堅(jiān)持與完善黨管干部的制度建設(shè)路徑初探

劉 竹 梅

(北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871)

·政治發(fā)展研究·

堅(jiān)持與完善黨管干部的制度建設(shè)路徑初探

劉 竹 梅

(北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871)

新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的鮮明特征是如何堅(jiān)持與完善黨管干部?；诹?xí)近平總書記提出的“要緊密結(jié)合干部工作實(shí)際，認(rèn)真總結(jié)，深入研究，不斷改進(jìn)，努力形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行的制度機(jī)制”的總體要求，當(dāng)前應(yīng)著眼于以制度建設(shè)解決突出問題的實(shí)踐路徑，堅(jiān)持與完善黨管干部制度，并規(guī)范、探索和建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任的“初始提名制度”“統(tǒng)分結(jié)合任用制度”和“分類選任制度”。

黨管干部；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度；“初始提名制度”；“統(tǒng)分結(jié)合任用制度”；“分類選任制度”

2014年1月新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(以下簡(jiǎn)稱“新條例”)的頒布，表明中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度在經(jīng)歷了制度醞釀、制度確立后，進(jìn)入了一個(gè)制度完善的發(fā)展階段。從制度完善的主旨上去解讀“新條例”不難發(fā)現(xiàn)，“新條例”最為鮮明的特征就是堅(jiān)持與完善黨管干部。根據(jù)這樣的基本精神，當(dāng)下推進(jìn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度建設(shè)，重要的問題就在于新的歷史條件下如何堅(jiān)持與完善黨管干部原則。

2002年，中國共產(chǎn)黨在科學(xué)總結(jié)長(zhǎng)期以來特別是改革開放以來干部工作豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 正式頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)。“條例”的頒布和執(zhí)行，開啟了中國共產(chǎn)黨的干部工作科學(xué)化、民主化、制度化時(shí)代,對(duì)于保證黨的基本路線的貫徹執(zhí)行, 保證黨的事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)和國家的長(zhǎng)治久安, 形成各級(jí)朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導(dǎo)集體發(fā)揮了重要的作用。但也應(yīng)該看到，在貫徹落實(shí)“條例”的過程中，出現(xiàn)了選人用人的片面“程序化操作”的發(fā)展傾向：干部推薦變異為“以票取人”，干部的公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗演變?yōu)椤胺蔡岜馗?jìng)”，干部考核唯票、唯分、唯GDP，干部選任唯“程序化操作”是瞻，忽視甚至放棄黨委的責(zé)任，等等。這些傾向和問題背離了選拔黨和人民需要的好干部的組織工作宗旨，影響和干擾了黨管干部這一制度核心原則的貫徹落實(shí)?！靶聴l例”貫徹了中央關(guān)于干部工作的新精神，總結(jié)了10多年來干部工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度特別是堅(jiān)持黨管干部原則、加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)作用與充分發(fā)揚(yáng)民主相結(jié)合方面有新舉措，在解決干部選拔任用工作中的突出問題方面有新突破。

把好干部選出來、用起來，最根本的要靠科學(xué)有效的制度機(jī)制，因?yàn)橹贫雀鼛в懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性特征。2013年6月習(xí)近平在全國組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，“要緊密結(jié)合干部工作實(shí)際，認(rèn)真總結(jié)，深入研究，不斷改進(jìn)，努力形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行的制度機(jī)制”[1]。什么是新的歷史條件下黨管干部面對(duì)的實(shí)際？在本文來看來，就是黨的十八大報(bào)告提出的如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揚(yáng)民主、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一。換句話說，堅(jiān)持黨管干部必須要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揚(yáng)民主、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦事兩大關(guān)系，推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度建設(shè)必須兼顧黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)民主、依法辦事三個(gè)重要維度?；谶@樣一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，應(yīng)著眼于以制度建設(shè)解決突出問題的實(shí)踐路徑。因此，在解決“黨管干部怎么管”的問題上，亟須規(guī)范、探索和建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任的“初始提名制度”“統(tǒng)分結(jié)合任用制度”和“分類選任制度”。

一、規(guī)范“初始提名制度”

