關于經濟特區(qū)授權立法變通權規(guī)定的思考

龐 凌

(蘇州大學 法學院，江蘇 蘇州 215006)

·法治文明與法律發(fā)展·

關于經濟特區(qū)授權立法變通權規(guī)定的思考

龐 凌

(蘇州大學 法學院，江蘇 蘇州 215006)

20世紀80年代以來，全國人大及其常委會通過專門決定以及2000年通過的《立法法》賦予了經濟特區(qū)以授權立法變通權，但這一立法變通權的授予缺乏憲法上的依據。公然允許地方性立法變通突破上位階法律、行政法規(guī)不僅嚴重破壞了國家法制的統(tǒng)一、損害了法律的權威和安定，也有悖于平等原則，而且《立法法》對經濟特區(qū)立法變通權也缺乏必要的監(jiān)督限制。隨著改革開放的擴大和法治國家建設的全面深入，這一既不正當合理、又有違憲法的經濟特區(qū)授權立法變通權更失去了存在的必要性，建議在《立法法》修訂時予以廢除，同時還應對經濟特區(qū)授權立法進行全面的評估以決定其存廢或修改完善。

經濟特區(qū)授權立法；立法變通權；合憲性；《立法法》修訂

一、經濟特區(qū)授權立法變通權的含義及其來源

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“變通”被解釋為“依據不同情況，作非原則性的變動”[1]。因此，立法變通權的字面意思可以理解為享有立法變通權的主體有權依據具體情況，對法律、法規(guī)等上位階法作非原則性的變動和突破。中國目前存在的立法變通權主要有兩種：其一是國家最高權力機關授予經濟特區(qū)的人民代表大會及其常委會根據授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定；其二是民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡逄攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定。就經濟特區(qū)立法變通權的來源看，從1981年起，全國人大及其常委會相繼授權廣東、福建兩省制定所屬經濟特區(qū)法規(guī)，授權海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市等以經濟特區(qū)立法權。爾后，2000年通過的《立法法》第65條規(guī)定：“經濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定制定法規(guī)，在經濟特區(qū)范圍內實施?！钡?1條第2款又規(guī)定：“經濟特區(qū)法規(guī)根據授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經濟特區(qū)適用經濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”這些規(guī)定成為經濟特區(qū)除了具有一般地方性法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制權外，還可根據全國人大的授權進行授權立法及立法變通權的淵源。經濟特區(qū)立法變通權的意義主要在于相關經濟特區(qū)法規(guī)中的變通規(guī)定在本經濟特區(qū)范圍內較法律、行政法規(guī)而言具有優(yōu)先適用的效力。

二、經濟特區(qū)授權立法變通權規(guī)定存在的問題

對于經濟特區(qū)授權立法的規(guī)定，法學理論界和實務部門一直以來都有不同的看法。特別是隨著改革開放的全面深入，對經濟特區(qū)授權立法存續(xù)的必要性更出現(xiàn)了較大爭議。有些學者認為經濟特區(qū)授權立法要繼續(xù)為經濟特區(qū)提供制度創(chuàng)新的動力，有其存在的必要性和合理性[2]。也有學者指出：“經濟特區(qū)的立法是中國由計劃經濟向市場經濟過渡時期采用的試驗性立法，有其合理性，在實踐中也取得了積極效果。但是，在同一國家采取不同的經濟立法有違公平競爭的要求，同時，在經濟高度全球化的今天，全球的重要經濟規(guī)則正在趨向同一，一國國內的經濟規(guī)則差異過大是違反時代大趨勢的。所以建議對經濟特區(qū)立法加強控制，逐步取消這種導致位階混亂的法源。”[3]在此暫且不論經濟特區(qū)授權立法本身的存與廢，單是經濟特區(qū)授權立法的變通權的合法性問題就應該引起高度重視。筆者認為，經濟特區(qū)授權立法的變通權規(guī)定嚴重傷害了法制的統(tǒng)一和尊嚴，也有悖于公平原則，應該在修訂立法法時予以取締。

