主題·問題·難題·破題：公共政策制定中的利益表達(dá)機(jī)制研究

陳建先，王　超

(中共重慶市委黨校 公共管理教研部，重慶　400041)

主題·問題·難題·破題：公共政策制定中的利益表達(dá)機(jī)制研究

陳建先，王超

(中共重慶市委黨校 公共管理教研部，重慶400041)

摘要：在全面加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的背景下，人民享有更多的利益表達(dá)權(quán)是必然趨勢(shì)，公共政策制定中健全完善的利益表達(dá)機(jī)制不僅是現(xiàn)實(shí)利益分配的需要，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。在公共政策制定的利益表達(dá)機(jī)制中，主體、客體、渠道、方式“四位一體”的協(xié)調(diào)貫通是主題；目前尚存在主體不平衡、客體不作為、渠道不暢通、方式較激進(jìn)等問題；妥善解決弱勢(shì)群體的非制度化利益表達(dá)是我們面臨的一大難題；通過四大措施健全和完善公共政策制定中的利益表達(dá)治理機(jī)制是破題之道。

關(guān)鍵詞：公共政策；利益表達(dá)機(jī)制；弱勢(shì)群體；非制度化

Theme,Difficulty,Problem,Solution:

一、引言：從公共政策看利益表達(dá)的機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“更加注重健全民主制度，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性”[1]。這強(qiáng)調(diào)了公民利益表達(dá)的重要性。利益表達(dá)機(jī)制是指在一定的社會(huì)環(huán)境之下，在公共政策的制定過程中，利益表達(dá)主體為了獲得或維護(hù)自身權(quán)益，利用法律法規(guī)通過一定的利益表達(dá)渠道和方式進(jìn)行利益表達(dá)的一整套過程和運(yùn)行方式。我們不能離開公共政策來談利益表達(dá)機(jī)制的問題，公共政策的作用不言而喻，它在一個(gè)社會(huì)運(yùn)行中扮演著非常重要的角色。戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，價(jià)值不僅指物質(zhì)、金錢，而且還包括權(quán)力、榮譽(yù)等，可以說誰掌握了公共政策的制定權(quán)誰就擁有利益的分配權(quán)。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，新技術(shù)發(fā)展的刺激和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念的普及，直接推動(dòng)了信息的快速擴(kuò)散和傳播，公民的民主意識(shí)越來越強(qiáng)，越來越多的公民逐漸認(rèn)識(shí)到，他們有能力影響那些與其生活相關(guān)的公共政策的制定與執(zhí)行。恰如托馬斯所言，接下來的結(jié)果就是，他們不斷地要求在公共政策過程中獲得發(fā)言的機(jī)會(huì)[2]。公共政策制定中的利益表達(dá)就是利益相關(guān)者在公共政策制定中通過各種渠道向政策制定者表達(dá)自己的意見，施加影響，以使政策的制定朝著有利于自身的方向發(fā)展。公民爭(zhēng)取在公共決策中的發(fā)言權(quán)便是參與公共政策的利益表達(dá)，利益表達(dá)貫穿政策制定的全過程，它是公共政策制定程序中必不可少的一部分。

公共政策的制定是否公平、合理，在一定程度上取決于參與公共政策的利益表達(dá)主體發(fā)言機(jī)會(huì)是否平等。隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)治理能力建設(shè)的不斷推進(jìn)，把公眾更廣泛地納入到公共政策的制定中來不僅是現(xiàn)實(shí)利益分配的需要，更是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。新形勢(shì)下影響政策制定的各種因素都處在不斷變化、轉(zhuǎn)型和重塑中，這對(duì)既有公共政策制定中的利益表達(dá)提出了新的要求，社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共政策制定中的利益表達(dá)值得我們重視和研究。

二、主題：主體、客體、渠道、方式“四位一體”

利益表達(dá)主體、客體、渠道，以及利益表達(dá)的方式，四者構(gòu)成一個(gè)完整的利益表達(dá)機(jī)制，利益表達(dá)就是“主體”利用“方式”通過“渠道”作用于“客體”，“客體”進(jìn)行回應(yīng)的互動(dòng)過程，研究利益表達(dá)機(jī)制“四位一體”的協(xié)調(diào)貫通，這是利益表達(dá)機(jī)制的主題。

