān)違約責(zé)任。然而，遺憾的是，在這些事件中我們看不到對(duì)公民合法民事權(quán)益的救濟(jì)和保護(hù)，加害方、違約方似乎與受到侵害的廣大民眾沒有什么關(guān)系，甚至出現(xiàn)了市民為了自身合法民事權(quán)益起訴供水企業(yè)要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任而被法院以不符合環(huán)境公益訴訟的理由拒絕受理。

我國 《侵權(quán)責(zé)任法》中 “環(huán)境污染責(zé)任”的提出，是我國立法上首次對(duì)因環(huán)境污染造成他人民事權(quán)益損害的責(zé)任的概括。居民因飲用受污染的自來水，健康權(quán)受到侵害，雖然短時(shí)間內(nèi)有害物質(zhì)在體內(nèi)潛伏并不會(huì)有明顯的損害后果，但是5年、10年甚至更長時(shí)間之后呢？致癌物質(zhì)帶來的人身損害是無法預(yù)計(jì)的。因飲用水污染而導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝Ｖ构?yīng)自來水等原因造成的生活成本增加，如邯鄲市區(qū)各大超市出現(xiàn)搶夠各類瓶裝水的現(xiàn)象，一時(shí)間超市的瓶裝水供不應(yīng)求，并且短時(shí)間內(nèi)又無法及時(shí)調(diào)貨，所以一些賣家哄抬水價(jià)，而居民為了滿足生活所需不得不購買價(jià)格高昂的瓶裝水。還存在另一種情況，比如餐飲業(yè)的經(jīng)營離不開自來水的供應(yīng)，因供水的停止導(dǎo)致閉門停業(yè)，這樣商家的可預(yù)期財(cái)產(chǎn)收益下降。這些現(xiàn)象當(dāng)屬因污染或破壞環(huán)境，從而侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)益的行為。〔5〕周珂教授將環(huán)境侵權(quán)界定為：污染或破壞環(huán)境，從而侵害他人環(huán)境權(quán)益或財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)益的行為。參見周珂：《我國民法典制定中的環(huán)境法律問題》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第356頁。

根據(jù)崔建遠(yuǎn)教授的觀點(diǎn)，對(duì)于普通的市場主體來說，水權(quán)制度和水合同債權(quán)制度是其主要的用水根據(jù) （其中當(dāng)然包括飲用水）?，F(xiàn)實(shí)中廣泛存在著某些主體合法用水卻不享有水權(quán)的現(xiàn)象，其中大部分情況下，用水人的用水根據(jù)即為水合同債權(quán)。例如，處在市區(qū)并依賴市政供水系統(tǒng)的家庭，其用水根據(jù)為基于供用水合同而產(chǎn)生的水合同債權(quán)?！?〕崔建遠(yuǎn)：《準(zhǔn)物權(quán)研究》（第二版），法律出版社2012年版，第326頁。作為水合同債權(quán)發(fā)生的最主要的原因行為的供用水合同可以被看做是一種特殊的買賣合同。除具有買賣合同的一般特征外，還具有如下特征：合同的標(biāo)的物是特殊商品；合同一般采用定型化的標(biāo)準(zhǔn)合同，合同條款由供水方單方擬定，用水方只能決定是否同意訂立合同，而一般不能決定合同的相關(guān)內(nèi)容；合同的履行具有連續(xù)性，在合同規(guī)定的期間內(nèi)，正常情況下，供水方需連續(xù)地供水，用水方需按時(shí)支付相應(yīng)的價(jià)款。在水務(wù)市場化的今天，與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的供用水合同本應(yīng)成為約束供水方供水行為以實(shí)現(xiàn)公民的飲用水安全的重要保障，然而現(xiàn)實(shí)是作為一種類型化的公共服務(wù)合同，供用水合同在合同法中只占據(jù)了 “三分之一條”，〔7〕《合同法》第184條規(guī)定，供用水、供用氣、供用熱力合同，參照適用供用電合同的有關(guān)規(guī)定。對(duì)供水企業(yè)與用水人簽訂的供用水合同也沒有明確、完整的法律規(guī)定，只是規(guī)定其參照供用電合同的相關(guān)制度?；诖?，完善我國供用水合同制度是對(duì)飲用水從自來水廠到水龍頭這一環(huán)節(jié)安全得以保障的迫切需求，有利于明確規(guī)定供水企業(yè)在供水到戶過程的義務(wù)與責(zé)任，有利于保障飲水人的健康權(quán)利，是對(duì)每位公民私權(quán)利的重要保障。

