政府行政成本的法經(jīng)濟學思考

政府行政成本的法經(jīng)濟學思考

沙季超

(華東政法大學研究生教育院，上海 200042)

摘要：政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費的資源。長期以來，在我國各級政府的行政活動中，實際上并沒有真正樹立行政成本的概念，監(jiān)督機制也不健全，造成了諸如行政成本居高不下、人員臃腫、決策不科學等問題。為此，我們必須從更新政府的行政成本的概念著手，加大力度轉(zhuǎn)變政府職能，健全科學民主的決策體制，加強監(jiān)督，規(guī)范財政預(yù)算運行體制，控制“三公”經(jīng)費的開支，最終實現(xiàn)我國建設(shè)精干效能、清正廉潔的高績效政府的改革目標。 [2] 中國統(tǒng)計[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2001.

關(guān)鍵詞：政府行政成本；法經(jīng)濟學；法制化；規(guī)范化

中圖分類號:D601;D912.29

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)01-0050-03

收稿日期：2014-10-22

作者簡介：沙季超(1983— )，男，江蘇如皋人，華東政法大學研究生教育院博士生。研究方向：法律方法、法社會學。

Abstract：Government administrative cost is the administrative input or consumed resources when the government provides certain public services. For a long time, in our government administrative activities, the concept of administrative cost is not truly set up. The supervision mechanism is not perfect, causing problems like high administrative costs, administrative personnel overstaffed, and unsicentific administrative decision. Therefore, we must start from updating the concept of administrative cost of the government, increase the intensity of the transformation of government functions, improve scientific and democratic decision-making system, strengthen supervision and standardize the financial budget and operation system, and control "three expenditures" budget, so as to ultimately achieve the goal of constructing a competent, honest and efficient government in China.

繼2002年黨的十六大首次提出“行政成本”概念后，2007年黨的十七大強調(diào)要“降低行政成本”，2012年黨的十八大又進一步提出把“降低行政成本”作為深化行政體制改革的目標和加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要措施。筆者認為，如何認識“降低行政成本”的背景，明確“降低行政成本”的內(nèi)涵，探索“降低行政成本”的途徑，對于提高政府運作效率，優(yōu)化資源配置，深化行政體制改革，建立社會主義現(xiàn)代化法治國家都具有重要意義。

一政府行政成本與法經(jīng)濟學

黨的十一屆三中全會以后，隨著改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟得到高速發(fā)展。但是由于我們長期以來實行的是計劃經(jīng)濟，對政府行政要講成本缺乏認識，所以，政府的行政活動中不計成本的現(xiàn)象比較突出，投入多少人力、物力、財力，產(chǎn)生多少效果或效益，算的是政治賬，不算經(jīng)濟賬，以致造成我國政府的行政成本長期以來居高不下，且逐年攀升，這已成為社會各界關(guān)注的焦點。應(yīng)該看到，這些年來我國各級政府在加強財政管理，提高資金使用率方面采取了一系列措施，包括精簡政府機構(gòu)、縮減政府開支，改革行政審批制度，改進財政預(yù)算管理，實行政府采購和提高行政效率等。這些措施對遏制政府行政成本的增長起到了一定的作用，但尚未能從根本上扭轉(zhuǎn)我國政府行政成本居高不下的現(xiàn)象。

法經(jīng)濟學分析的本質(zhì)是法律制度與經(jīng)濟發(fā)展的“契合度”問題，其宗旨則是在堅持“正義、公平、秩序”的基礎(chǔ)上注重效率與效益。那么，目前我國政府支出的行政成本，是否真的符合法經(jīng)濟學所要求的“效率與效益”？根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1993年至2011年間，我國政府的行政成本持續(xù)高速增長。1993年我國的行政成本是615.76億元，2011年攀升至17442.54億元，年均增長達到20.4%。但是，同期我國GDP和財政收入的增長，僅分別為15.5%和19.28%[1]。由此可見，改革開放至今，我國政府行政成本擴張迅速的同時，效率較低，浪費了大量的社會資源。

二我國政府行政成本居高不下的主要原因

筆者認為，我國行政成本長期以來居高不下的原因是多方面的，概括起來主要有以下幾個方面：

(一)行政成本意識淡薄

成本一詞最早出現(xiàn)在企業(yè)之中，在市場經(jīng)濟活動中，企業(yè)或個人為了獲取高額利潤，增強自身市場競爭力，都會努力降低成本，以最小的耗費去獲得最大的收益。而政府組織與企業(yè)組織的特點不同，特別是政府在投入和產(chǎn)出、成本和收益之間的聯(lián)系并不緊密，加之受計劃經(jīng)濟影響，在政府組織的管理工作中往往只是注重計劃或任務(wù)是否能完成，目的或目標是否能達到，往往忽略完成任務(wù)所需的成本投入，當然就容易產(chǎn)生大把花納稅人的錢不心疼的現(xiàn)象。