把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的首要維度，其理論依據(jù)在于，中國特色黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度設(shè)計(jì)與確立的目的就是要在新的歷史條件下，通過制度建設(shè)更好地堅(jiān)持貫徹黨管干部的原則。黨管干部是中國特色黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的核心內(nèi)容，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度就是如何完善黨管干部的問題。因此，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度與堅(jiān)持和貫徹黨管干部這兩者具有高度的一致性。它同時(shí)也表明，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革與完善不是黨管干部原則的改變，而是黨管干部多種實(shí)現(xiàn)形式的探索。黨管干部原則是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義基本建黨原理與中國革命和建設(shè)的具體實(shí)際相結(jié)合而確立的，在不同的歷史階段，具有不同的工作重心和實(shí)現(xiàn)形式。今天，改革與完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度領(lǐng)域中眾多的理論研究與實(shí)踐探索，不是要削弱黨管干部的原則，而是為了更有利于堅(jiān)持黨管干部原則；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革與完善的舉措都應(yīng)當(dāng)有利于加強(qiáng)和改善黨對(duì)干部工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于堅(jiān)持和貫徹黨管干部的原則，反之則必須堅(jiān)決杜絕，這是改革與完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的政治底線，是避免“在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤”的“定海神針”。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨管干部，最直接的體現(xiàn)是干部選任的初始提名權(quán)。經(jīng)驗(yàn)表明，黨管干部要取得好的成效，最根本的一條是黨委(黨組)要掌握好在干部問題上的提名權(quán)。提名候選人是政黨政治權(quán)力的本質(zhì)表現(xiàn)，是現(xiàn)代政黨向國家政治體系輸送公職人員的第一步，也是中國共產(chǎn)黨選拔任用干部的初始程序和重要環(huán)節(jié)。正是因?yàn)槿绱?，黨的十六屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出了“改進(jìn)候選人提名方式”[2]；十七大又將這一原則性要求進(jìn)一步明確為“規(guī)范干部任用提名制度”[3]；十八大提出“規(guī)范干部選拔任用提名制度,是深化干部人事制度改革的迫切要求”[4]。這些都為完善干部選任的提名制度提供了政策保障和改革動(dòng)力。

建立健全主體清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確的干部選拔任用提名制度的意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，科學(xué)選任干部的切入點(diǎn)是制度化規(guī)范初始提名權(quán)。提名直接影響和作用于干部工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確的提名制度，是選任干部的起始點(diǎn)。缺乏規(guī)范的提名制度則會(huì)產(chǎn)生主體不明確、程序不規(guī)范、責(zé)任不清晰的問題，甚至導(dǎo)致干部選拔任用工作整體失效或失敗。規(guī)范初始提名工作能夠促進(jìn)黨委及組織部門科學(xué)運(yùn)行用人建議權(quán)，是黨委及其組織部門履行選任干部職責(zé)的保證。其二，提名的規(guī)范化和制度化是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部用人權(quán)的關(guān)鍵，有利于從根本上防止干部的選任由個(gè)人或少數(shù)人說了算，從源頭上防止跑官要官、買官賣官。從近年查處的買官賣官案件來看，問題多出在起始階段的提名環(huán)節(jié)。其三，提名的規(guī)范化和制度化有助于推進(jìn)用人的民主化發(fā)展，不僅可提升干部候選人的公信度、激發(fā)組織和單位的活力，而且能夠化解糾紛、促進(jìn)團(tuán)結(jié)，推動(dòng)民主政治的發(fā)展。

應(yīng)該承認(rèn)，近年來黨和政府在干部“初始提名”實(shí)踐方面做出了多種探索，如 “定崗?fù)扑]”“公推公選”等方式，一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法正在向制度化的方向發(fā)展。然而，總體上制度體系還沒有形成，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任如何提名在操作層面上缺乏制度支撐，由此帶來了諸如提名主體不確定、提名過程隨意化與彈性化、提名責(zé)任主體不明確等問題。正如林學(xué)啟的研究所指出的那樣，“從2004年的‘5+1’文件到2006年的五部法規(guī)文件，從《中華人民共和國公務(wù)員法》到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，干部人事制度改革進(jìn)入了系統(tǒng)配套、整體推進(jìn)的新階段。干部選拔任用制度中的提名環(huán)節(jié)，無論理論研究還是實(shí)踐探索，皆滯后于其他環(huán)節(jié)的改革，因而需要詳盡規(guī)定可行的干部選任動(dòng)議和初始提名操作，進(jìn)一步完善有關(guān)的制度法規(guī)體系?！盵5]即便是2014年頒布的“新條例”，在這方面也只是在第三章動(dòng)議中給出了一般性原則規(guī)定：“黨委(黨組)或者組織(人事)部門按照干部管理權(quán)限，根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)實(shí)際，提出啟動(dòng)干部選拔任用工作意見。”[6]原則性的規(guī)定重要，而原則性規(guī)定如何實(shí)現(xiàn)更重要。推進(jìn)黨管干部的制度建設(shè)，需要探索、規(guī)范、完善和建立的制度是多方面的，但從解決黨管干部面臨的突出問題的角度來看，首先亟待規(guī)范和完善的就是干部選拔任用的“初始提名制度”。