(一)利益表達(dá)主體

利益表達(dá)的主體即提出利益要求的個(gè)體和團(tuán)體，利益表達(dá)個(gè)體指?jìng)€(gè)人獨(dú)自向公共部門或者其他社會(huì)組織表達(dá)利益要求，它代表的是個(gè)人利益；利益表達(dá)團(tuán)體代表特定階層或集團(tuán)的組織向公共部門表達(dá)利益要求，它代表的是組織利益?，F(xiàn)實(shí)政治生活中一般表現(xiàn)為有著共同利益的個(gè)人通過制度化或非制度化途徑結(jié)成的團(tuán)體性利益表達(dá)主體。隨著社會(huì)的發(fā)展，利益表達(dá)主體呈現(xiàn)兩個(gè)的新趨勢(shì)：一是在參與利益表達(dá)的公眾人數(shù)劇增，這與新媒體的快速發(fā)展和民主化進(jìn)程不斷推進(jìn)緊密相關(guān)；二是各類利益表達(dá)主體在分化重組的過程中形成了強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體分立的格局。

(二)利益表達(dá)客體

利益表達(dá)的客體是利益表達(dá)主體進(jìn)行利益表達(dá)活動(dòng)所指向的對(duì)象，一般指執(zhí)政黨、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等公共部門，尤其是各級(jí)信訪部門和各級(jí)人大。信訪是中國公民組織化表達(dá)意見的一種重要方式[3]，信訪部門已經(jīng)成為公民利益表達(dá)的主要客體。人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是重要的利益表達(dá)客體，人大代表通過走訪、調(diào)研、接受公民意見確定自己的提案并提交人民代表大會(huì)，通過人大代表來影響公共政策的制定是利益表達(dá)最直接、最有效的方式。

(三)利益表達(dá)渠道

利益表達(dá)渠道是指利益表達(dá)主體表達(dá)利益訴求時(shí)采取的途徑，在我國，利益表達(dá)渠道包括制度化渠道和非制度化渠道。制度化的渠道包括兩類：一是人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、信訪部門等公共組織；二是社團(tuán)組織、工會(huì)團(tuán)體等利益團(tuán)體。非制度化的利益表達(dá)渠道較為典型的是網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等輿論媒介，其中值得重視的是自媒體。當(dāng)制度化渠道不健全時(shí)，被阻礙了的利益表達(dá)信息便會(huì)通過各種非制度化渠道傳遞和處理。

(四)利益表達(dá)方式

利益表達(dá)方式是指利益表達(dá)主體通過何種方式將利益訴求向利益表達(dá)客體表明的一種行為。作為一種表達(dá)方式，利益表達(dá)可分為理智的利益表達(dá)和情緒化的利益表達(dá)兩種方式。前者指主體能夠理智地在相關(guān)程序規(guī)則內(nèi)合理表達(dá)自身訴求，后者往往表現(xiàn)為違背程序規(guī)范而采取情緒化表達(dá)，群體性突發(fā)事件中的暴力行為就是典型的情緒化利益表達(dá)方式。實(shí)踐中，利益表達(dá)主體可能因?yàn)橹贫然谋磉_(dá)受阻或利益訴求沒有得到解決而由理智的利益表達(dá)轉(zhuǎn)變?yōu)榍榫w化的表達(dá)方式。

三、問題：主體、客體、渠道、方式方面的問題

利益表達(dá)機(jī)制要求“四位一體”協(xié)調(diào)貫通，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響利益表達(dá)的正常進(jìn)行，進(jìn)而影響決策的民主性和科學(xué)性，降低公共政策的質(zhì)量，目前利益表達(dá)機(jī)制的四要素都存在問題，部分要素的問題相互交織、互相影響。

(一)利益表達(dá)主體不平衡

作為利益表達(dá)機(jī)制的第一環(huán)，利益表達(dá)主體存在不平衡的問題。一是利益表達(dá)主體不平等。目前利益表達(dá)主體形成了強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體分立的格局，強(qiáng)勢(shì)群體更多由受過較高教育和掌握更多資源的人組成，群體意識(shí)強(qiáng)，組織化高，容易在體制內(nèi)獲得利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，如通過在知識(shí)階層培植利益代言人贏得話語權(quán)[4]；而包括農(nóng)民、下崗工人、殘疾人等在內(nèi)的弱勢(shì)群體，由于自然原因和現(xiàn)實(shí)原因，其掌握資源較少、組織化程度較低、權(quán)力相對(duì)較弱，在利益表達(dá)上處于缺乏表達(dá)、低效表達(dá)、無效表達(dá)的狀態(tài)。二是利益表達(dá)主體發(fā)展不成熟。宏觀上，公眾的參與意識(shí)仍然不足，利益表達(dá)各自為戰(zhàn)、缺乏合力；微觀上，弱勢(shì)群體組織化程度較低，缺乏對(duì)群體利益的清晰認(rèn)識(shí)，致使其表達(dá)利益的動(dòng)力機(jī)制缺少應(yīng)有的張力。我國社團(tuán)、工會(huì)等社會(huì)組織數(shù)量龐大，但利益表達(dá)無序，實(shí)效欠佳。