第一，經濟特區(qū)授權立法變通權與憲法規(guī)定沖突，沒有存在的憲法依據。中國現(xiàn)行《憲法》第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案?！边@一條款明確了地方立法權(自治區(qū)有所例外)的行使必須嚴格遵循與上位法“不抵觸”的原則。在憲法沒有對經濟特區(qū)立法權和立法變通權作特別規(guī)定的情況下，只能合憲性解釋為經濟特區(qū)授權立法也必須遵循同憲法、法律、行政法規(guī)“不抵觸”的原則。同時，從立法法篇章結構安排來看，經濟特區(qū)法規(guī)被放在《立法法》第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”一章中，經濟特區(qū)是以自己的名義而非全國人大及其常委會的名義立法的，由此，經濟特區(qū)法規(guī)還是屬于地方性質的立法，其理應遵循不與上位法抵觸的規(guī)定。此外，我們也可以從憲法對自治條例、單行條例和特別行政區(qū)專門規(guī)定的比較中得出經濟特區(qū)不應享有立法變通權的結論。《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！痹摋l規(guī)定中的“根據本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”可以解讀為自治條例、單行條例可以對上位階法律、行政法規(guī)進行立法變通的憲法依據?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！痹摋l規(guī)定是特別行政區(qū)立法自主權的憲法依據。而對于經濟特區(qū)法規(guī)，不論是憲法正文還是修正案都沒有專門的規(guī)定，更沒有為其立法變通權提供任何依據。即便經濟特區(qū)的授權立法是得到全國人大授權的，但全國人大本身也得遵守憲法，不得做出有悖憲法的立法授權。因此，經濟特區(qū)授權立法的變通權可以說是違反憲法規(guī)定的，是無效的。

第二，經濟特區(qū)授權立法的變通權破壞了法制統(tǒng)一原則，有損于法律的安定和權威。經濟特區(qū)為了推動改革創(chuàng)新，需要地方立法帶有明顯的破格性、先行性，有時還要帶有一定程度的試行性[4]，因而賦予經濟特區(qū)立法變通權似乎就是為經濟特區(qū)提供制度創(chuàng)新的動力，是經濟特區(qū)特殊之處的重要內容。正如有學者所言：“經濟特區(qū)授權立法與上位法的關系, 并不是簡單的遵守、服從關系, 經濟特區(qū)授權立法可以在遵守憲法的規(guī)定及法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下, 對上位法做出變通性的規(guī)定, 這是經濟特區(qū)授權立法的特色所在。”[5]但是，經濟特區(qū)的授權立法性質仍然屬于地方性立法，在一國法律體系中，雖然不同級別的立法主體都有一定的立法權，但他們所生成的法的效力位階并不相同，下位階法不得同上位階法相抵觸, 這是保證一國法的體系內部協(xié)調一致的必然要求?！稇椃ā返?條第2款規(guī)定“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”，第5條第3款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！本痛硕?，中國經濟特區(qū)的授權立法必須遵守其上位法的規(guī)定是維護國家法制統(tǒng)一和尊嚴的題中應有之義。

“立法變通權的基本內涵是, 享有立法變通權的主體有權根據不同情況、根據時代發(fā)展的要求, 對上位法進行一定范圍的突破。應當說, 突破是享有立法變通權的主體應有的權力?！盵5]經濟特區(qū)授權立法變通權的規(guī)定是從規(guī)范層面公然允許地方立法抵觸中央立法，這嚴重破壞了法制統(tǒng)一原則，必將嚴重傷害法律的安定和權威。即便將經濟特區(qū)立法視為全國人大及其常委會的特別授權立法，但從學理上看，也不應公然允許被授權主體可以做出與授權主體自身制定的法律相沖突的規(guī)定，這也是有悖授權立法一般原理的。至于中國存在的民族自治地區(qū)自治條例和單行條例的立法變通權，其一方面有憲法第115條作為依據，另一方面也是落實中國民族區(qū)域自治原則的需要。考慮到少數(shù)民族不同的社會、經濟和文化傳統(tǒng)的現(xiàn)實需要，《憲法》第4條第3款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權?！弊灾螚l例和單行條例立法變通權的賦予體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內部事務權利的精神，體現(xiàn)了國家堅持各民族平等、團結和共同繁榮的原則，有著重要的政治意義、社會價值，是具有正當性和必要性的。