干部“初始提名”是一項(xiàng)政策性強(qiáng)和操作要求高的工作。從制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)化與可操作化的要求出發(fā),在規(guī)范和完善干部選拔任用的“初始提名制度”時(shí)，需要在貫徹遵循擴(kuò)大民主、積極穩(wěn)妥、規(guī)范可行、注重實(shí)效、整體配套的原則基礎(chǔ)上，著眼于三個(gè)方面的制度化建設(shè),即提名主體明確化(解決的是誰提名的問題)、提名過程程序化(解決的是如何提名的問題)、提名責(zé)任條例化(解決的是提名主體責(zé)任問題)。在這三個(gè)方面的制度化建設(shè)中，提名主體明確化即提名權(quán)制度化占有核心和基礎(chǔ)性地位。提名權(quán)的制度化決定著提名過程的程序設(shè)定、提名責(zé)任的歸屬，因而直接關(guān)系和影響其他兩個(gè)方面的制度化建設(shè)，可以說它是規(guī)范和完善干部選拔任用“初始提名制度”的重中之重。

以這樣一個(gè)思路看，規(guī)范和完善干部選拔任用“初始提名制度”實(shí)質(zhì)上就是規(guī)范提名主體行為的制度設(shè)計(jì)。提名主體行為在2014年頒布的“新條例”中是以黨委(黨組)或者組織(人事)部門按照干部管理權(quán)限，根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)實(shí)際，提出啟動(dòng)干部選拔任用工作意見加以規(guī)范的。在可操作性上，這個(gè)“原則上”的規(guī)范可以依據(jù)明確提名主體作用的規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化?！靶聴l例”規(guī)定，干部任用提名主體是黨委(黨組)或者組織(人事)部門，但在實(shí)踐中干部提名往往是黨委主要領(lǐng)導(dǎo)，這是客觀存在的事實(shí)。黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擁有的用人權(quán)是黨賦予的組織權(quán)力，建立“初始提名制度”不是取消而是對(duì)“一把手”用人權(quán)的合理規(guī)范，問題的關(guān)鍵在于必須防止黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成為干部任用提名與動(dòng)議的唯一主體。這就需要在制度上明確規(guī)范各個(gè)提名動(dòng)議主體的作用，如干部管理的組織部門考察主體作用、公開選拔與換屆推薦時(shí)的干部群眾民意主體作用、黨委會(huì)(黨組)的決定主體作用等，從而形成一個(gè)互補(bǔ)制約的干部提名與動(dòng)議制度化主體平臺(tái)。這個(gè)制度化平臺(tái)的建立 ，將會(huì)有效解決干部選任中的那些以“習(xí)慣問題”“暗箱操作”“走程序”等形式來實(shí)現(xiàn)個(gè)人私利而又無從檢察監(jiān)督的問題，同時(shí)也為提名過程程序化、提名責(zé)任條例化的規(guī)范與完善奠定了基礎(chǔ)。

二、探索“統(tǒng)分結(jié)合任用制度”

“選任干部要堅(jiān)持民主化”已經(jīng)是整個(gè)社會(huì)的基本共識(shí)。選任干部要堅(jiān)持民主化說到底就是要貫徹群眾公認(rèn)的原則，把堅(jiān)持群眾公認(rèn)作為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要維度之一，其基本理論依據(jù)在于中國共產(chǎn)黨是中國人民的利益代表者，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、黨的機(jī)關(guān)工作者和國家公務(wù)員都是人民的公仆，它決定了中國共產(chǎn)黨在干部選任工作中必須堅(jiān)持群眾路線，必須遵循群眾公認(rèn)的原則。實(shí)踐證明，只有在干部選任工作中充分相信和依靠群眾，并讓群眾參與到干部的推薦和考察工作中，才能真正選拔任用那些能得到大多數(shù)群眾擁護(hù)和贊成的干部。只有這樣，黨的干部選任工作才能夠得到健康的發(fā)展，選拔出來的干部才能得到群眾的公認(rèn)，黨的決策才能得到人民群眾的支持和擁護(hù)。反之，如果脫離或偏離群眾的參與、認(rèn)可，干部選任工作就會(huì)出現(xiàn)問題、招致挫折，甚至損害黨的執(zhí)政形象，削弱黨的執(zhí)政根基。群眾公認(rèn)原則既是中國共產(chǎn)黨的干部工作走群眾路線的高度概括，是新時(shí)期干部制度改革總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是進(jìn)一步完善當(dāng)代中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度實(shí)踐路徑的必然選擇。因此，在干部選任工作中，必須把黨管干部原則和群眾公認(rèn)原則有機(jī)結(jié)合起來。

