在協(xié)商民主建設(shè)中充分發(fā)揮政協(xié)的制度平臺(tái)功能

徐 行，楊鵬飛

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071)

·政治發(fā)展研究·

在協(xié)商民主建設(shè)中充分發(fā)揮政協(xié)的制度平臺(tái)功能

徐 行，楊鵬飛

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071)

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)人民民主的重要形式之一，人民政協(xié)通過政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督職能發(fā)揮著協(xié)商民主的制度平臺(tái)功能。人民政協(xié)成立65年來，在推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用，為社會(huì)主義協(xié)商民主各主體提供了協(xié)商對(duì)話的制度平臺(tái)，豐富了社會(huì)主義民主的形式，有效促進(jìn)了公共決策的科學(xué)性，有利于制約公共權(quán)力，還起著化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。然而，當(dāng)前中國(guó)協(xié)商民主建設(shè)中仍存在著政協(xié)的政治定位不明晰、政協(xié)職能發(fā)揮缺乏法律保障、主動(dòng)協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)以及制度建設(shè)滯后等問題，阻礙了政協(xié)功能的充分發(fā)揮。未來為了充分發(fā)揮政協(xié)的協(xié)商民主制度平臺(tái)的功能，就要強(qiáng)化人民政協(xié)的主體性建設(shè)，促進(jìn)政協(xié)的協(xié)商與其他形式的協(xié)商互相配合，創(chuàng)新政協(xié)協(xié)商的方式方法，從而推動(dòng)協(xié)商民主走向法制化、制度化和規(guī)范化之路。

協(xié)商民主;人民政協(xié)；社會(huì)主義民主

“協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)”[1]，兩者共同構(gòu)成了社會(huì)主義民主的重要形式。2012年，十八大報(bào)告第一次明確地將“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”作為中國(guó)未來政治體制改革和政治建設(shè)的重要內(nèi)容。2014年9月21日，在中共中央慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記發(fā)表的講話詳細(xì)闡述了協(xié)商民主問題，重點(diǎn)就社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、性質(zhì)定位、目標(biāo)任務(wù)以及社會(huì)主義協(xié)商民主與人民政協(xié)的政治協(xié)商之間的關(guān)系做了精辟論述。本文將就政協(xié)在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主中曾發(fā)揮過的重要作用、目前阻礙其功能充分發(fā)揮的各種因素、今后如何進(jìn)一步發(fā)揮其在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中的制度平臺(tái)功能等問題做以探討。

一、政協(xié)在推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用

協(xié)商民主在中國(guó)學(xué)術(shù)界得到廣泛關(guān)注始于21世紀(jì)初期，一些學(xué)者指出，協(xié)商民主在中國(guó)的適用性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是與國(guó)內(nèi)既有的政治協(xié)商制度的結(jié)合。中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于政治協(xié)商制度的安排，強(qiáng)調(diào)在決策過程中要聽取各政黨、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和社會(huì)各界代表的意見?！罢螀f(xié)商的好處在于既能實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人民的民主權(quán)利，又能尊重占少數(shù)地位的人民的民主權(quán)利，在經(jīng)過充分的協(xié)商后，使各方面的政見在基本上達(dá)成適當(dāng)?shù)募泻徒y(tǒng)一。”[2]可以說，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，為社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)、制度保障和實(shí)踐平臺(tái)。其二是與中國(guó)民主化進(jìn)程中擴(kuò)大公民有序政治參與的現(xiàn)實(shí)的結(jié)合。協(xié)商民主將協(xié)商的主體由政治精英逐漸擴(kuò)大至普通公民，就像習(xí)近平總書記所指出的，“社會(huì)主義協(xié)商民主應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)的。”[3]人民政協(xié)包含34個(gè)界別，由各政黨、各民族、各團(tuán)體、各階層、各方面的代表性人士組成，具有極大的廣泛性和包容性，能夠比較全面、系統(tǒng)、綜合地反映社會(huì)各個(gè)方面的訴求，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與國(guó)家、公民參與政治的政治功能和社會(huì)功能。

