地方人大列席人員制度的規(guī)模困境及其治理

文／黃小鈁

地方人大列席人員制度的規(guī)模困境及其治理

文／黃小鈁

地方人大列席人員是指符合法律規(guī)定可以參加地方人大會議的非正式代表。與正式代表不同的是，列席人員僅有發(fā)言權(quán)但無表決權(quán)。列席地方人代會，一方面有助于準(zhǔn)確把握人大通過的法律和作出的決定、決議的精神，更好地進(jìn)行宣傳與落實；另一方面有助于直接聽取代表們的意見和建議，促進(jìn)有關(guān)方面工作的改進(jìn)。但是，由于法律規(guī)定不夠嚴(yán)密，造成列席人員規(guī)模過大，既增加了工作量和會務(wù)成本，還影響了列席的成效?；诖?，需要進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，不斷加強列席人員制度建設(shè)，充分發(fā)揮列席人員的作用。這對于改革和完善地方人大制度，鞏固地方國家權(quán)力機關(guān)的地位，具有重要的現(xiàn)實意義。

地方人大；列席人員；規(guī)模困境

所謂“列席”，是指“符合所參加的會議、某項工作、某項活動的有關(guān)規(guī)定的非正式代表的參與行為，列席者只有發(fā)言權(quán)沒有表決權(quán)”。[1]列席人員制度，主要用于規(guī)范列席人員的資格與條件、權(quán)利與義務(wù)、范圍與程序等內(nèi)容。列席地方人民代表大會會議，具有重要的現(xiàn)實意義。首先，有助于直接聽取代表們對“一府兩院”工作報告的建議和意見，及時回答代表們的詢問，改進(jìn)有關(guān)方面的工作。其次，有助于了解人大通過的法律和作出的決定、決議，以便在實際工作中貫徹和執(zhí)行。再次，有助于培育民主法治意識，深化對人大制度的認(rèn)識，增強對人大制度的敬畏之心。最后，有利于密切同原選舉單位的聯(lián)系，收集和反映原選舉單位的意見和建議。因此，列席人員作用發(fā)揮的好壞，將直接影響地方人大及其常委會行權(quán)履職的成效。因此，改革和完善地方人大制度，鞏固地方國家權(quán)力機關(guān)的地位，需要充分發(fā)揮列席人員的作用，加強列席人員的法律和制度建設(shè)。

一 地方人大列席人員制度的歷史沿革及其內(nèi)容

自地方人大制度創(chuàng)建起，我國就采取了列席人員列席地方人大會議的做法。1954年《地方組織法》第十六條和第二十條分別規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，本級人民委員會所屬各工作部門負(fù)責(zé)人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長可以列席”，“縣級以上的地方各級人民代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。[2]由此可知，本級人大委員會所屬各工作部門負(fù)責(zé)人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長以及縣級以上各級人大代表（僅能列席原選舉單位的人大會議）是地方人大會議的列席主體。從語義上分析，由于法律規(guī)定的是“可以”列席，并不是“應(yīng)當(dāng)”或“必須”列席，這意味著列席人員存在兩種選擇：既可以列席，也可以不列席。列席與否，主要取決于列席者本人的意愿。從實際情況來看，“可以”列席往往意味著“應(yīng)當(dāng)”列席。例如，陜西省于1954年8月5日舉行的第一屆人民代表大會第一次會議，就有西北行政委員會副主席楊明軒、秘書長常黎夫、民政局局長任謙等人員列席會議。[3]

1979年，第五屆全國人大二次會議通過的《地方組織法》，重申了“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，本級人民政府所屬各工作部門負(fù)責(zé)人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長可以列席”，并明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。[4]1982年的《地方組織法》，保留了上述條款。到了1986年，《地方組織法》對列席人員的規(guī)定作了兩處重大調(diào)整：一是明確規(guī)定“地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長列席本級人民代表大會會議”。從表面上看，這一條款只是刪除了“可以”兩個字，但實際上意味著“各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長”的列席是一種明確的權(quán)利和義務(wù)，不存在“可以不”列席的選擇，無故缺席是要承擔(dān)法律責(zé)任的。從更深層次來看，這還標(biāo)志著法律價值的轉(zhuǎn)變——即從權(quán)利本位過渡到義務(wù)本位。二是首次規(guī)定“其他機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，經(jīng)主席團(tuán)決定，可以列席本級人民代表大會會議”。[5]之后，1995年的《地方組織法》，將“縣級以上的有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人”等列席人員的決定主體，由“主席團(tuán)”變?yōu)椤氨炯壢嗣翊泶髸?wù)委員會”。[6]此后，《地方組織法》涉及列席人員制度的規(guī)定，一直保留上述內(nèi)容。另外，《代表法》第二十七條也規(guī)定：“全國人民代表大會代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議。”[7]