然而，問題恰恰來自于這個(gè)“結(jié)合”上。在當(dāng)代中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度建設(shè)上，既要堅(jiān)持黨管干部原則，又要堅(jiān)持群眾公認(rèn)原則，這是不容置疑和不可動(dòng)搖的。這“兩個(gè)堅(jiān)持”可以視為黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主化的兩大制度建設(shè)訴求。關(guān)于黨管干部與群眾公認(rèn)之間理論上的內(nèi)在統(tǒng)一性學(xué)界已有很多相關(guān)探討。在認(rèn)識(shí)和把握黨管干部與群眾公認(rèn)之間理論上的內(nèi)在統(tǒng)一性的同時(shí)，也要看到黨管干部與群眾公認(rèn)在干部選任工作中存在一定的沖突或張力。如果把黨管干部與群眾公認(rèn)之間的關(guān)系視為在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度建設(shè)中如何把黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揚(yáng)民主相結(jié)合的問題，并基于這一個(gè)角度審視實(shí)踐中黨管干部與群眾公認(rèn)之間關(guān)系的問題，就不能不說在肯定統(tǒng)一性的同時(shí)，并不意味著否認(rèn)或者忽視兩者之間存在的矛盾或張力。如果說群眾公認(rèn)體現(xiàn)的是群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，那么黨管干部體現(xiàn)的則是上級(jí)黨組織對(duì)干部選拔任用的決策和管理，兩者在實(shí)踐中體現(xiàn)的是兩個(gè)主體的意志。盡管我們承認(rèn)兩者在根本利益上是一致的，但這種一致性并不能否定現(xiàn)實(shí)訴求的差異，其典型化表現(xiàn)為兩個(gè)極端：其一是把黨管干部與擴(kuò)大民主對(duì)立起來，認(rèn)為擴(kuò)大民主會(huì)削弱或動(dòng)搖黨對(duì)干部工作的領(lǐng)導(dǎo)；認(rèn)為既然堅(jiān)持黨管干部原則，就應(yīng)該由黨組織來決定干部，民主推薦、測(cè)評(píng)等都是多此一舉、做無用功。在這種錯(cuò)誤傾向的影響下，干部選用出現(xiàn)了關(guān)起門來選干部、違背群眾路線搞“暗箱操作”、實(shí)行“少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的不民主做法，導(dǎo)致干部工作出問題，使黨的形象和事業(yè)蒙受損失。其二是對(duì)擴(kuò)大干部工作中的民主作片面的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為擴(kuò)大民主是單純的“還權(quán)于民”，甚至等同于西方的民主，造成民主的無序性和隨意性。他們認(rèn)為黨的奮斗目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，人民管理社會(huì)、管理國家，作為人民公仆和勤務(wù)員的干部的選拔任用自然應(yīng)該由民主選舉決定，這就使得發(fā)揚(yáng)民主和黨管干部相結(jié)合的矛盾有時(shí)會(huì)非常突出。因此，如何通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合便成為一個(gè)非常迫切的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