二、完善我國有關(guān)飲用水安全的環(huán)境法律制度

完善飲用水安全立法有兩種選擇：一是在現(xiàn)行 《水法》中增加專章對(duì)飲用水安全作出規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上制定配套的行政法規(guī)、規(guī)章，逐步完善相關(guān)水事法律制度；二是專項(xiàng)立法，制定一部 《中華人民共和國安全飲用水法》，全面、具體地對(duì)我國飲用水安全保障作出規(guī)定。鑒于我國當(dāng)前嚴(yán)峻的水資源污染態(tài)勢(shì)和飲用水安全保障的極端重要性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，梳理現(xiàn)行立法，制定 《中華人民共和國安全飲用水法》。

美國是世界范圍內(nèi)飲用水安全保障制度較為完善的國家之一。美國國會(huì)在1974年通過了《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act，SDWA），旨在通過對(duì)美國公共飲用水供水系統(tǒng)實(shí)行規(guī)范管理，以確保公眾的身體健康。該法于1986年和1996年兩次修改，作為飲用水保護(hù)的基本法，該法要求采取更多行動(dòng)來保護(hù)飲用水及其水源?！?〕劉曼明：《美國安全飲用水法簡介》，載 《海河水利》2004年第4期。其立法目的在于保障飲用水安全，維護(hù)公民的人身健康權(quán)利，對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、飲用水供水系統(tǒng)管理和供水企業(yè)的責(zé)任作了明確規(guī)定。

我國飲用水安全保障環(huán)境法律制度散見于 《水法》、《水污染防治法》、《城市供水管理?xiàng)l例》、《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)之中?！渡铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理辦法》雖對(duì)飲用水安全做出了專門規(guī)定，但作為行政規(guī)章其效力層級(jí)較低。除法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章外，尚有一些地方性法規(guī)對(duì)本地區(qū)的飲用水安全問題做出了規(guī)定，如2014年5月1日開始實(shí)施的 《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》共九章五十五條，比較全面具體地規(guī)定了保障飲用水安全的相關(guān)制度。當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)梳理現(xiàn)行飲用水安全相關(guān)環(huán)境立法，在內(nèi)容上對(duì)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》和一些專項(xiàng)地方性法規(guī) （特別是新近針對(duì)近年來突發(fā)飲用水污染事件而發(fā)布實(shí)施的地方性法規(guī)及規(guī)章）加以整理和修改，結(jié)合散見于 《水法》、《水污染防治法》、《城市供水管理?xiàng)l例》、《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)之中的飲用水安全規(guī)范，制定我國 《安全飲用水法》。

我國制定 《安全飲用水法》應(yīng)當(dāng)從飲用水水源地的保護(hù)到供水入戶的整個(gè)過程作出明確的、統(tǒng)一的規(guī)定，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)水行政管理部門的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置，避免各部門職能重疊，缺乏協(xié)調(diào)，遇到困難相互推諉從而導(dǎo)致工作效率降低。從 “水源地到水龍頭”大體分為四個(gè)環(huán)節(jié)：水以自然流動(dòng)的方式或者以人為因素調(diào)取的形式，水到達(dá)飲用水水源地；供水企業(yè)利用水泵設(shè)施將定量的水引入到供水企業(yè)的蓄水建筑內(nèi)；供水企業(yè)將其引入的水進(jìn)行消毒、凈化、漂白等一系列工藝進(jìn)行處理以符合國家標(biāo)準(zhǔn)委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn) 《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》；供水企業(yè)將符合飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水通過供水管網(wǎng)供給用水戶使用。有鑒于此，我國制定 《安全飲用水法》應(yīng)當(dāng)確立 “從水源地到水龍頭”全過程的法律保障理念，將現(xiàn)有的水資源開發(fā)、利用與水污染治理相分離的立法狀態(tài)進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將關(guān)于飲用水水源區(qū)的保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測制度、飲用水污染應(yīng)急預(yù)警等制度集中體現(xiàn)在我國的 《安全飲用水法》中，這樣可以避免對(duì)飲用水安全進(jìn)行分割管理，盡可能減少立法沖突、主管部門職權(quán)缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)象發(fā)生。