與此同時，各地制定的人大議事規(guī)則，對列席人員制度作了更細(xì)致的規(guī)定。首先，規(guī)范了列席會議的紀(jì)律，要求列席人員因病或其他原因缺席會議時必須嚴(yán)格按請假制度執(zhí)行。其中，會前應(yīng)向本級人大常委會請假，會期期間則向大會秘書處或主席團(tuán)請假。如《重慶市人民代表大會議事規(guī)則》第二十一條規(guī)定：“列席人員因病或者其他特殊原因不能列席市人民代表大會會議的，會前應(yīng)當(dāng)向市人大常委會書面請假并獲得同意；會議期間應(yīng)當(dāng)向大會秘書處書面請假并獲得同意。大會秘書處負(fù)責(zé)向主席團(tuán)報告列席人員列席會議的情況和缺席的原因?！盵8]其次，采用列舉的方式界定了列席人員的范圍，并明確了不同類型列席人員的決定主體及程序。雖然大部分省份都執(zhí)行了《地方組織法》的規(guī)定，但隨意擴大列席人員的現(xiàn)象也較為普遍，甚至還有一些不符合法律規(guī)定的條款。例如，《江西省人民代表大會議事規(guī)則》把“省人民代表大會常務(wù)委員會副秘書長和辦公廳、工作委員會等辦事機構(gòu)負(fù)責(zé)人”視為同“省人民政府組成人員、省高級人民法院院長和省人民檢察院檢察長”同類的列席人員，明確要求“列席省人民代表大會會議”；河北和甘肅兩個省份的人大議事規(guī)則仍然規(guī)定“有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人的列席”是由“主席團(tuán)”決定而不是由“本級人大常委會”決定。最后，明確了列席人員可以在主席團(tuán)會議、代表團(tuán)全體會議上和代表小組會議上發(fā)言——即享有發(fā)言權(quán)，但沒有表決權(quán)。

梳理有關(guān)法律及地方性法規(guī)的內(nèi)容可知，地方人大列席人員制度主要包括以下內(nèi)容：一是“誰”列席——即列席的主體。包括：縣級以上的地方各級人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長，屬于“已定”列席；人大代表和縣級以上的有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人，屬于“未定”列席。[9]二是誰“可以”列席——即確定列席者的主體。“已定”列席人員的列席，不受其他主體決定，列席是一項應(yīng)履行的法定義務(wù)；而“未定”列席人員的列席，決定主體不明確。例如，人大代表的列席是由原選舉單位的人大常委會還是代表自行決定？四是“如何”列席——即列席權(quán)的確認(rèn)程序?！耙讯ā绷邢藛T的列席，不需要其他程序確認(rèn)?！拔炊ā绷邢藛T的列席，則需要其他程序進(jìn)行確認(rèn)。例如，“有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人”的列席，需要本級人民代表大會常務(wù)委員會決定才能列席。四是列席“什么”，即列席的會議形式。包括地方人大全體會議、主席團(tuán)會議、代表團(tuán)全體會議或代表小組會議等。

二 地方人大列席人員制度法律規(guī)定的缺憾及其影響

目前，關(guān)于列席人員制度的法律法規(guī)還不夠嚴(yán)密，再加上對列席人員的認(rèn)識不到位——即視列席為一種榮譽或者待遇，一定程度上影響了列席人員作用的發(fā)揮。具體而言，列席人員制度法律規(guī)定的缺憾及其影響集中表現(xiàn)為五個方面：