早在2004年，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表的《黨政干部選拔任用制度：沖突與改革》一文就對(duì)這一問題進(jìn)行了思考。該文指出，“憑心而論，世界上沒有十全十美的制度，所謂良好的制度是理想狀態(tài)的制度，理想與現(xiàn)實(shí)的沖突在常態(tài)政治生活中并非罕見。但是，這并不意味著無法解決問題。解決問題的惟一出路就是繼續(xù)改革，緩解沖突。首先，科學(xué)處理任命制與選舉制兩種制度體系的關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中的很多矛盾、沖突，從根本上說，是兩種不同制度體系的矛盾造成的。盡管干部選拔任用制度有多種多樣的形式，但從大的類型來說，最主要的就是任命制和選舉制。這兩種制度體系各有利弊。任命制有利于上級(jí)根據(jù)干部的能力、特長(zhǎng)和工作需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)配，缺點(diǎn)是要依賴于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的‘慧眼’和無私的精神，并易于產(chǎn)生對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的作風(fēng)。選舉制可以迫使干部更多地向人民群眾負(fù)責(zé)，是以權(quán)利制約權(quán)力的主要形式，但也有缺陷，因?yàn)槿罕娺x舉是以利益為導(dǎo)向的，所以有劣跡的人固然選不上，但有時(shí)并不一定能夠選舉出真正優(yōu)秀的干部。我們現(xiàn)在是在任命制的框架下搞改革，把一些屬于選舉制的要素納入任命制的框架內(nèi)(最典型的就是‘一把手’任命，而與之配合工作的副職選舉產(chǎn)生)，兩種制度張力的沖突就隨處可見。中國的黨政干部選拔任用機(jī)制需要吸收兩種制度體系的優(yōu)勢(shì)，摒棄兩種制度體系的缺陷，但兩種制度的融合并非簡(jiǎn)單的事情，這里，中國特色是需要的，但同樣需要清醒地認(rèn)識(shí)到這畢竟是兩種制度體系，需要科學(xué)地而不是主觀地解決相互間的沖突。中國的黨政干部制度改革實(shí)際就是兩種制度體系磨合的過程。”[7]

本文認(rèn)為，從黨管干部面臨的突出問題的角度來看，解決兩種制度體系磨合的關(guān)鍵就是探索建立一種以黨管干部與群眾公認(rèn)相結(jié)合為統(tǒng)領(lǐng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任命制與選舉制分列的任用制度，也可簡(jiǎn)稱“干部統(tǒng)分結(jié)合任用制度”。

所謂“黨管干部與群眾公認(rèn)相結(jié)合為統(tǒng)領(lǐng)”，就是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任命制與選舉制都必須毫無例外地堅(jiān)持黨管干部與群眾公認(rèn)的基本原則，貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主化的基本價(jià)值訴求。所謂“任命制與選舉制分列的任用方式”，則是指基于兩大基本價(jià)值訴求以及黨管干部與發(fā)揚(yáng)民主之間存在張力的現(xiàn)實(shí)，探索建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任命制與選舉制分列的兩大任用制度。本文認(rèn)為，兩大任用制度分列能夠?yàn)閳?jiān)持黨管干部與群眾公認(rèn)的基本原則、貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主化的基本價(jià)值訴求提供不同的制度運(yùn)行空間和外部環(huán)境。在任命制的制度體系中，可側(cè)重于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命的責(zé)任制度的建設(shè)，從明確規(guī)定用人失誤的標(biāo)準(zhǔn)、界定責(zé)任主體和責(zé)任大小、明確責(zé)任追究的主體等方面入手，建立科學(xué)、規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)干部任命工作責(zé)任體系。而在選舉制的制度體系中，可從科學(xué)界定選舉制度的適用范圍、科學(xué)解決程序設(shè)計(jì)問題、科學(xué)處理競(jìng)爭(zhēng)與整合關(guān)系等方面入手，建立公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的領(lǐng)導(dǎo)干部選舉工作制度體系，從而破解中國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任兩種制度體系在改革與完善中磨合的難題。

當(dāng)然，上述的設(shè)想只能說是初步的，其合理性和現(xiàn)實(shí)性還有待于論證，分列制度的內(nèi)容也有待進(jìn)一步探索。這里，需要進(jìn)一步重申的是，問題不在于要不要堅(jiān)持黨管干部原則和群眾公認(rèn)原則的結(jié)合，而在于怎樣發(fā)揮政治智慧，更好地堅(jiān)持這兩種原則、處理好兩者之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)黨管干部和群眾公認(rèn)的科學(xué)化、制度化、法制化。正如毛澤東在闡述民主與集中的關(guān)系時(shí)所指出的那樣：“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對(duì)于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個(gè)政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機(jī)會(huì)去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機(jī)關(guān)而交付與自己選舉的政府的時(shí)候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。這就是集中制的意義。”[8]

三、建立“分類選任制度”