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”[3]在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中，黨際協(xié)商、政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商、人大代表的協(xié)商、各人民團(tuán)體間的協(xié)商、各級(jí)政府與民眾的協(xié)商等各種協(xié)商形式，皆是協(xié)商民主的重要組成部分。人民政協(xié)在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它既是協(xié)商主體，同時(shí)也為協(xié)商民主提供制度平臺(tái)。人民政協(xié)通過與各界別、各黨派的政治協(xié)商，廣泛匯集各政治主體、各利益集團(tuán)的不同意見，為黨和政府的科學(xué)決策征詢民意、尋求共識(shí)。實(shí)踐證明，這是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)決策、民主決策的一個(gè)有效途徑。從人民政協(xié)65年的發(fā)展歷程來看，政協(xié)組織已成為包括各黨派成員在內(nèi)的社會(huì)精英參政議政的制度化渠道，它通過34個(gè)界別緊密聯(lián)系著各個(gè)階層和各界群眾。在中國(guó)的民主化進(jìn)程中，人民政協(xié)在制度和實(shí)踐兩個(gè)層面皆體現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，其在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中的重要作用主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，人民政協(xié)為社會(huì)主義協(xié)商民主各主體提供了協(xié)商對(duì)話的制度平臺(tái)。新中國(guó)成立初期形成了黨的系統(tǒng)、政權(quán)系統(tǒng)和政協(xié)系統(tǒng)相結(jié)合的政治組織體系[4]，1954年全國(guó)人大的建立以及第一部憲法的頒布，使中國(guó)的政治體制更趨完善。按照《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，三者具有共同的政治基礎(chǔ)和政治目標(biāo)，在社會(huì)主義協(xié)商民主中三者都是重要的協(xié)商主體。其中，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，是中國(guó)公民政治參與的主渠道，執(zhí)政黨通過人大這一制度平臺(tái)，可以將執(zhí)政黨的主張與人民的意志統(tǒng)一起來，上升為國(guó)家意志，從而有利于執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。而人民政協(xié)作為中國(guó)政治體制內(nèi)的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，其組織成員既可以列席人大會(huì)議，對(duì)憲法法律的實(shí)施和重要人事任免進(jìn)行協(xié)商，也可以聽取政府工作報(bào)告，對(duì)國(guó)家重大方針政策的貫徹執(zhí)行進(jìn)行協(xié)商和監(jiān)督，還可以對(duì)執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行協(xié)商和監(jiān)督。這種中國(guó)特色的政治結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)和國(guó)家權(quán)力運(yùn)作方式，因?yàn)橛姓f(xié)機(jī)構(gòu)和政協(xié)制度的存在，逐漸形成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，人大、政府、政協(xié)各司其職、分工協(xié)作、互為補(bǔ)充的協(xié)商體系。

第二，人民政協(xié)協(xié)商民主豐富了社會(huì)主義民主形式。人民通過選舉、投票行使自己的權(quán)利；人民內(nèi)部的各個(gè)方面、各派代表對(duì)黨政決策進(jìn)行充分協(xié)商，這是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。這兩種形式在保證人民民主權(quán)利、構(gòu)建社會(huì)主義民主政治方面起到了關(guān)鍵作用。從黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度來看，通過人民政協(xié)的協(xié)商民主，不僅能充分吸取黨外人士的意見，促進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)重大決策的科學(xué)化、民主化，而且還可以把黨的決策意向轉(zhuǎn)化為參加人民政協(xié)的各政黨、各團(tuán)體、各界別的共識(shí)，把堅(jiān)持和貫徹黨的路線方針政策變成他們的自覺行動(dòng)。目前，政協(xié)委員中各民主黨派與無黨派人士的比重一般在60%以上，中共黨員則占40%以下；而人大代表中，中共黨員約占70%，各民主黨派與無黨派人士約占30%[5]。在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的進(jìn)程中，同樣離不開政協(xié)制度平臺(tái)。人民政協(xié)通過制度設(shè)計(jì)和組織機(jī)制把各階層的民眾和執(zhí)政黨、政府連接起來，有利于執(zhí)政黨和政府找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，充分反映社會(huì)主義民主的真諦。