第三，經濟特區(qū)授權立法變通權缺乏必要的限制和監(jiān)督，因而立法變通權的行使極易失范。全國人大的授權決定和《立法法》在賦予經濟特區(qū)授權立法變通權的同時，并沒有對該項變通權的行使進行必要規(guī)范。從全國人大的授權決定和《立法法》的法條規(guī)定來看，僅有三條涉及對立法變通權的規(guī)范：其一是全國人大及其常委會在授權決定中明確經濟特區(qū)授權立法主體應遵守憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī)。但是，“何謂法律和行政法規(guī)的基本原則, 是必須遵循法律和行政法規(guī)冠以‘基本原則’的部分內容，還是必須遵循法律、行政法規(guī)作為一個整體的基本原則，抑或必須遵循貫穿于法律和行政法規(guī)的精神和方針，在立法實踐中尚未達成一個統(tǒng)一的認識?！盵5]與《立法法》第66條第2款對自治條例、單行條例變通權限制的規(guī)定相比，對經濟特區(qū)授權立法變通權的限制較為原則和寬泛，無法有效制約立法變通權的合法行使。其二是《立法法》第88條第7項規(guī)定，“授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權?！逼淙恰读⒎ǚā返?9條第5項規(guī)定：“根據授權制定的法規(guī)應當報授權決定機關規(guī)定的機關備案。”上述兩條對授權立法進行撤銷和備案的監(jiān)督方式既非專門針對經濟特區(qū)授權立法的，更沒有就立法變通權進行專門規(guī)定，且中國立法監(jiān)督中所謂的備案和撤銷常常由于缺乏更為細化的程序規(guī)程而流于形式，處于“休眠”狀態(tài)，所以基本上是沒有任何實質意義的軟約束。此外，鑒于經濟特區(qū)建立之初授權立法的需要，全國人大及其常委會當時采取了“一攬子”授權方式，賦予經濟特區(qū)“根據具體情況和實際需要”進行立法的極大的立法自主權，這與《立法法》第10條“授權決定應當明確授權的目的、范圍”，第11條“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止”的規(guī)定也相沖突。總之，在制約經濟特區(qū)授權立法變通權濫用方面，現(xiàn)有的法律既沒有積極規(guī)定哪些是可以變通的事項，又沒有消極規(guī)定哪些是禁止變通的事項，這導致經濟特區(qū)授權立法變通權太大，對其制約可以說仍是付之闕如。

第四，在當前中國的經濟社會形勢下，經濟特區(qū)授權立法變通權已經失去了存在的必要性。應該說，經濟特區(qū)的授權立法是改革開放特定階段的產物。在改革開放初期，國家中央立法還較為欠缺，很多民商事和社會管理的法律、法規(guī)的立法條件、時機還不成熟，更缺乏經驗，在這種情況下，經濟特區(qū)立法變通權的賦予雖值得商榷，但其為經濟特區(qū)乃至全國的經濟社會發(fā)展提供了重要和有益的探索經驗。但是，在中國早已確立市場經濟體制、中央立法日臻完善的背景下，再公然允許地方立法出于經濟發(fā)展、改革創(chuàng)新的考量來突破、抵觸中央的立法則是缺乏正當性和必要性的。經濟特區(qū)作為重要的試驗田，其地方立法主要應放在先行立法事項方面，即針對國內沒有相關立法可資援用、在全國普遍立法條件尚不具備時，根據特區(qū)經濟社會發(fā)展的實際情況，有針對性地進行相關領域的先行先試意義上的探索性立法，而不應對中央法律、行政法規(guī)已經規(guī)范的事項進行直接的變通突破。因此，當前經濟特區(qū)授權立法變通權失去了其繼續(xù)存在的必要性。