(二)行政機構(gòu)人員失控性膨脹

在很長一個時期里，我們對政府的職能認識不清，政府大包大攬一切，成為萬能政府，雖經(jīng)幾次較大規(guī)模的機構(gòu)改革，但仍出現(xiàn)各級政府機構(gòu)的反復膨脹，人員雜多，使得有限財政不堪重負。政府機構(gòu)多，維持其公共行為運作的成本也就高。在我國行政成本中，需要財政供養(yǎng)的人員工資成本是一個很大的數(shù)字。以2000年為例，財政供養(yǎng)的行政事業(yè)人員有4280萬人，其中行政人員988萬，按當年黨政機關(guān)行政人員一年的人頭費就是4300多億元，占當年財政收入13380億元的32%[2]。到2002年我國由財政供養(yǎng)的行政事業(yè)人員達4500萬，也就是說，2002年的官民比例達到了1∶28，與世界上其他國家相比，中國是最高的，如日本是1∶150，法國是1∶164，美國是1∶187[3]。

(三)行政決策欠科學

這些年來，由于政府職能未能得到根本轉(zhuǎn)變，政府一方面手伸得太長，另一方面該管的事卻沒有管好。當前，政府仍然直接承擔推動經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)，在GDP增長的指揮棒下，不少地方政府不管自身條件如何，大搞招商引資，并提出了“有條件的要上，沒有條件的要創(chuàng)造條件上”的口號。不少地方政府搞盲目重復建設(shè)，直接籌劃和投資到競爭項目，屢屢出現(xiàn)因決策失誤造成的“拍腦袋”工程、“面子”工程和“豆腐渣”工程。造成這些不計成本的政府行政行為，主要原因就是缺乏科學決策機制，沒有廣泛征求公眾意見，更沒有通過長期嚴密的調(diào)查研究和可行性探討，只靠少數(shù)領(lǐng)導者憑經(jīng)驗，甚至主觀想象拍板決定，極容易導致投資失敗和資源浪費。

(四)財政預(yù)算制度未完善

我國雖然在1999年就建立了現(xiàn)代公共財政體系和公共預(yù)算制度，但仍然存在不少缺陷，主要表現(xiàn)在：一是財政預(yù)算編制不夠細化。不少地方的政府部門在編制部門預(yù)算時，仍采用“基數(shù)加增長”的方式，一項制度多年運行下來，還使得年度預(yù)算核定支出指標與實際需要出入很大。二是財政預(yù)算編制不完整。財政分配不僅把資金分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外分配，而且對制度外的收入也進行分配，但公共預(yù)算沒有將預(yù)算外資金及制度外收入作為政府宏觀調(diào)控財力來使用，而是基本上由部門和單位自主安排和收支，脫離預(yù)算的監(jiān)管，以致造成收支管理混亂，缺乏約束，影響了財政對社會提供均等的公共服務(wù)的能力程度。三是財政預(yù)算缺乏約束力。一些地方財政預(yù)算預(yù)留資金較多，以待年終安排追加預(yù)算，致使財政預(yù)算失去嚴肅力和約束力，也極易產(chǎn)生腐敗。四是財政管理方法落后。我國財政預(yù)算的方法主要是調(diào)整法，即核定預(yù)算和追加預(yù)算要來的錢必須把它花光，否則下年度的預(yù)算就會被扣減，因此只要錢花得合法，就沒有誰來算成本賬。

(五)行政監(jiān)督機制不健全

到目前為止，我國對造成行政成本過高的行為還沒有行之有效的監(jiān)督機制，行政成本也并不是考核一個地方政府或部門業(yè)績的主要指標。在GDP考核的驅(qū)動下，對政府或部門的成績考核主要是看GDP和地方財政的收入增長，主要看在招商引資中引進了多少資金，上了多少項目，至于付出了多少成本則缺乏一套科學的政府績效評價體系。更為嚴重的是，政府部門和行政人員的行為，不是靠有效的監(jiān)督機制來予以約束，而主要是由有權(quán)威的上級機關(guān)和領(lǐng)導說了算。這樣一種只對上負責的監(jiān)督管理制度，會在一定程度上淡化行政成本觀念，進而造成政府行政成本增加的風險。