第三，人民政協(xié)協(xié)商民主有效促進(jìn)了公共決策的科學(xué)性。人民政協(xié)成立65年來，憑借其代表性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、包容性大的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，始終將關(guān)注重點(diǎn)聚焦在群眾最為關(guān)切的問題上。進(jìn)入新的歷史時(shí)期后，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革開放的繼續(xù)深化，人民政協(xié)不僅積極宣傳改革發(fā)展的大政方針，引導(dǎo)其所聯(lián)系的各界人士有序參與公共決策，而且能夠啟發(fā)各階層群眾正確對(duì)待新形勢(shì)下改革發(fā)展帶來的利益格局調(diào)整，還能夠深入群眾之中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、反映問題。由于來自34個(gè)界別的政協(xié)委員均是各行各業(yè)的精英和代表，人民政協(xié)能夠充分地反映各個(gè)層面的利益訴求和智力優(yōu)勢(shì)，可以就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題建言獻(xiàn)策，并通過專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商等多種協(xié)商形式，發(fā)揮和動(dòng)員各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和各界精英積極而負(fù)責(zé)任地發(fā)揮政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督的職能，為黨政職能部門的重大決策提供政治支持和智力支持。

第四，人民政協(xié)的協(xié)商民主有利于規(guī)范公共權(quán)力行使。自改革開放以來，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在政治、經(jīng)濟(jì)、文化各部門各行業(yè)改革發(fā)展中承擔(dān)著更重大的責(zé)任，如果沒有建立起相對(duì)完善的制約公權(quán)力膨脹的制度，公共權(quán)力極易出現(xiàn)異化現(xiàn)象，侵犯民眾和社會(huì)的利益。對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督包括權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩種形式。“人民政協(xié)通過組織政協(xié)委員、無黨派人士和各方面的代表等，對(duì)國(guó)家和政治生活中出現(xiàn)的一些問題提出批評(píng)和建議，這種監(jiān)督是有組織的權(quán)利監(jiān)督?！盵6]政協(xié)的監(jiān)督實(shí)際上也是協(xié)商民主的另一種表現(xiàn)形式或重要的組成部分，政治協(xié)商過程實(shí)際上就是參與公共權(quán)力運(yùn)行的過程，這種權(quán)利監(jiān)督能夠加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過程的民主監(jiān)督，具有制約控制和監(jiān)督權(quán)力的功能。這種“權(quán)利對(duì)權(quán)力”的監(jiān)督有利于促進(jìn)執(zhí)政黨和各級(jí)政府謹(jǐn)慎理性地行使自己手中的公共權(quán)力。

第五，人民政協(xié)協(xié)商民主功能的發(fā)揮還起著化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。人民政協(xié)作為有組織地反映不同階層、不同群體意愿和訴求的重要平臺(tái)，可以最大限度地包容和表達(dá)各種利益訴求。目前，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，貧富差距拉大、公共資源占有不均等問題的顯性化，各種社會(huì)矛盾和各種不穩(wěn)定因素日益增加。政協(xié)組織通過組織各界別、各階層的民主協(xié)商可以上傳下達(dá)、溝通反映群眾的呼聲，從而化解一些社會(huì)矛盾，降低重大突發(fā)性事件的發(fā)生幾率。人民政協(xié)憑借不斷優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，可將協(xié)商民主滲透和貫穿于政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商三個(gè)層面，充分利用人民政協(xié)社會(huì)基礎(chǔ)廣泛、反映社情民意渠道通暢等優(yōu)勢(shì)減少社會(huì)矛盾的激化與沖突，避免無序的、非理性的、抗?fàn)幮缘恼螀⑴c，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

二、阻礙政協(xié)作用充分發(fā)揮的因素

人民政協(xié)自1949年成立以來，在努力推動(dòng)中國(guó)民主化建設(shè)方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。但是，人民政協(xié)在履行協(xié)商民主的過程中仍存在著一些制約因素，阻礙和困擾著其功能的充分發(fā)揮。