第五，經濟特區(qū)授權立法的變通權有悖平等原則。市場經濟體制和法治國家建設都要求確立和遵循平等原則。法律的平等不僅包括執(zhí)法和司法層面的平等，也包括作為創(chuàng)設普適性規(guī)范的立法的平等?！读⒎ǚā纺壳按_立的部分較大及以上城市、經濟特區(qū)所在地市等享有地方立法權，其他一般的地級市沒有地方立法權這種體制不利于城市間的公平競爭，有悖于平等原則。在一國范圍內，如果部分地區(qū)擁有特殊的立法變通權，可以對全國性的法律、行政法規(guī)做出變通突破性的規(guī)定，就容易形成國家的法律、行政法規(guī)在不同地區(qū)的不平等、不一致，與財政、稅收優(yōu)惠、項目審批權下放等臨時性政策不平等相比，立法特權的不平等是長期的不平等。由此，人、財、物等各種要素就容易因為法律的差異而向特殊地區(qū)集聚流動，造成不同地區(qū)間的惡性競爭和博弈，從而加劇不同地區(qū)經濟社會發(fā)展的不平衡。這種因為國家法律的差異性賦權所帶來的發(fā)展不平衡不僅傷害國家法制的統(tǒng)一和權威，也有悖于平等原則、有失公允。經濟特區(qū)作為中國先發(fā)展地區(qū)已經積累了相當?shù)陌l(fā)展優(yōu)勢，下一步的發(fā)展不應該繼續(xù)以犧牲一國法制統(tǒng)一和權威為代價，不應還停留在依靠各種法律政策優(yōu)惠獲得競爭優(yōu)勢的階段，而應在統(tǒng)一法制的基礎上謀求公平競爭、優(yōu)化轉型和創(chuàng)新發(fā)展。

此外，由于經濟特區(qū)和其所在城市行政區(qū)域并不完全一致，經濟特區(qū)授權立法變通權的存在還容易造成經濟特區(qū)授權立法與一般地方性法規(guī)管轄區(qū)域的“一市兩制”，從而引起法律沖突。

三、修改《立法法》中關于經濟特區(qū)授權立法變通權等規(guī)定的建議

基于上文對經濟特區(qū)授權立法變通權存在問題的分析，筆者認為應該在修訂《立法法》時廢止經濟特區(qū)授權立法變通權的規(guī)定。如果這一建議可以被接受的話，那么進一步的思考是，經濟特區(qū)授權立法有無繼續(xù)存在的必要？因為經濟特區(qū)授權立法存在的主要價值就在于享有立法變通權，其他的立法事項都可以被經濟特區(qū)的一般地方性法規(guī)和規(guī)章的立法權所涵蓋。根據《立法法》第64條的規(guī)定：*《立法法》第64條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項做出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第8條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止?！敝醒敕?、行政法規(guī)已經立法的，地方可以根據需要制定執(zhí)行性的法規(guī)；屬于地方性事務的事項，地方可以自主制定地方性法規(guī)；除屬于全國人大及其常委會的專有立法權事項外，中央法律、法規(guī)尚未立法的，地方可以先行立法。至于《立法法》第8條明確的只能制定法律(這里的法律是狹義的，不包括經濟特區(qū)法規(guī))的事項，即屬于全國人大及其常委會專有立法權的事項，《立法法》第9條規(guī)定，本法第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施、司法制度等事項除外。這也就是說，全國人大的專有立法權至多只能部分地授權國務院行使，其他任何主體包括經濟特區(qū)并不能通過授權立法形式獲得《立法法》第8條中的人大專有立法權事項的立法權。就此而言，經濟特區(qū)的授權立法事項完全可以被經濟特區(qū)一般地方性法規(guī)立法權的實施性立法、地方事務自主性立法和先行立法所涵蓋。因此，在取消經濟特區(qū)立法變通權后，經濟特區(qū)授權立法也沒有存在的必要，只要賦予經濟特區(qū)一般地方性法規(guī)制定權即可。2003年，為了解決經濟特區(qū)與行政轄區(qū)不一致而導致的法規(guī)不能普遍適用的問題，福建省人大常委會采用簡易程序，將廈門經濟特區(qū)法規(guī)轉為較大的市法規(guī)[6]。這一做法體現(xiàn)了經濟特區(qū)授權立法事項可以被一般地方性法規(guī)所替代，以省級和較大市級地方性法規(guī)、規(guī)章來替代經濟特區(qū)授權立法應該成為今后特區(qū)法制發(fā)展的方向。