飲用水水質(zhì)安全關(guān)乎每一位公民的人身健康，為了保障飲用水安全，對(duì)飲用水水質(zhì)是否達(dá)到國家的安全標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)行水質(zhì)監(jiān)測信息公開制度，增強(qiáng)其透明度，并著力提高公民參與監(jiān)督的可操作性。

美國 《安全飲用水法》規(guī)定了公告制度，用水主體可以通過公告制度了解飲用水的水質(zhì)情況，甚至了解飲用水的來源。供水企業(yè)向用水主體通報(bào)水質(zhì)情況是定期進(jìn)行的，如果水質(zhì)存在一定安全隱患，供水企業(yè)會(huì)向用水主體公告可以采取的補(bǔ)救措施?！?〕解躍峰：《美國飲用水達(dá)標(biāo)情況與啟示》，載 《給水排水》2012年第10期。在我國的 《安全飲用水法》中應(yīng)當(dāng)建立公告制度，明確規(guī)定供水企業(yè)的信息公開義務(wù)，要求供水企業(yè)定期公告自來水水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。GB5749－2006《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中，涉及到常規(guī)檢驗(yàn)項(xiàng)目，非常規(guī)檢驗(yàn)項(xiàng)目和一般化學(xué)指標(biāo)共有106項(xiàng)，在不違反信息公開制度規(guī)定的禁止公開的規(guī)定外，凡是涉及到嚴(yán)重影響身體健康的項(xiàng)目和指標(biāo)都應(yīng)當(dāng)予以公開。例如，水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)的監(jiān)測數(shù)據(jù)、檢測設(shè)備和檢測方法、自來水取水源地水質(zhì)的檢測結(jié)果、城市輸水管網(wǎng)的材質(zhì)及清潔服務(wù)的時(shí)間和周期、自來水凈化消毒的數(shù)據(jù)、自來水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)和輸水管網(wǎng)終端出水的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)等。目前，《上海市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定二次供水設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)按照本市生活飲用水衛(wèi)生規(guī)范的要求，每季度對(duì)二次供水水質(zhì)檢測一次，并將檢測結(jié)果向業(yè)主公示。業(yè)主發(fā)現(xiàn)二次供水水質(zhì)疑似受到污染的，可以向業(yè)主委員會(huì)報(bào)告；必要時(shí)，由業(yè)主委員會(huì)要求二次供水設(shè)施管理單位進(jìn)行水質(zhì)檢測。二次供水設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)在對(duì)二次供水儲(chǔ)水設(shè)施進(jìn)行清洗、消毒的2日前，通過張貼告示等方式，告知業(yè)主清洗、消毒的具體時(shí)間。二次供水設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)居 （村）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)或者業(yè)主代表作為現(xiàn)場監(jiān)督人員，對(duì)二次供水儲(chǔ)水設(shè)施清洗、消毒過程進(jìn)行監(jiān)督，并做好記錄，經(jīng)現(xiàn)場監(jiān)督人員簽字確認(rèn)后存檔備查。二次供水設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)在對(duì)二次供水儲(chǔ)水設(shè)施清洗、消毒完成后24小時(shí)內(nèi)，將清洗、消毒的有關(guān)情況向業(yè)主公示。這一規(guī)定比較具體，有利于小區(qū)居民的飲用水安全保障，在今后完善水質(zhì)信息公開制度，制定 《安全飲用水法》時(shí)可資借鑒。

三、完善我國有關(guān)飲用水安全的民事法律制度

前已述及，在近年發(fā)生的飲用水污染事件中，我們看到更多的是行政機(jī)關(guān)對(duì)具體事件的行政處理，少見對(duì)公民合法民事權(quán)益的救濟(jì)和保護(hù)。2014年4月22日，蘭州威立雅水務(wù)公司董事長被記者問及是否要主動(dòng)對(duì)受損害的居民承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)回答 “最近可能會(huì)考慮，但現(xiàn)在還沒有具體研究?！睍r(shí)至今日，在蘭州水苯污染事件中用水居民的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)受到的侵害并沒有得到賠償，供水企業(yè)也沒有承擔(dān)違約責(zé)任支付違約金。這種對(duì)于飲用水污染事件的處理模式一方面嚴(yán)重?fù)p害了公民的合法民事權(quán)益，另一方面極大地弱化了對(duì)供水企業(yè)以及其他加害方的懲罰力度，使法律的預(yù)防作用大大降低，不利于增強(qiáng)相關(guān)主體遵守法律、杜絕和減少飲用水污染的意識(shí)。