(二)利益表達(dá)客體不作為

利益表達(dá)客體作為利益表達(dá)訴求的收集者，也是公民利益訴求的執(zhí)行者，目前存在利益表達(dá)客體不作為的現(xiàn)象。一是公共部門部分工作人員態(tài)度消極，對(duì)公眾的利益表達(dá)訴求缺少回應(yīng)，或是相互推諉；二是職能部門職能缺位，沒有承擔(dān)起利益表達(dá)的責(zé)任；三是信訪利益表達(dá)渠道的間接性、信訪運(yùn)行中的觀念錯(cuò)位尤其是政績(jī)觀以及信訪執(zhí)行權(quán)力的缺位，致使表達(dá)主體不能通過“信訪”這一特殊的組織化表達(dá)方式有效地表達(dá)自己的利益要求；四是部分人大代表缺少與民眾的聯(lián)系，不了解民眾的需要，沒能很好地履行收集表達(dá)利益訴求的職能?？傊?，利益表達(dá)客體的種種不作為致使許多正當(dāng)?shù)睦嬖V求得不到有效反饋。

(三)利益表達(dá)渠道不暢通

利益表達(dá)渠道不暢通會(huì)直接導(dǎo)致利益主體的意見無法傳遞到政策制定者，它是利益群體進(jìn)行利益表達(dá)的最大制約因素。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，盡管我國已經(jīng)初步建立了人民利益表達(dá)制度體系，然而在實(shí)踐過程中，多數(shù)利益表達(dá)渠道的象征意義大于實(shí)際意義[5]。部分人在表達(dá)利益時(shí)，往往把正當(dāng)和不正當(dāng)?shù)脑V求合并表達(dá)，致使社會(huì)輿論發(fā)生偏差，影響其他利益主體的利益表達(dá)，阻礙了原本暢通的表達(dá)渠道；在利益表達(dá)客體缺乏民主意識(shí)的情況下，會(huì)把公眾的意見和批評(píng)視為損害領(lǐng)導(dǎo)和部門形象的行為，對(duì)其進(jìn)行壓制，致使利益表達(dá)渠道堵塞。

(四)非制度化方式較普遍

非制度化表達(dá)方式是不通過現(xiàn)有的制度渠道進(jìn)行的表達(dá)方式，是“突破現(xiàn)存制度規(guī)范的行為，也是在社會(huì)正常參與渠道之外發(fā)生的活動(dòng)”[6]。現(xiàn)有表達(dá)制度不能順暢地進(jìn)行利益表達(dá)，利益表達(dá)不平衡，促使某些基層矛盾突出、利益復(fù)雜的地區(qū)民眾使用非制度化的表達(dá)方式表達(dá)利益訴求。非制度化的表達(dá)方式通常表現(xiàn)為賄賂、恐嚇、群體性上訪、圍攻政府機(jī)關(guān)等方式，這些表達(dá)方式尤其是群體性事件往往難以預(yù)料防范，負(fù)面影響廣，社會(huì)危害大。

四、難題：弱勢(shì)群體的非制度化激進(jìn)表達(dá)

健康有序的利益表達(dá)機(jī)制要求利益表達(dá)主體采用制度化的方式和渠道表達(dá)利益訴求。目前構(gòu)建健康有序的利益表達(dá)機(jī)制有兩大難題。

(一)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)

如前文所述，包括農(nóng)民、下崗工人、殘疾人等在內(nèi)的弱勢(shì)群體，由于信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)的差距、制度的影響等多種原因，使其不善表達(dá)、缺乏表達(dá)；其次是由于現(xiàn)有的利益表達(dá)渠道更有利于強(qiáng)勢(shì)群體，弱勢(shì)群體缺乏組織，單個(gè)個(gè)體分別進(jìn)行利益表達(dá)難度大、影響小，相關(guān)利益問題不能取得期望的效果，致使弱勢(shì)群體在進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)成本高、費(fèi)用貴。因而，從總體上看，弱勢(shì)群體在利益表達(dá)上處于低效表達(dá)、無效表達(dá)的狀態(tài)。