如果有人堅持認為賦予經濟特區(qū)授權立法及立法變通權仍然是保持經濟特區(qū)活力、提高其綜合競爭力和探索先行先試的必然要求的話，那么在保留經濟特區(qū)授權立法及其變通權的同時必須完善相關的制度規(guī)范，以防止授權立法及其變通權的濫用。

1.《立法法》應明確規(guī)定經濟特區(qū)授權立法的目的和授權范圍。無論從授權立法的原理還是《立法法》第10條“授權決定應當明確授權目的、范圍”的規(guī)定來看，都要求對經濟特區(qū)授權立法的目的和具體的授權范圍加以明確規(guī)定。沒有明確的授權目的和范圍，僅原則規(guī)定“根據具體情況和實際需要”立法將使《立法法》第88條第7項所規(guī)定的授權機關對依據授權制定的法律規(guī)范的撤銷權無法行使。一般認為，經濟特區(qū)的授權立法目的主要是為了經濟特區(qū)進行法律制度創(chuàng)新，為經濟特區(qū)經濟社會發(fā)展以及為全國立法進行先行先試提供保障。因此，其授權的范圍應限定在經濟特區(qū)經濟體制改革和對外開放需要而制定法規(guī)的事項上?！读⒎ǚā房梢圆扇∠拗坪土信e并用的方式，在法律中對經濟特區(qū)立法的權限范圍做出明確規(guī)定。例如，明確經濟特區(qū)授權立法的重點是經濟領域，“呈現(xiàn)以經濟法為主同時兼具民商法、行政法、社會勞動保障等社會立法在內多部門法相互共建的綜合走勢”[7]。但經濟特區(qū)授權立法不應包括政治改革事項，也不能涉及《立法法》第8條明確的全國人大及其常委會專屬立法權事項。對經濟特區(qū)授權立法更為審慎的規(guī)范也可以考慮全國人大或其常委會對經濟特區(qū)采用“一事一授權的原則”，從而杜絕一攬子打包授權的做法。

2.如果保留經濟特區(qū)授權立法變通權的話，應在《立法法》中明確規(guī)定禁止變通的事項和可以變通的事項及條件。經濟特區(qū)授權立法變通權的行使絕對禁止變通的事項應包括：憲法的明文規(guī)定、法律和行政法規(guī)的基本原則、法律和行政法規(guī)中專門就經濟特區(qū)事項所做的專門規(guī)定；對于《立法法》第8條確定的全國人大及其常委會專屬立法權事項也禁止進行變通規(guī)定。因為這些國家專有立法權事項涉及的都是國家、公民和法人特別重要的關系和利益，必須加以法律保留，自然更不應允許地方立法進行隨意的變通。此外，經濟體制改革和對外開放過程中雖必然涉及某些政治領域問題，但中國的經濟特區(qū)不是政治特區(qū)，凡是涉及政治領域的事項均不應允許經濟特區(qū)立法對已有的法律、行政法規(guī)進行變通規(guī)定。