“干部的選任要堅(jiān)持依法辦事”也是整個(gè)社會(huì)的基本共識(shí)。把依法辦事作為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要維度之一，其基本理論依據(jù)在于，依法辦事是貫徹“依法治國”方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的內(nèi)在要求和基本條件，是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的重要內(nèi)容和有效保證。把堅(jiān)持依法辦事原則貫徹到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作中，實(shí)際上就是既要使干部管理工作本身制度化、規(guī)范化，又要同國家的法律、法規(guī)和黨內(nèi)其他法規(guī)相銜接，在法律范圍內(nèi)行動(dòng)。它所要解決的是堅(jiān)持黨管干部原則與遵守法律規(guī)定如何相統(tǒng)一的問題。堅(jiān)持依法推動(dòng)當(dāng)代中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的改革與完善，需要探索和規(guī)范的問題是眾多的，但從堅(jiān)持和完善黨管干部的制度建設(shè)的角度出發(fā)，本文認(rèn)為，目前亟待建立的是“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分類選任制度”。

具體地講，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分類選任制度”就是把“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這一制度主體進(jìn)一步分類為政務(wù)、事務(wù)兩大類，并且實(shí)行不同的選任標(biāo)準(zhǔn)、要求和職責(zé)，其培養(yǎng)、選拔的途徑和任用、考核的辦法也相應(yīng)有所不同。本文提出的這一制度建設(shè)設(shè)想，一是基于同本文提出的探索“干部統(tǒng)分結(jié)合任用制度”相配套和相呼應(yīng)。顯然，一種科學(xué)合理的“干部統(tǒng)分結(jié)合任用制度”需要以一個(gè)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分類選任制度”相配合，這也是制度建設(shè)系統(tǒng)化和體系化的要求。二是基于學(xué)界對(duì)干部選任問題如何依法辦事問題的研究。在該領(lǐng)域的研究中，依法做好人大人事任免工作、依法做好政府人事任免工作、依法做好國企人事任免工作等類似的題目始終是一個(gè)熱門話題。在本文看來，這方面大多的研究指向與結(jié)論都是在論證兩者的一致性，給出的認(rèn)識(shí)與建議也具有強(qiáng)烈的實(shí)踐意義。但是，正如本文在闡述黨管干部與群眾公認(rèn)的關(guān)系時(shí)所指出的那樣，承認(rèn)這兩者的一致性并不意味著否認(rèn)兩者在實(shí)際操作中存在的矛盾和張力。在目前的中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度中，人大人事任免、政府人事任免、國企人事任免等在黨管干部與依法辦事之間依然存在矛盾和張力。如此類似的問題不能回避，只能通過制度改革與創(chuàng)新去破解。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨首次提出黨政干部選任分類管理是在黨的十三大上。十三大報(bào)告指出，“現(xiàn)行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷，主要是：‘國家干部’這個(gè)概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類；管理權(quán)限過分集中，管人與管事脫節(jié)；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長(zhǎng)；管理制度不健全，用人缺乏法治。這使我們長(zhǎng)期面臨兩大問題：一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免。進(jìn)行干部人事制度的改革，就是要對(duì)‘國家干部’進(jìn)行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督?！盵9]1993年中國制定了《國家公務(wù)員暫行條例》，2005年在進(jìn)一步修改完善的基礎(chǔ)上，正式頒布《中華人民共和國公務(wù)員法》，傳統(tǒng)的“國家干部”群體開始分化，向干部的選任分類管理的方向邁出了重要一步。在公務(wù)員法頒布實(shí)施的引領(lǐng)下，國有企事業(yè)單位人事分類管理的改革也在不斷深化。相比之下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分類管理制度改革問題凸顯出來，為解決黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任中存在的黨管干部與依法辦事之間的矛盾和張力，迫切需要在黨政干部分類制度改革上取得新進(jìn)展。

從中國的干部人事制度改革的歷史看，一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)或者說改革的重要切入點(diǎn)，就是合理地分類與分化傳統(tǒng)的“國家干部”群體。正是這樣一種分類和分化，奠定了公務(wù)員制度、國有企事業(yè)人事制度的發(fā)展基礎(chǔ)，使干部人事制度改革取得了豐碩成果。