第一，對“縣級以上的有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人”的范圍缺乏明確規(guī)定，增加了工作量和會務(wù)成本。全國人大法工委陳斯喜曾指出，“有關(guān)機關(guān)”主要是指政協(xié)、黨委部門、人大常委會工作機構(gòu)、本級政府辦事機構(gòu)、直屬機構(gòu)、上級垂直領(lǐng)導(dǎo)部門等；“有關(guān)團(tuán)體負(fù)責(zé)人”主要是指工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體和其他需要列席人大會議的群眾團(tuán)體負(fù)責(zé)人；并強調(diào)：企業(yè)負(fù)責(zé)人以及本行政區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人不屬于列席人員范圍之內(nèi)。[10]但是，一些地方在舉行人民代表大會會議時，仍然將本行政區(qū)域的大型國有企業(yè)和醫(yī)院、高等院校的負(fù)責(zé)人確定為列席人員；或者將駐外地辦事處的負(fù)責(zé)人或駐本行政區(qū)域的單位負(fù)責(zé)人確定為列席人員。不言而喻，這些做法有悖于現(xiàn)行法律法規(guī)。以貴州省第十二屆人大二次會議為例，此次會議共有567位代表出席，但列席人員卻達(dá)到213位，占代表總數(shù)的37.6%。包括兩類：一類是編入代表團(tuán)參加討論的人員——“駐會列席”，共145位，須全程參與會議并安排食宿；一類是列席大會聽報告的人員——即“非駐會列席”，共68位，僅參加全體會議，不安排食宿。如此大規(guī)模的列席人員，不僅增加了工作量和會務(wù)成本，還影響地方人大的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

第二，對“人大代表列席原選舉單位的人民代表大會會議”的決定主體缺乏界定，影響了會風(fēng)會紀(jì)?！兜胤浇M織法》僅規(guī)定間接選舉產(chǎn)生的人大代表“可以”列席原選舉單位的人民代表大會會議，但沒有明確由“誰”決定列席。對此，目前有兩種觀點：一種觀點是基于“誰授權(quán)，便受誰監(jiān)督”的政治學(xué)原理，主張由原選舉單位的人大常委會決定，人大代表無權(quán)自行決定。即如滕修福所說：“從監(jiān)督關(guān)系上來看……人大代表……與原選舉單位人大常委會的關(guān)系，法律沒有具體條文明確，但從上級人大監(jiān)督下級人大的關(guān)系上來說，人大代表與原選舉單位人大常委會的關(guān)系，在一定意義上則是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。”[11]另外一種觀點是基于現(xiàn)實的考慮，即大部分代表忙于本職工作以至于難以按時列席原選舉單位的人民代表大會會議，因而主張由代表本人決定是否列席。從實踐來看，間接選舉產(chǎn)生的人大代表的列席主要是由原選舉單位的人大常委會負(fù)責(zé)將舉行人民代表大會會議的通知和會議議程等事項寄送代表，由代表自行決定。不管代表列席與否，都須將決定反饋給原選舉單位的人大常委會，以便做好相關(guān)列席工作。盡管這種做法尊重了列席人員的決定權(quán)，但易于使列席人員在會議期間出現(xiàn)“監(jiān)督空白”。相反，由原選舉單位的人大常委會決定人大代表的列席，并對列席人員的出勤情況進(jìn)行統(tǒng)計和通報，則能夠起到一定的監(jiān)督約束作用。除此之外，為使代表積極列席原選舉單位的人民代表大會會議，代表所屬的單位也要給予支持和保障。

第三，對列席人員的發(fā)言制度缺乏具體規(guī)定，影響了列席效果。同代表一樣，列席人員享有發(fā)言權(quán)，主要是回答代表們的詢問和質(zhì)詢，或者就代表不清楚的問題作出解釋和說明。但是，現(xiàn)行法律只規(guī)定了人大代表的發(fā)言制度，即“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”，而沒有涉及列席人員的發(fā)言制度。雖然各地制定的人民代表大會議事規(guī)則有所涉及，但情況不一。其中，浙江、廣東、上海等17個省級人大議事規(guī)則規(guī)定：“列席會議的人員有發(fā)言權(quán)，沒有表決權(quán)。”而北京、天津和江蘇等14個省級人大議事規(guī)則沒有相關(guān)內(nèi)容，只涉及本級人大代表列席有關(guān)會議的內(nèi)容。但是，即使對列席人員發(fā)言制度作了規(guī)定的17個省級人大，有關(guān)內(nèi)容也比較簡單，包括列席人員發(fā)言的免責(zé)權(quán)、發(fā)言的申請和確認(rèn)程序、發(fā)言的次數(shù)和時間、發(fā)言的形式和內(nèi)容要求、發(fā)言的整理與反饋，等等，都沒有作進(jìn)一步細(xì)化。正是由于缺乏具體的可執(zhí)行性的規(guī)定，影響了列席人員發(fā)言的積極性。在實踐中，不管是在代表團(tuán)全體會議還是其他會議上，列席人員都很少發(fā)言，基本屬于所謂的“啞巴”列席人員，致使列席效果大打折扣，列席淪為一種形式和擺設(shè)。