3.健全對特區(qū)授權立法的備案、撤銷等立法監(jiān)督制度。備案是立法主體將其通過或批準的規(guī)范性法律文件報送更高層級的立法監(jiān)督主體登記、存檔，以備審查的制度和活動[8]。備案是立法監(jiān)督的一項重要內容。全國人大及其常委會在授予經濟特區(qū)授權立法權時明確規(guī)定，其所制定的法規(guī)要向全國人民代表大會常務委員會、國務院和上一級地方人大常委會備案。但是首先，《立法法》沒有對經濟特區(qū)授權立法備案的時間、程序等做出具體規(guī)定，相關接受備案的機關也沒有對經濟特區(qū)法規(guī)備案做出過專門規(guī)定；其次，對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等的備案審查程序，《立法法》也只規(guī)定了報送備案的期限，并未規(guī)定具體的程序；再次，由于全國人大及其常委會對經濟特區(qū)授權立法規(guī)定了多層級的備案主體，但又未明確各層級主體備案審查的職權和重點的差別，導致了形式上的多頭審查在實質上卻無人真正審查的情形。這些缺乏可操作程序保障落實的備案監(jiān)督制度必然虛置，根本起不到監(jiān)督的作用。

《立法法》第88條還規(guī)定了不同主體有權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章同憲法、法律等抵觸進行審查和撤銷，但唯獨遺漏了對經濟特區(qū)授權立法和上位法的抵觸的審查和撤銷，只是在第7項針對各類授權立法中籠統(tǒng)規(guī)定了“授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權”。因此，修訂《立法法》時必須激活處于休眠狀態(tài)的立法監(jiān)督備案審查制度，明確經濟特區(qū)授權立法的備案機關以及有權對經濟特區(qū)授權立法進行審查和撤銷的機關，細化備案以及審查、撤銷經濟特區(qū)授權立法的具有可操作性的程序。

4.對于經濟特區(qū)授權立法及其變通規(guī)定的事項，如果經過實踐檢驗，制定法律的條件已經成熟的，應由全國人大及其常委會及時制定法律并終止相關授權事項。

5.經濟特區(qū)授權立法應成為落實立法民主原則、“開門立法”的模范，拓展人民有序參與經濟特區(qū)授權立法的途徑，形成對授權立法及其變通權行使的有效制約力量。在經濟特區(qū)授權立法過程中，通過強化代表和選民的聯(lián)系，激活“沉默的大多數(shù)”，讓更多利益相關者參與到制度安排中進行充分的利益博弈；同時輔之以立法信息全過程的公開，以及立法議案意見收集處理制度、回復說明理由制度等[9]，引入更多的公眾參與，最終得出一個多數(shù)人的較為理性的意見。一般而言，公民的參與越普遍、參與方式越具有多樣性與滲透性，公共權力機關越難以任意行事，對公共權力的約束性就越強[10]。因此，民主的立法機制可以在一定程度上成為制約經濟特區(qū)授權立法及其變通權失范的保障。

總之，經濟特區(qū)授權立法變通權乃至經濟特區(qū)授權立法本身的存廢在理論和實務部門都已經引起爭議。在筆者看來，基于現(xiàn)行憲法規(guī)定及維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴等緣由，經濟特區(qū)授權立法變通權應予廢除，而經濟特區(qū)授權立法本身有無繼續(xù)存在的必要也值得進一步研究論證。即使退一步而言，暫時保留經濟特區(qū)授權立法及其變通權，也必須完善對這項權力的規(guī)范制約。在業(yè)已啟動的中國《立法法》修訂過程中，應對經濟特區(qū)授權立法問題給予充分的關注，對其進行全面的評估以決定其存廢或修改完善。

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[責任編輯：朱 磊]

2014-10-20

國家社會科學基金項目“西方利益集團立法游說行為研究”(10CFX004)；教育部人文社會科學研究青年基金項目“立法游說問題研究”(09YJC820080)；江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究重點項目(09SJB820002)

龐凌(1972—)，男，副教授，法學博士，從事立法學研究。

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1002-462X(2015)01-0074-05