基于此，除了從公法的角度要對(duì)飲用水安全進(jìn)行保障，對(duì)導(dǎo)致飲用水污染的企業(yè)進(jìn)行行政處罰之外。在私法的角度，上文已述及主要包括兩個(gè)方面：一是環(huán)境侵權(quán)，一是供用水合同。環(huán)境侵權(quán)是污染或破壞環(huán)境，從而侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)益的行為，對(duì)于環(huán)境侵權(quán)，可以要求行為人承擔(dān)賠償損失以及排除妨礙、消除危險(xiǎn)、停止侵害等民事責(zé)任，其中賠償損失應(yīng)當(dāng)包括直接損失、間接損失以及精神損害賠償?！?0〕同前引 〔5〕，第384、385頁。關(guān)于環(huán)境侵權(quán)學(xué)界論述頗多，本文不再贅述。

供用水合同屬于格式合同，供水企業(yè)雖是市場交易主體但卻具有壟斷地位，用水方在與供水方簽訂供用水合同時(shí)處于弱勢(shì)地位，用水人的權(quán)利極易受到侵害。在我國現(xiàn)行立法中，《合同法》第十章把供用電、水、氣、熱力四種合同歸為一類有名合同作出規(guī)定，沒有專門的對(duì)供用水合同法律制度作出明確、具體的規(guī)定，只是規(guī)定供用水合同參照供用電合同的有關(guān)規(guī)定。所以，用水人基于供用水合同的合同權(quán)利在司法實(shí)踐中并沒有直接的立法保障依據(jù)，而供用水合同關(guān)乎公民的飲用水安全，具有極端重要性。因此，完善我國的供用水合同制度，通過明確供用水雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任有利于維護(hù)市場交易秩序，平衡雙方利益。完善我國供用水合同制度有助于對(duì)供水企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行約束。例如：在供用水合同法律制度中對(duì)具有壟斷地位的供水企業(yè)應(yīng)明確規(guī)定其強(qiáng)制締約義務(wù)，保護(hù)用水居民得以持續(xù)用水的權(quán)利，以及供水企業(yè)的水質(zhì)監(jiān)測機(jī)制，應(yīng)急預(yù)警機(jī)制以及供水企業(yè)在面對(duì)水質(zhì)污染的突發(fā)事件時(shí)，該如何履行供用水合同以及責(zé)任承擔(dān)方式上都應(yīng)當(dāng)作出明確具體的規(guī)定。當(dāng)供水企業(yè)供給的飲用水不符合《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749—2006）的規(guī)定時(shí)，那么供水企業(yè)則違反了合同法的全面履行原則，此時(shí)，供用水合同的標(biāo)的物自來水不符合合同的約定，供水方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，以保護(hù)用水居民的合同權(quán)利。

對(duì)供用水合同制度的完善，主要應(yīng)著眼于供水方的主要合同義務(wù)和違約責(zé)任的承擔(dān)問題。

供水企業(yè)負(fù)有保質(zhì)保量安全供水的義務(wù)。供水企業(yè)應(yīng)按照法律規(guī)定和合同約定的時(shí)間以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)供水。當(dāng)事人簽訂供用水合同，供水方有義務(wù)依合同的約定和法律的規(guī)定向用水方提供符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，若供水方不完全履行約定的供水義務(wù)將承擔(dān)違約責(zé)任。如蘭州市水苯污染事件中，供水方蘭州威立雅水務(wù)公司在發(fā)現(xiàn)自來水受到苯污染后沒有及時(shí)中斷供水，致使用水方蘭州市居民至少在24小時(shí)內(nèi)飲用了不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水，供水方?jīng)]有按照合同的約定履行義務(wù)，屬于違約行為，可以請(qǐng)求蘭州威立雅水務(wù)公司承擔(dān)違約責(zé)任。