表1 31個省級人大議事規(guī)則對列席人員發(fā)言制度的規(guī)定

第四，對列席人員列席會議的監(jiān)督機制不健全，影響了列席人員的到會率。不管是人大代表還是列席人員，按時參加人民代表大會會議，是他們應(yīng)盡的義務(wù)。如果因病或其他特殊原因不能出席會議，則需要按規(guī)定請假。例如，《代表法》第七條和第四十九條分別規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)按時出席本級人民代表大會會議。代表因健康等特殊原因不能出席會議的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定請假”，“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級人民代表大會會議的”代表的代表資格終止。[12]但是，關(guān)于列席人員的監(jiān)督機制，法律規(guī)定仍然處于空白。雖然少數(shù)地方出臺的人大議事規(guī)則作了有關(guān)規(guī)定，要求代表因病或其他特殊原因不能列席會議的應(yīng)當(dāng)請假，但也存在一些問題。一是內(nèi)容比較簡單，如上海市人大議事規(guī)則僅規(guī)定“列席會議的人員因病或者其他特殊原因不能列席的應(yīng)當(dāng)請假”，并沒有明確請假的形式（口頭還是書面）和請假的程序（向誰請假、由誰批準(zhǔn)）。二是規(guī)定不夠統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為會議期間的請假程序。其中，江西省規(guī)定向主席團(tuán)請假；湖北省要求向代表團(tuán)請假；廣西、貴州和重慶等規(guī)定向大會秘書處請假。正是由于外部監(jiān)督機制，包括登記考勤機制、通報批評機制和對無故缺席人員的處罰機制等的缺失，造成列席人員時常以工作忙為由，要么安排其他人員代替列席，要么干脆缺席，嚴(yán)重?fù)p害會議的嚴(yán)肅性。

第五，對列席人員列席會議的保障機制不完善，影響了列席人員的積極性。目前，法律為人大代表依法履行法定職權(quán)提供了完善的保障機制，包括言論免責(zé)權(quán)、人身特殊保護(hù)權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)、時間保障權(quán)和信息保障權(quán)，等等，可謂既全面又具體，有效保障了人大代表的出席率。但是，縱觀《地方組織法》《代表法》等法律以及地方性法規(guī)，均未建立列席人員列席會議的保障機制。也就是說，這方面的法律規(guī)定還處于缺失狀態(tài)。不言而喻，列席人員列席會議保障機制的乏力，嚴(yán)重影響了列席人員列席會議的積極性和主動性，易于使列席人員產(chǎn)生后顧之憂而不能全身心投入列席活動。例如，言論免責(zé)權(quán)的缺失，造成列席人員可能擔(dān)心發(fā)言后遭到有關(guān)部門的調(diào)查或處罰；物質(zhì)保障權(quán)的缺失，造成列席人員可能擔(dān)心費用過高而不愿列席會議；信息保障權(quán)的缺乏，造成列席人員可能擔(dān)心信息不足而難以發(fā)表針對性的意見和建議；時間保障權(quán)的缺乏，造成列席人員可能因時間緊張而影響參會率，從而出現(xiàn)遲到、早退甚至缺席等問題。

上述幾個方面的法律缺憾，源于三方面的原因：一是思想認(rèn)識不到位，缺乏足夠的重視，即視列席人代會為一種待遇或榮譽，或者認(rèn)為人代會只是人大代表的事情，消極地對待列席活動。二是法律規(guī)定不夠嚴(yán)密，缺乏具有可操作性的辦法，造成一些地方人大隨意擴大列席人員范圍，影響了列席效果。三是制度層面上建設(shè)滯后，尚未形成一套成熟的列席人員制度及配套措施，影響了列席活動的規(guī)范化和制度化。

三 完善地方人大列席人員制度的若干思考

（一）提高列席人員的思想認(rèn)識水平，依法行使列席權(quán)