首先，人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中的主體地位尚存在不明確性。從當(dāng)前中國(guó)政治運(yùn)行來看，人民政協(xié)與黨委、人大、政府作為四套班子處于并列地位，在政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督等方面皆顯示出其特殊的功能，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮了重要作用。但是，按照政協(xié)章程和相關(guān)文件規(guī)定，政協(xié)不是一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能像西方議會(huì)那樣承擔(dān)上議院或參議院的職責(zé)。目前，中國(guó)關(guān)于政協(xié)性質(zhì)的定位是：人民政協(xié)是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式。這與當(dāng)前全國(guó)各界人士日益要求擴(kuò)大政協(xié)履職范圍的現(xiàn)實(shí)，以及廣大群眾對(duì)政協(xié)在中國(guó)政治生活中發(fā)揮更大作用的期待是不相適應(yīng)的。其原因在于片面強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的載體性而忽視了其在協(xié)商民主中的獨(dú)立地位。根據(jù)制度規(guī)定，人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)自主地、獨(dú)立地向黨委、政府及其他協(xié)商主體提出需要協(xié)商的事項(xiàng)，并組織、整合各界別委員的意見形成政協(xié)組織的意見，進(jìn)而促進(jìn)各主體間平等協(xié)商。然而，在現(xiàn)實(shí)政治過程中，人民政協(xié)的主體地位往往被忽視，多被視為和用作黨委政府與民主黨派以及其他社會(huì)組織之間進(jìn)行溝通的載體和制度平臺(tái)，甚至被視為需要協(xié)商的對(duì)象或客體，因而使政協(xié)的相關(guān)權(quán)利和主張受到了限制。這種情況的產(chǎn)生與政協(xié)在國(guó)家政治生活中的主體地位尚存在不明確性密切相關(guān)。

其次，人民政協(xié)協(xié)商民主活動(dòng)缺乏剛性的法律保障。在中國(guó)現(xiàn)行的政治架構(gòu)中，人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，在政協(xié)履職過程中，無法用強(qiáng)制力保證參政議政、政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，其作為協(xié)商民主的制度平臺(tái)在一些地方還常常流于形式。究其原因，根本就在于人民政協(xié)的協(xié)商民主活動(dòng)缺乏法律保障。目前，人民政協(xié)開展各項(xiàng)工作的依據(jù)主要是中共中央所頒布的規(guī)范性文件和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，其中對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、作用和職能以及履行職能的程序等做了規(guī)定，但這些規(guī)定多數(shù)只是原則性的指導(dǎo)，可操作性依然不足。從實(shí)際情況來看，人民政協(xié)實(shí)踐協(xié)商民主只是一種功能性參與或制度性參與，由于缺乏法律法規(guī)的剛性支持，政協(xié)所開展的協(xié)商民主活動(dòng)僅屬于執(zhí)政黨政策保障的范圍而不是國(guó)家法制保障的范圍。此外，人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能的發(fā)揮是一種有組織的“權(quán)利”監(jiān)督，而不是“權(quán)力”監(jiān)督。這種監(jiān)督與人大的權(quán)力監(jiān)督不同，它是一種柔性監(jiān)督而非剛性監(jiān)督。

再次，一些政協(xié)組織和政協(xié)委員主動(dòng)參與協(xié)商的意識(shí)不強(qiáng)。造成這一問題的原因主要有兩個(gè)：其一是政協(xié)未能獲得與執(zhí)政黨、人大、政府相對(duì)平等的政治地位，使之在推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)中與其他政治主體之間的差距不斷拉大。通常是政協(xié)等待黨委、政府先發(fā)出協(xié)商邀請(qǐng)，而不是政協(xié)就一些重大決策或重大社會(huì)問題主動(dòng)邀請(qǐng)黨政權(quán)力部門進(jìn)行協(xié)商。黨政權(quán)力機(jī)關(guān)在與人民政協(xié)的協(xié)商中多采用可視情況邀請(qǐng)，或根據(jù)需要邀請(qǐng)民主黨派負(fù)責(zé)人和無黨派民主人士參加的方式。在制度設(shè)計(jì)上并沒有對(duì)人民政協(xié)在國(guó)家政治體制中和協(xié)商民主進(jìn)程中的不可替代性做出可操作性的程序化安排，“沒有實(shí)現(xiàn)國(guó)家根本政治制度與基本政治制度的有效對(duì)接”[7]。其二是一些政協(xié)委員由于自身政治素質(zhì)不高，缺乏主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商的意識(shí)和勇氣。按照《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定，人民政協(xié)可以就各項(xiàng)事業(yè)和事關(guān)群眾生活的重要問題進(jìn)行研究，通過建議案、提案和其他形式向國(guó)家機(jī)關(guān)和其他有關(guān)組織提出建議和批評(píng)。但是，從許多政協(xié)機(jī)關(guān)的實(shí)際政治運(yùn)作來看，一些政協(xié)和政協(xié)委員組織由于擔(dān)心越位越權(quán)，往往將協(xié)商工作限制在某些社會(huì)具體問題上，或限制在公共決策的準(zhǔn)備階段，缺乏對(duì)重大社會(huì)政治問題協(xié)商的勇氣、能力和才智，更缺乏創(chuàng)新協(xié)商實(shí)踐的主動(dòng)性。