三政府行政成本管控的法經(jīng)濟學對策建議

降低政府行政成本、提高政府績效是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。筆者認為，我國政府正處于轉(zhuǎn)型過程中，政府行政的“越位、錯位、缺位”同時存在，因此必須從規(guī)范化和法制化的角度來管控政府行政成本。

(一)必須更新政府行政的思想觀念

更新觀念是行動的第一步。首先，政府在行政管理中要確立行政成本控制意識。要順應(yīng)世界潮流，積極推進企業(yè)化政府的建設(shè)，自覺將行政成本的觀念貫穿于行政管理活動的始終。其次，在行政過程中確立行政效益觀念，堅決抑制那種在行政過程中花錢不講成本、不講效益的現(xiàn)象。第三，要確立以民為本的理念，克服傳統(tǒng)行政體制中自身以政府為中心的官本位主義，只對上負責和不對下負責的官僚主義政策。第四，要確立行政法治意識。由于某些政府公務(wù)人員法治意識淡薄，特權(quán)思想根深蒂固，加上我國社會主義市場經(jīng)濟尚未完善，地方保護主義仍很盛行，這些消極的思想觀念在行政管理領(lǐng)域就表現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴，或以權(quán)代法、以言代法，對國家、社會和人民不僅造成損失，而且提高了政府的行政成本。

(二)必須加大力度轉(zhuǎn)變政府的職能

轉(zhuǎn)變政府職能是降低行政成本的治本之策，必須要建立適度政府。要努力做到四個轉(zhuǎn)變,即：一是努力實現(xiàn)從“萬能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從原來“包攬一切”轉(zhuǎn)移到調(diào)控、監(jiān)督、指導和服務(wù)的職能上來[4]。二是要努力實現(xiàn)從以權(quán)力為中心的政府向以制度為中心的政府轉(zhuǎn)變。通過建立健全相關(guān)制度，嚴格依法行政的責任制，使政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，以防止政府濫用行政權(quán)力，以最大限度減少行政的任意性所產(chǎn)生的資源浪費。三是要努力實現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。當前，重中之重是深化行政審批制度的改革，簡化辦事的行政程序，為公眾提供公正、廉潔、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。四是要努力實現(xiàn)從暗箱操作向陽光行政的轉(zhuǎn)變。政府要不斷擴大信息公開度，除應(yīng)依法保密的事項外，凡做出影響公眾權(quán)利義務(wù)的行為標準、工作程序等，都應(yīng)當通過各種媒體加以公布，以廣泛聽取社會公眾的意見和建議，并接受社會公眾監(jiān)督。

(三)必須健全科學民主的決策機制

在我國這樣一個權(quán)力相對集中的政治體制中，政府的行政決策直接影響甚至決定著行政管理的優(yōu)劣和高低。建立科學、民主的現(xiàn)代行政決策機制，努力避免或減少各種決策失誤，是有效控制行政成本和構(gòu)建服務(wù)型政府的重要組成部分。一是在深化體制改革中，要合理設(shè)置政府行政決策系統(tǒng)和決策程序。必須保證從決策目標提出、調(diào)查研究、方案評估、咨詢認證直至最后的擇優(yōu)選擇，都有一整套嚴格的程序。二是建立健全民主參與機制，政府要建立行政決策聽證制度和公示制度。廣泛聽取社會公眾的意愿，盡可能避免發(fā)生不公正、不合理的公共決策。三是建立重大決策失誤責任追究制度。政府決策者作出的行政決策權(quán)如果帶來不良后果的，應(yīng)當追究其相應(yīng)的責任。

(四)必須規(guī)范財政預(yù)算的管理體制

應(yīng)強化財政部門對行政部門的管理職能，規(guī)范財政開支，強化預(yù)算管理。一是要改革政府的預(yù)算編制，將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到財政預(yù)算之內(nèi)，形成統(tǒng)一的財政預(yù)算，使政府行政成本完全來源于預(yù)算內(nèi)資金，徹底改變以前預(yù)算執(zhí)行中的隨意性。二是要健全政府預(yù)算管理監(jiān)督機制。要強化人民代表大會及其常委會對政府預(yù)算的監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算編制和執(zhí)行有不合理的地方，有責任分析、問責和否決。要加強審計部門對政府預(yù)算的監(jiān)督，真正使外部的監(jiān)督到位和發(fā)揮作用。要加強政府財政部門自身的制度建設(shè)，使財政資金的支出做到規(guī)范透明。要向社會公開政府預(yù)算程序，公開披露財政預(yù)算信息，加強社會公眾對財政預(yù)算的監(jiān)督。三是要完善政府財政預(yù)算的法律法規(guī)體系。完善《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中有關(guān)內(nèi)容、實施程序、操作辦法等具體規(guī)定，使其更加具有操作性。四是要提高財政預(yù)算管理的科學性。我國政府在體制改革時也對政府財政預(yù)算管理做了積極的探索和嘗試，如：有的地方政府為了避免“預(yù)算調(diào)整法”的弊端，已經(jīng)實施了“零基預(yù)算法”，即依據(jù)項目實際評估情況編制預(yù)算。目前，比較受到推崇的還有將預(yù)算的控制作用和績效激勵相配套的方法，值得大力推廣。