只有分類科學(xué)、準(zhǔn)確，干部的選拔、任用、考核、評(píng)價(jià)才有科學(xué)的依據(jù)。以這樣的改革路徑審視現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度，就不能不說，中國現(xiàn)階段黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度，仍是以干部是否擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為依據(jù)將其劃分為領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部，這種選任管理方式不僅過于籠統(tǒng)，而且產(chǎn)生了一定的消極后果。吳輝的研究認(rèn)為，“一是強(qiáng)化了一些黨政干部的‘官本位’思想。他們把從政的目的主要放在尋求個(gè)人升遷上，而不是放在為黨和人民做事上。二是固化了干部終身制。在西方國家，政務(wù)官在任期結(jié)束后的去留是清楚的。而在中國，干部只要不到退休年齡，就得不斷地晉升或保留原級(jí)別，從而造成了事實(shí)上的干部終身制。三是引起管理上的混亂。其突出表現(xiàn)是，一些地方對(duì)不需要選舉產(chǎn)生的干部采取選舉方式，而對(duì)本應(yīng)選舉產(chǎn)生的干部卻實(shí)行任命，結(jié)果造成了‘該民主的不民主，不該民主的亂民主’。四是導(dǎo)致干部專業(yè)精神不足。在領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部可以相互轉(zhuǎn)任的情況下，中國培養(yǎng)了眾多‘萬金油’式的干部。這類干部的優(yōu)點(diǎn)可能是見多識(shí)廣，但缺點(diǎn)是很難精于業(yè)務(wù)。五是造成干部晉升的‘天花板’現(xiàn)象。我們把所有的干部置于同一條‘通道’內(nèi)，使干部晉升起來既擁擠，又有無限遐想的空間，客觀上促成了干部晉升的‘天花板’困境?！盵10]因此，在借鑒中國歷史上選人用人的經(jīng)驗(yàn)、吸取當(dāng)代西方國家政務(wù)官員和業(yè)務(wù)官員分類長(zhǎng)處的基礎(chǔ)上，可以探索建立中國黨政干部政務(wù)類和事務(wù)類的選任分類制度。

所謂黨政干部政務(wù)類和事務(wù)類的選任分類制度，是將干部劃分為領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行選任管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分類為政務(wù)類和事務(wù)類。在此分類的基礎(chǔ)上，分別制定不同的選拔、任用、考核、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、程序，實(shí)行黨管干部主導(dǎo)下的“分類選任制度”。這將有效解決和克服實(shí)際操作中存在的黨管干部與依法辦事之間的矛盾和張力。習(xí)近平總書記在《領(lǐng)導(dǎo)干部要讀點(diǎn)歷史》的講話中指出，“人才的培養(yǎng)任用應(yīng)該分為政務(wù)、事務(wù)兩大類，并且應(yīng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)、要求和職責(zé)，培養(yǎng)、選拔的途徑和任用、考核的辦法也應(yīng)不同”[11]。這一觀點(diǎn)為探索和建立具有中國特色的黨政干部“分類選任制度”指明了方向，具有重要的啟示意義。

總之，應(yīng)著眼于以制度建設(shè)解決突出問題的實(shí)踐路徑，在堅(jiān)持與完善黨管干部的原則基礎(chǔ)上，探索和建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任的“初始提名制度”“統(tǒng)分結(jié)合任用制度”“分類選任制度”。

[1] 習(xí)近平.建設(shè)宏大高素質(zhì)干部隊(duì)伍，確保黨始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心[N].人民日?qǐng)?bào),2013-06-30.

[2] 中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[EB/OL].(2004-11-17)[2015-06-24].http://www.people.com.cn/GB/40531/40746/2994977.html.

[3] 胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[EB/OL].(2007-10-24)[2015-06-24].http://www.gmw.cn/01gmrb/2007-10/16/content_683809.htm.

[4] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn),為全面建成小康社會(huì)而奮斗[EB/OL].(2012-11-09)[2015-06-24].http://cpc.people.com.cn/18/n/2012/1109/c350821-19529916.html.

[5] 林學(xué)啟.干部選拔任用提名制度研究[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2012,(5).

[6] 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例[EB/OL].(2014-01-15)[2015-06-20].http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20140115/18290483_1.html.

[7] 高新民.黨政干部選拔任用制度：沖突與改革[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2004-06-28.

[8] 毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991: 383.

[9] 趙紫陽.沿著有中國特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)[N].人民日?qǐng)?bào),1987-11-04.

[10] 吳輝.改革和完善黨政干部的分類制度[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-06-04.

[11] 習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要讀點(diǎn)歷史[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào), 2011-09-06.

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-07-08；

2015-07-02

劉竹梅(1984—)，女，博士研究生，從事中外政治制度研究。

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1002-462X(2015)08-0059-06