(二)非制度化的激進(jìn)表達(dá)

學(xué)者在研究非制度化表達(dá)方式時(shí)，較多將其與參與群體性事件的弱勢(shì)群體聯(lián)系起來。在實(shí)際政治生活中，弱勢(shì)群體往往是在公共部門的決策或行政行為侵害其利益后而被動(dòng)進(jìn)行利益表達(dá)，當(dāng)其利益受到侵害或訴求得不到滿足時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)向非制度化的表達(dá)方式，通過激化、擴(kuò)大矛盾，采取非理智的激進(jìn)行為獲得較大的社會(huì)關(guān)注度進(jìn)而形成強(qiáng)大的輿論壓力來達(dá)到利益表達(dá)的目的。非制度化的激進(jìn)行為是利益表達(dá)主體的最后選擇，這是利益表達(dá)失范[7]和社會(huì)失衡的表現(xiàn)，在某種程度上是社會(huì)轉(zhuǎn)型期弱勢(shì)群體的利益長期得不到正確對(duì)待的結(jié)果。

在社會(huì)利益群體嚴(yán)重分化的背景下，不同社會(huì)群體能否擁有正常而充分的利益表達(dá)形式和渠道，充分表達(dá)自己的利益訴求，是社會(huì)能否和諧的基本前提[8]。伴隨非制度化的表達(dá)的群體性事件對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、國家長治久安有較大的負(fù)面影響，造成社會(huì)人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，同時(shí)不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，正如羅爾斯所言，如何解決弱勢(shì)群體利益表達(dá)時(shí)產(chǎn)生的非制度化問題是擺著我們面前的一道難題。

五、破題：健全和完善利益表達(dá)治理機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)指出要?jiǎng)?chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理模式，健全和完善利益表達(dá)機(jī)制。

(一)培育利益表達(dá)組織，營造公民利益表達(dá)的文化氛圍

培育利益表達(dá)組織。公民作為個(gè)體更多地是依托于形形色色的社會(huì)組織參與到社會(huì)公共事務(wù)中來[9]，社會(huì)組織是化解社會(huì)矛盾和增加社會(huì)凝聚力的重要機(jī)制。因而要積極支持和培育社會(huì)組織的發(fā)展，進(jìn)一步保障和規(guī)范工青婦等群眾團(tuán)體、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織的職責(zé)和權(quán)利，增強(qiáng)其利益表達(dá)意識(shí)，發(fā)揮其利益代表作用，通過更多更廣的途徑表達(dá)公眾的利益要求。

營造良好文化氛圍。要通過宣傳引導(dǎo)，樹立起民眾表達(dá)自身利益的權(quán)利觀念和信心，提高不同群體對(duì)自身和群體利益的把握能力。要發(fā)揮主流價(jià)值文化在社會(huì)整合中的作用，凝聚不同階層的人員，減少社會(huì)摩擦。同時(shí)，要堅(jiān)持“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的方針，引導(dǎo)非主流文化在法律范圍內(nèi)、現(xiàn)行政治框架下健康有序發(fā)展。

(二)創(chuàng)新政府回應(yīng)機(jī)制，完善公民利益表達(dá)的整合機(jī)制

創(chuàng)新回應(yīng)機(jī)制。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政、微博問政的壓力，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，變被動(dòng)為積極引導(dǎo)溝通。政府要主動(dòng)充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等大眾傳媒工具，使其成為不同利益群體進(jìn)行利益表達(dá)的窗口?？梢酝ㄟ^設(shè)立投訴熱線、建言郵箱等，回應(yīng)民眾關(guān)切，加強(qiáng)信息發(fā)布，使公共政策及時(shí)、準(zhǔn)確傳達(dá)，接受公眾監(jiān)督。

完善整合機(jī)制。提高政府吸納不同群體利益表達(dá)的能力，協(xié)調(diào)不同利益主體的關(guān)系。同時(shí)，要積極利用各種政治社會(huì)化手段，引導(dǎo)處于弱勢(shì)地位的社會(huì)階層參與到社會(huì)政治生活中來[10],這也能夠防止政府公信力的流失。