供水方負(fù)有水質(zhì)監(jiān)測、水質(zhì)信息公告義務(wù)。在發(fā)達(dá)國家，供水管網(wǎng)服務(wù)是24／7的 （每周7天，每天24小時(shí)），并且全都能達(dá)到飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！?1〕［澳］科林·查特斯、［?。菟_姆尤卡·瓦瑪，伊恩、章宏亮：《水危機(jī)：解讀全球水資源、水博弈、水交易和水管理》，機(jī)械工業(yè)出版社2012版，第108頁。供水方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、審慎地履行該義務(wù)，惟其如此，才能最大限度地保障公民的飲用水安全。

供水企業(yè)負(fù)有事先通知用水方的義務(wù)。因供水設(shè)施計(jì)劃檢修、臨時(shí)檢修、依法限水或用水方違法用水等原因，需要中斷供水時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定事先通知用水方。未事先通知用水方中斷供水，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。應(yīng)當(dāng)給用戶留有足夠的時(shí)間作好停水準(zhǔn)備，以最大限度的減少停水造成的不便和損失。

供水方負(fù)有及時(shí) “搶修”的義務(wù)。通常意義上的搶修是指因自然災(zāi)害等原因中斷供水，供水方應(yīng)當(dāng)及時(shí)搶修。未及時(shí)搶修，造成用水方損失的，供水方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。在當(dāng)下飲用水污染事件頻發(fā)的情形下，這一義務(wù)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，即發(fā)生飲用水污染事件時(shí)，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施消除飲用水污染，保障飲用水水質(zhì)符合法律規(guī)定和合同約定的標(biāo)準(zhǔn)。這一點(diǎn)更加凸顯了供用水合同與供用電合同的不同之處，表明 《合同法》規(guī)定供用水合同參照供用電合同的規(guī)定存在極大的立法缺陷。

供水方不履行供用水合同約定的義務(wù)，構(gòu)成違約行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，《合同法》規(guī)定的違約責(zé)任承擔(dān)方式主要有支付違約金、強(qiáng)制實(shí)際履行以及賠償損失等，這里主要分析供水方承擔(dān)賠償損失責(zé)任的情形。在現(xiàn)行法律制度下，供用水合同違約損害賠償?shù)姆秶c侵權(quán)損害賠償不同，只涉及財(cái)產(chǎn)損失，包括直接損失和間接損失，這一點(diǎn)與一般違約行為并無不同。然而，飲用水安全的極端重要性以及現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻形勢(shì)，在供用水合同中引入懲罰性賠償制度是非常必要的。具體而言，懲罰性賠償是由懲罰和賠償所組成的，懲罰性賠償?shù)墓δ懿粌H在于填補(bǔ)受害人的損害，而且在于懲罰和制裁嚴(yán)重過錯(cuò)行為。懲罰性賠償?shù)馁r償數(shù)額也主要不以實(shí)際損害為標(biāo)準(zhǔn)，而要考慮當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)程度，一般來說，懲罰性賠償?shù)臄?shù)額高于甚至大大高于補(bǔ)償性損害賠償，在許多情況下，懲罰性賠償是在實(shí)際損失不能準(zhǔn)確地確定、通過補(bǔ)償性賠償難以補(bǔ)償受害人的損失的情況下所適用的?！?2〕王利明：《合同法研究》（第二卷），中國人民大學(xué)出版社2003年版，第674頁。我國 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》已經(jīng)規(guī)定了符合相應(yīng)條件，消費(fèi)者可以主張懲罰性賠償。供用水合同關(guān)系亦屬消費(fèi)合同關(guān)系，在一些國家水服務(wù)和水消費(fèi)的理念、制度亦已建立，如在蘇格蘭和英格蘭都有特定的消費(fèi)者組織。英格蘭目前的消費(fèi)者組織是水消費(fèi)者委員會(huì)，獨(dú)立于水務(wù)辦公室。在蘇格蘭，水消費(fèi)者咨詢小組已被賦予更多任務(wù)，包括進(jìn)行獨(dú)立的調(diào)查以及不僅需向經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要向部長和其他機(jī)構(gòu)提供建議?！?3〕2005年 《水服務(wù) （蘇格蘭）法》第3條。因此，在這類消費(fèi)合同中確立懲罰性賠償制度有其必要性和可行性，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。