正確認(rèn)識列席的重要性，明確列席者的權(quán)利與義務(wù)，是保證列席取得成效的前提。首先，加強列席人員的培訓(xùn)，提高列席人員的理論水平和政治素養(yǎng)，明確列席者所肩負(fù)的重任。要主動學(xué)習(xí)憲法和法律以及人民代表大會制度相關(guān)知識，熟練掌握中國特色社會主義法律體系的基本內(nèi)容和主要制度以及人大工作的程序和運行機制，充分認(rèn)識到地方各級人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)，決定著本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。因此，應(yīng)積極列席地方人代會會議，充分了解本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的出臺和決定過程，在實際工作中更好地貫徹落實。其次，準(zhǔn)確把握黨和國家重大方針政策的基本內(nèi)容，深刻領(lǐng)會各項決定和決議的精神，提高列席發(fā)言的質(zhì)量和水平。地方人大審議的各項工作報告，反映的是黨和國家的重大方針政策和中心任務(wù)。列席人員要發(fā)表有針對性和建設(shè)性的意見和建議，就要掌握黨和國家的方針政策，領(lǐng)會各項方針政策的精神，做到發(fā)言有的放矢，不偏離會議主題。最后，學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域的知識，擴大知識面。地方人大審議的各項工作報告，涉及面很廣，有很多專業(yè)術(shù)語。列席人員作為特定行業(yè)或領(lǐng)域的人才，只有廣泛涉獵各個領(lǐng)域的知識，才能深入地閱讀并理解各項工作報告，積極發(fā)表意見和建議。

（二）完善現(xiàn)行法律法規(guī)，使列席人員的列席活動有據(jù)可依、有法可依

目前，我國尚未出臺一部專門規(guī)范列席人員活動的法律，有關(guān)內(nèi)容大多散落在《地方組織法》和《代表法》中。雖然一些地方人大出臺了對列席活動進(jìn)行規(guī)范的規(guī)章制度，但因缺乏一部指導(dǎo)性的法律，有些法規(guī)條款還值得進(jìn)一步商榷。因此，首要任務(wù)是健全和完善現(xiàn)行地方組織法或者制定一部專門的規(guī)范性文件，解決列席人員制度的法律短缺問題。首先，嚴(yán)格界定“有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人”的范圍，縮減列席人員的規(guī)模。對許多地方尤其是區(qū)縣以及市級人大普遍將本地大中型企業(yè)負(fù)責(zé)人、大中專院校負(fù)責(zé)人、駐外辦事處負(fù)責(zé)人和駐本地辦事處負(fù)責(zé)人列為列席人員的做法，應(yīng)明令禁止，從法律制度上杜絕地方人大任意擴大列席人員范圍的可能性。其次，明確列席人員的發(fā)言權(quán)，增強列席人員的責(zé)任感和使命感。列席人員屬于非正式參會代表，沒有表決權(quán)，但他們擁有發(fā)言權(quán)。這就意味著：他們列席會議不會是無所作為，而是能夠發(fā)出自己的聲音，比如可以向代表們就有關(guān)問題作出解釋或說明，增進(jìn)相互之間的理解與溝通。為此，有必要賦予列席人員言論免責(zé)權(quán)——即在會議期間發(fā)言不受法律追究。同時，對列席人員發(fā)言的時間及次數(shù)、形式及內(nèi)容要求等作統(tǒng)一規(guī)定。最后，明確列席人員的決定程序和會議形式，規(guī)范列席人員的操作程序。一方面，明確間接選舉產(chǎn)生的人大代表的列席由原選舉單位的人大常委會決定，并征詢?nèi)舜蟠肀救思捌渌趩挝坏囊庖?。另一方面，明確列席人員可以列席的會議形式，包括全體會議、主席團(tuán)會議和代表團(tuán)會議等，并對列席人員在哪種會議上可以發(fā)言作出規(guī)定。