(三)疏導(dǎo)利益表達(dá)渠道，保障公民利益表達(dá)的渠道暢通

健全宏觀保障機(jī)制。在健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的同時(shí)，要建立暢通有序的利益訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使公眾訴求能表達(dá)、矛盾能化解、利益有保障。

改革原有表達(dá)渠道。需要加強(qiáng)選舉制度改革，擴(kuò)大基層和農(nóng)村代表的比重，平衡各個(gè)階層在主渠道的影響力，加大人民評(píng)價(jià)的權(quán)重；要改革和完善信訪工作制度，探索實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全受理公眾利益表達(dá)的機(jī)制，簡(jiǎn)化調(diào)整信訪辦事程序；大眾媒體作為公眾新的表達(dá)渠道尚不成熟，政府需要加強(qiáng)對(duì)大眾媒體的監(jiān)督和引導(dǎo)，使大眾媒體成為成熟的利益表達(dá)的新渠道。

(四)引導(dǎo)非制度化表達(dá)，提高公民利益表達(dá)的制度水平

正確認(rèn)識(shí)非制度化表達(dá)。利益表達(dá)的合理邏輯是個(gè)體利益受損時(shí)應(yīng)通過正當(dāng)渠道合理表達(dá)尋求補(bǔ)償，但要顧及整體利益和長遠(yuǎn)利益[11]。弱勢(shì)群體的利益表達(dá)是我們無法回避和不能回避的問題，政府必須正確認(rèn)識(shí)非制度化表達(dá)，要著力構(gòu)建程序合理的多元的利益表達(dá)機(jī)制。同時(shí)，要對(duì)其積極引導(dǎo)和治理，建立合理的利益協(xié)調(diào)和分配機(jī)制。

加強(qiáng)利益表達(dá)法制建設(shè)。要以法律的形式保障利益表達(dá)主體的權(quán)利和義務(wù)并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)任何阻礙和破壞利益表達(dá)秩序的行為給予懲處；必須把利益表達(dá)行為納入法制化的軌道，從而既使其利益能夠得到充分的表達(dá)，又使其不法行為得到禁止。

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力?！蓖晟乒竦睦姹磉_(dá)機(jī)制是創(chuàng)新社會(huì)治理的題中之義。在全面推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，必須健全公共參與機(jī)制，完善利益表達(dá)主體尤其是弱勢(shì)群體的利益表達(dá)渠道和方式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，使得公眾訴求能表達(dá)、矛盾能化解、利益有保障，從而進(jìn)一步推動(dòng)我國公共決策的民主化、法制化、科學(xué)化，推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

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(責(zé)任編輯張佑法)

收稿日期：2015-03-12

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“現(xiàn)代投票規(guī)則的博弈研究”(14BZZ082)；重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中的投票博弈研究”(CYS14205 )

作者簡(jiǎn)介：陳建先(1956—)，男，廣東番禺人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共管理學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理博弈論；王超(1991—)，男，湖北荊州人，碩士研究生，研究方向：公共管理學(xué)和管理博弈論。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.08.013

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-8425(2015)08-0078-05

StudyonExpressionMechanismofBenefitinPublicPolicyMaking

CHENJian-xian,WANGChao

(DepartmentofPublicAdministration，ChongqingMunicipalPartyCommitteeParty

SchoolofCPC，Chongqing400041，China)

Abstract:It is the inevitable trend that people enjoy more expression right of interests in the background of comprehensively strengthening the construction of socialist democratic political system. A sound and perfect expression mechanism of benefit in public policy making is not only the need of realistic interest distribution,but also the requirement of the modernization of the national governance system and governance capability. In the expression mechanism,the theme is the “four in one” that of subject,object,channels and methods and how to coordinate them. The problems are subjects unbalanced,inaction of objects,channels stuffed and radical approach nowadays. The difficulty we face now is to give chances that the vulnerable groups can express their interest demand through non institutionalized way. And to improve and perfect the expression mechanism of benefit in public policy making is the solution to those problems.

Key words:public policy; expression mechanism of benefit; vulnerable groups; non-institutionalized

引用格式：陳建先，王超.主題·問題·難題·破題：公共政策制定中的利益表達(dá)機(jī)制研究[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2015(8):78-82.

Citationformat：CHENJian-xian,WANGChao.Theme,Difficulty,Problem,Solution:StudyonExpressionMechanismofBenefitinPublicPolicyMaking[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology:SocialScience，2015(8):78-82.