最后，人民政協(xié)如何發(fā)揮協(xié)商民主功能缺乏理論建設(shè)和制度建設(shè)。從理論上看，中國(guó)雖然早就有政協(xié)制度和民主協(xié)商的實(shí)踐，但人民政協(xié)理論遠(yuǎn)沒有形成如執(zhí)政黨建設(shè)理論那樣較為完整的理論體系。雖然西方協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)八九十年代，但中國(guó)學(xué)界對(duì)其引入相對(duì)較晚，研究亦不深入，關(guān)于人民政協(xié)履行職能的主體性質(zhì)、范圍、形式、效力、法律保障、救濟(jì)措施等皆缺乏深入細(xì)致的探討。由于政協(xié)理論建設(shè)落后于政協(xié)實(shí)踐的發(fā)展要求，甚至出現(xiàn)政協(xié)理論與當(dāng)前中國(guó)政協(xié)運(yùn)作實(shí)踐相脫節(jié)的現(xiàn)象，故而無法發(fā)揮理論指導(dǎo)實(shí)踐的作用。從制度建設(shè)上看，人民政協(xié)的制度化、秩序化及工作機(jī)制等皆有不完善之處，尤其缺乏以憲法和政協(xié)章程為核心的制度體系的整體設(shè)計(jì)和建設(shè)，沒有適時(shí)地拓展其職能，沒有順應(yīng)中國(guó)民主政治實(shí)踐的發(fā)展要求，與時(shí)俱進(jìn)地重新明確其性質(zhì)和職能定位。就其效果來說，由于沒有形成協(xié)商民主的制度體系、程序設(shè)計(jì)和法律保證，是否協(xié)商的決定權(quán)以及協(xié)商結(jié)果能否真正被采納，并不取決于政協(xié)組織。

三、進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)制度平臺(tái)功能的路徑思考

在中國(guó)，人民政協(xié)既是協(xié)商民主的主體之一，也是推進(jìn)協(xié)商民主的重要渠道和制度平臺(tái)。因此，在中國(guó)未來的協(xié)商民主政治建設(shè)中，充分發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主中的制度平臺(tái)功能，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛的、多層次的、制度化的發(fā)展，是不可或缺的重要內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前困擾、阻礙人民政協(xié)功能充分發(fā)揮的各種因素，我們應(yīng)積極探尋解決對(duì)策。

第一，必須首先堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記在紀(jì)念政協(xié)成立65周年講話中指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的根本保證，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，繼續(xù)堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是進(jìn)一步推動(dòng)人民政協(xié)在建設(shè)社會(huì)主義協(xié)商民主中發(fā)揮更重要作用的基本制度保證。要在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全心全意為人民服務(wù)，始終代表最廣大人民根本利益，這是我們能夠?qū)嵭泻桶l(fā)展協(xié)商民主的重要前提和基礎(chǔ)。要通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評(píng)和監(jiān)督，以達(dá)成決策和工作的最大共識(shí)。