（三）加強監(jiān)督機制建設(shè)，增強列席人員列席的外部壓力

列席地方人民代表大會會議，是賦予列席人員的一項職責(zé)。但是，由于監(jiān)督機制的缺乏，列席人員遲到、早退和缺席現(xiàn)象較為普遍，影響了列席效果和會議質(zhì)量。首先，建立考勤簽到以及請銷假制度，統(tǒng)計列席人員的到會情況，及時將情況匯報給大會會議主席團(tuán)。具體而言，在會議舉行前，如果因病或其他特殊原因不能列席地方人大會議，必須提前以書面的形式向本級人大常委會請假；在會議期間，應(yīng)以書面形式向大會秘書處請假。筆者認(rèn)為，“本級人民政府組成人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長”等“已定”列席人員除非因病不能列席，其他公務(wù)活動在原則上一律不得作為請假事由，更不能安排人代替其列席?！坝嘘P(guān)機關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人”和人大代表一經(jīng)參會，中途不得隨意退席。其次，制定列席人員在會議期間的列席活動守則，明確列席人員的工作職責(zé)，使列席人員有章可循。具體而言，就是在會議期間須將手機關(guān)機或調(diào)整為靜音模式，嚴(yán)禁在會場內(nèi)抽煙、隨意走動、交頭接耳、接打電話或離開會場，如果屢勸不改者，要進(jìn)行通報批評。最后，對于未經(jīng)批準(zhǔn)而缺席會議的列席人員則按曠會處理，并通過媒體和人大官網(wǎng)進(jìn)行通報批評。如果缺席達(dá)到兩次的列席人員，可以取消其列席權(quán)并依法進(jìn)行追責(zé)，從而強化對列席人員的硬性監(jiān)督。

（四）做好服務(wù)保障工作，解除列席人員的后顧之憂

首先，列席人員所在單位和部門應(yīng)優(yōu)先保證列席者參加會議的時間，合理安排好列席人員的工作，避免列席人員顧此失彼。由于大部分列席人員是一些機關(guān)、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，其工作較繁忙，提前規(guī)劃好列席地方人大會議的時間，既能保證列席人員按時參加會議，也能有效緩解做好本職工作與履行列席權(quán)之間的沖突。其次，地方人民代表大會舉行會議時，本級人大有關(guān)部門應(yīng)提前通知列席人員本次會議舉行的具體時間和地點，將本次會議需要審議的各項工作報告、會議議程及其他材料，以書面的形式發(fā)放到列席人員手中，讓列席人員有充分的時間研讀各項工作報告，為發(fā)言作充分的準(zhǔn)備。在會議期間，要平等地對待每一位列席人員，并為他們的發(fā)言創(chuàng)造寬松的環(huán)境，盡量做到讓每位列席人員都有同等的發(fā)言機會，避免只給少數(shù)列席人員發(fā)言機會，影響列席人員的積極性；要鼓勵每位列席人員積極發(fā)言，消除其畏懼情緒，切實提高各項工作報告的質(zhì)量；鼓勵列席人員以書面或口頭等形式發(fā)表意見，充分發(fā)揮列席人員的作用。最后，有關(guān)部門在整理代表團(tuán)審議意見時，要高度重視列席人員的審議意見及反映的問題，及時將有關(guān)問題的處理情況反饋給列席人員，增強列席人員列席會議的積極性，贏得他們對人大工作的支持和理解。

注釋：

[1]陳寒楓：《談?wù)勥M(jìn)一步完善人大及其常委會列席制度的問題》，《人大研究》2008年第6期。

[2]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編(1949-1990)》，北京：中國民主法制出版社1990年，第235頁。

[3]《陜西省第一屆人民代表大會第一次會議綜合簡況》，《陜西政報》1954年第8期。

[4]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編(1949-1990)》，第254、255頁。

[5]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編(1949-1990)》，第295頁。

[6]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公告》1995年第1期，第47頁。

[7]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，北京：中國民主法制出版社，2010年，第18頁。

[8]《重慶市人民代表大會議事規(guī)則》，《重慶日報》2009年1月14日。

[9]已定列席是指“在法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件中，列席者的指向具體明確，即已經(jīng)具體化到確定的列席主體”；未定列席是指“在法律法規(guī)或有關(guān)規(guī)范性文件中，列席者的指向不夠具體，即沒有具體化到確定的列席主體，還需要另外的程序來確定具體的列席者?！眳⒁婈惡畻鳎骸墩?wù)勥M(jìn)一步完善人大及其常委會列席制度的問題》，《人大研究》2008年第6期。

[10]田必耀：《解析地方人大會議“列席權(quán)”》，《人大研究》2005年第6期。

[11]滕修福：《選舉單位依法“決定”人大代表無權(quán)自定》，《人民代表報》2013年1月8日。

[12]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，第12、23頁。

責(zé)任編輯 余 茜

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1006-0138(2015)02-0082-06

北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“區(qū)縣人民代表大會行使法定職權(quán)的狀況研究”（08BaKD057）

黃小鈁，北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授，政治學(xué)博士，北京市，100044。