(五)必須持久有效地控制“三公”經(jīng)費

自2011年4月由科技部率先拉開了公布“三公”經(jīng)費的序幕之后，特別是在黨的十八大后，我們?nèi)〉昧藟嚎s“三公”經(jīng)費的積極成效，但還要研制規(guī)范持久有效壓縮“三公”經(jīng)費的積極措施。首先，需要中央政府構(gòu)建統(tǒng)一、細化的公開規(guī)則，尤其是在財政預(yù)算分類科目中，要增加“三公”經(jīng)費的項目，使“三公”經(jīng)費全部賬目公開，并以規(guī)范化、法制化的形式固定下來。其次，強化機關(guān)各部門成本及節(jié)約意識，樹立廉潔行政觀念，樹立現(xiàn)代管理的效率觀念、價值觀念，從內(nèi)部強化對行政成本的管理，建立責任追究機制，提高行政管理能力，從而降低行政成本。三是提高公眾參與度，以強化社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是保證政府行政部門進行有效行政管理的外部力量，要逐步強化社會公眾的知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，激活社會公眾參與監(jiān)督的熱情，從而使行政機關(guān)在社會監(jiān)督中贏得公眾信賴。

(六)必須依法規(guī)范行政監(jiān)督的制約機制

監(jiān)督是政府行政機制中的重要部分。首先，要健全有關(guān)法律。要由政策治國轉(zhuǎn)向法制治國，政府的一切行為要嚴格遵照法律，依法行政。其中，包括行政投入必須合乎法律規(guī)定，不能隨意行政。其次，要完善責任制度。僅僅有健全的法律來約束政府行為還不夠，還需建立健全行政責任制度，如要在民主集中制基礎(chǔ)上健全政府行政首長負責制；要完善崗位責任制，按崗定職，各司其職；要完善行政問責制，做到有責必問、有錯必糾，對不負責任、濫用職權(quán)的行政行為嚴懲不貸。第三，要完善行政監(jiān)督機制。除了行政機關(guān)內(nèi)部建立和完善自律性的監(jiān)督機制外，還要接受來自行政系統(tǒng)之外的監(jiān)督，以保障行政管理活動沿著法治軌道運行[5]。第四，要改進政府的績效管理。進一步完善政府的績效評估機制，不能以GDP論英雄，要大力推行第三方績效評估機制，將行政成本納入績效考核體系當中，并把考核工作制度化。

總之，筆者認為，嚴格管控和降低政府行政成本，是一項復雜而系統(tǒng)的工程，不可能僅靠中央政府的加強管控一切就會迎刃而解，而是要靠上下共同努力，從轉(zhuǎn)變觀念入手，從轉(zhuǎn)變政府職能著力，加快建立和完善相關(guān)法律與制度建設(shè)，加強內(nèi)控外督，自覺接受社會公眾輿論監(jiān)督，盡可能達到法經(jīng)濟學所期望的“帕累托最優(yōu)”，并最終實現(xiàn)建設(shè)精干效能、清正廉潔的高績效政府的改革目標。

參考文獻：

[1] 羅文劍，呂華．政府行政成本增長的影響因素實證研究[J]．財會月刊，2013，(7).

[3] 王大為．“十羊九牧”與行政成本[J].中國公務(wù)員，1999，(4).

[4] 何圣知．基層政府行政成本問題研究[D].長沙：國防科學技術(shù)大學碩士學位論文,2007.

[5] 趙愛英，馬曉娟，韓潤娥．政府績效與成本支出研究:政府類型與成本控制[J].西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)，2012，(1).

Thinking of Government Administrative Cost from the Perspective

of Law and Economics

SHA Jichao

(School of Graduate Education, East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Key Words：government;administrative cost; law and economics; legalization; standardization

(責任編校：簡子)