第二，要強(qiáng)化人民政協(xié)的主體意識(shí)和自主性建設(shè)。在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中，人民政協(xié)應(yīng)具有重要的主體地位，它應(yīng)具有與黨委、人大、政府相平等協(xié)商的政治地位，只有這樣才能真正發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的制度平臺(tái)功能，進(jìn)而提升政協(xié)的協(xié)商民主質(zhì)量和水平。這就要求在憲法和相關(guān)法律規(guī)章中進(jìn)一步明確人民政協(xié)的性質(zhì)和作為協(xié)商民主重要載體的主體地位，在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)踐中不斷完善人民政協(xié)的自主性建設(shè)，發(fā)揮好政協(xié)的主體性功能，確保讓政協(xié)委員更好地反映公民的利益訴求并成為協(xié)商民主的主角。人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大功能本身是一個(gè)互聯(lián)互促的有機(jī)整體，其職能的健全和履行，體現(xiàn)于社會(huì)主義協(xié)商民主的建設(shè)和發(fā)展過程中。

第三，著眼人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化建設(shè)。習(xí)近平總書記在紀(jì)念政協(xié)成立65周年講話中提出了推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展這一戰(zhàn)略任務(wù)。他指出，要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵，同時(shí)還要堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善工作機(jī)制，搭建更多平臺(tái)，為民主黨派和無黨派人士在政協(xié)中更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。今后我們應(yīng)在健全協(xié)商形式、增加協(xié)商密度，提高制度化、規(guī)范化和程序化水平方面多思考、多探索，在不斷完善政協(xié)協(xié)商議題的確定與實(shí)施機(jī)制、黨政部門和政協(xié)有關(guān)部門定期聯(lián)系溝通機(jī)制和政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還要完善政協(xié)委員履職機(jī)制，優(yōu)化人民政協(xié)的組成單位與界別設(shè)置，有效開展專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多種協(xié)商民主形式，積極開展基層民主協(xié)商，規(guī)范人民政協(xié)的協(xié)商程序，將協(xié)商主體的法定權(quán)利、協(xié)商主題、協(xié)商周期、協(xié)商形式、程序過程、結(jié)果運(yùn)用與效果反饋等內(nèi)容詳細(xì)規(guī)定下來，使民主協(xié)商的每個(gè)環(huán)節(jié)都具有可操作性。

第四，注重創(chuàng)新人民政協(xié)的民主協(xié)商方式和方法。一方面充分利用人民政協(xié)的既有平臺(tái)，如“聽證制度”“政治協(xié)商制度”“社會(huì)協(xié)商對(duì)話”和“民主懇談”等方式推進(jìn)協(xié)商民主深入發(fā)展；另一方面推動(dòng)人民政協(xié)協(xié)商方式創(chuàng)新，積極參與其他領(lǐng)域的各種協(xié)商民主實(shí)踐，推進(jìn)符合實(shí)際的改革創(chuàng)新，如人民政協(xié)可嘗試探索建立人民政協(xié)的評(píng)議制度，即可以由政協(xié)出面組織民主黨派及各界人士，依照政協(xié)職能，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，針對(duì)人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，定期或不定期對(duì)有關(guān)部門的工作及作風(fēng)進(jìn)行檢查、評(píng)議，提出批評(píng)意見和建議，供有關(guān)部門參考。另外，還可以借助現(xiàn)代科技手段，建立網(wǎng)絡(luò)交流互動(dòng)平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)收集來自基層的民意民智，不斷拓寬渠道，提高政協(xié)工作的開放性和時(shí)效性，總結(jié)在不同領(lǐng)域和不同層面已經(jīng)比較成熟的好做法好經(jīng)驗(yàn)并上升為制度規(guī)范。

第五，把協(xié)商的重點(diǎn)放在基層、放在人民群眾中。要真正落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，使我們的決策和工作更好地順乎民意、合乎實(shí)際”。習(xí)總書記在紀(jì)念人民政協(xié)成立65周年的講話中指出，“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”[3]。因此，按照“協(xié)商于民，協(xié)商為民”的要求，人民政協(xié)要通過各種方式，在各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面同群眾進(jìn)行協(xié)商，以廣集民意、發(fā)揮“智庫(kù)”優(yōu)勢(shì)和提出專業(yè)化的對(duì)策方案為抓手，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。同時(shí)，要推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展，認(rèn)真總結(jié)基層協(xié)商民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索基層協(xié)商民主的規(guī)律，不斷豐富、完善基層協(xié)商民主的形式，尤其要認(rèn)真研究參與的代表性、參與結(jié)構(gòu)的合理性、協(xié)商的可持續(xù)性和公正性等問題，不斷提升其民主內(nèi)涵[8]。最后，人民政協(xié)還要著眼于黨和國(guó)家工作，著眼于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，將民意的匯集、意見的表達(dá)、分歧的化解、共識(shí)的增進(jìn)納入制度渠道之中，保證協(xié)商結(jié)果的真實(shí)性、有效性。

第六，人民政協(xié)的協(xié)商應(yīng)與其他形式協(xié)商互相配合，共同推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道但不是主渠道，因此，如果政協(xié)的民主協(xié)商與其他的協(xié)商形式相配合，必然會(huì)形成一個(gè)更佳的促進(jìn)民主協(xié)商的政治環(huán)境。當(dāng)前中國(guó)協(xié)商民主的渠道已經(jīng)不再局限于執(zhí)政黨、參政黨、黨外各界之間的協(xié)商以及通過人民政協(xié)渠道進(jìn)行的政治協(xié)商，而是已經(jīng)拓展為涵蓋國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織和社會(huì)組織在內(nèi)的多種渠道。而且當(dāng)前協(xié)商的形式也更加多元，包括立法協(xié)商、行政協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等等。通過人民政協(xié)的平臺(tái)進(jìn)行民主協(xié)商，無疑是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道之一，但真正推進(jìn)中國(guó)政治的現(xiàn)代化、法制化、民主化、秩序化，政協(xié)組織還應(yīng)與其他協(xié)商民主渠道攜手并進(jìn)、形成合力，共同致力于社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展與完善。

人民政協(xié)已經(jīng)走過了65年的光輝歷程。半個(gè)多世紀(jì)以來政協(xié)在組織機(jī)構(gòu)、功能定位、運(yùn)作方式等方面不斷自我完善，在協(xié)商民主的建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)政治發(fā)展向民主化、法制化邁進(jìn)產(chǎn)生了重要影響。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷加速的形勢(shì)下，人民政協(xié)緊緊圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題發(fā)揮作用，為維持多元主體的溝通對(duì)話和中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展，擴(kuò)展出更多的參與空間，從而使公民參與需求日益增強(qiáng)、程序與規(guī)范化要求日益提高，使中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)能夠長(zhǎng)久地保持在穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[9]。在新的歷史條件下，如何更好地發(fā)揮人民政協(xié)這一中國(guó)特色政治組織和民主形式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，廣泛凝聚各方面共識(shí)和力量，進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中的作用，仍是政界和學(xué)術(shù)界需研究探討的重要課題。

[1] 中國(guó)的政黨制度[EB/OL].(2007-11-15)[2015-05-21].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/15/content_7085239.htm.

[2] 李維漢選集[M].北京：人民出版社，1991：321.

[3] 習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話[EB/OL].(2014-09-22)[2015-05-21].http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014-09/22/c_127014744.htm.

[4] 人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編：上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國(guó)文史出版社，2009：118.

[5] 浦興祖.怎樣看待“人大民主”與“政協(xié)民主”的關(guān)系[N].北京日?qǐng)?bào)，2011-10-31.

[6] 王邦佐,羅峰.人民政協(xié)民主監(jiān)督的理論支撐、現(xiàn)實(shí)意義和制度設(shè)計(jì)[J].政治與法律，2007，(5).

[7] 張繼良.人民政協(xié)履行職能的主要問題與對(duì)策[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011,(4).

[8] 何包鋼.中國(guó)協(xié)商民主制度[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2005,(3).

[9] 林尚立.協(xié)商民主制度開創(chuàng)政治建設(shè)新境界[J].求是，2012,(23).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-03-20

徐行(1960—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，從事當(dāng)代中國(guó)政治研究；楊鵬飛(1989—)，女，博士研究生，從事當(dāng)代中國(guó)政治研究。

D627；D630

A

1002-462X(2015)08-0054-05