略論我國(guó)《預(yù)算法》的立法宗旨

宣 玉

略論我國(guó)《預(yù)算法》的立法宗旨

宣 玉

我國(guó)2014年修改后的《預(yù)算法》注重對(duì)政府收支行為的約束和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)預(yù)算制度的公開透明，在立法理念上有很大進(jìn)步，但它所表述的立法宗旨仍存在一定局限。預(yù)算法的意義在于規(guī)范預(yù)算行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對(duì)《預(yù)算法》的立法宗旨提出了修改建議。

預(yù)算法；立法宗旨；公共利益；社會(huì)契約論

2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定。與1994年《預(yù)算法》相比，新《預(yù)算法》對(duì)立法宗旨做了重大修改，這對(duì)相關(guān)制度的整體設(shè)計(jì)具有重要的指導(dǎo)意義。但是，新《預(yù)算法》所表述的立法宗旨仍存在一定局限。

一、預(yù)算法立法宗旨的應(yīng)然狀態(tài)

（一）預(yù)算生成的控權(quán)性

預(yù)算立法起源于英國(guó)。1215年諾曼王朝的約翰王被迫簽訂《自由大憲章》，以法律的形式將“非贊同毋納稅”原則確立下來(lái)，初步實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)王權(quán)力的限制。1689年《權(quán)利法案》獲得通過(guò)，強(qiáng)調(diào)不經(jīng)議會(huì)審批國(guó)王不得強(qiáng)制征稅，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)王權(quán)力的約束和控制。1832年國(guó)會(huì)又通過(guò)法律，規(guī)定財(cái)政大臣每年必須向國(guó)會(huì)提出全部財(cái)政收支計(jì)劃書，由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。至此，現(xiàn)代意義的預(yù)算制度在英國(guó)確立起來(lái)［1］。從1215年《自由大憲章》確立“非贊同毋納稅”原則，到1832年確定財(cái)政大臣的“財(cái)政收支計(jì)劃書”需經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算制度的確立實(shí)際上是國(guó)會(huì)與政府進(jìn)行利益博弈的過(guò)程。預(yù)算是為了約束、控制國(guó)王的征稅權(quán)，防止國(guó)王濫用權(quán)力隨意征稅。預(yù)算法生成過(guò)程的控權(quán)屬性，表明預(yù)算法的主要目的就是規(guī)范約束預(yù)算行為，防止政府恣意妄為。

（二）預(yù)算的信托性

根據(jù)社會(huì)契約理論，人原先是處于沒(méi)有國(guó)家或政府的“自然狀態(tài)”，只是為了解決自然狀態(tài)的困難或不方便，才產(chǎn)生了公共權(quán)力或國(guó)家［2］。國(guó)家是由社會(huì)公眾將自己的部分權(quán)利讓渡出來(lái)而組成的，人民群眾經(jīng)過(guò)合意與國(guó)家達(dá)成契約，通過(guò)“犧牲”自己的部分權(quán)利來(lái)組成國(guó)家及國(guó)家機(jī)器，解決自然狀態(tài)的困難，從而獲得更大意義上的權(quán)益。這其中的“部分權(quán)利”自然包括財(cái)產(chǎn)權(quán)。從預(yù)算信托這一角度來(lái)說(shuō)，人民基于對(duì)國(guó)家的信任而讓渡部分財(cái)產(chǎn)形成公共經(jīng)濟(jì)資源（即信托財(cái)產(chǎn)），國(guó)家各預(yù)算主體則基于職權(quán)分配、使用和運(yùn)營(yíng)這些經(jīng)濟(jì)資源，以實(shí)現(xiàn)人民的信托利益（即公共欲望，單個(gè)個(gè)人的公共欲望亦包含其中）［3］?，F(xiàn)代意義上的預(yù)算實(shí)質(zhì)上是公共預(yù)算，預(yù)算資金的所有權(quán)屬于人民，預(yù)算資金來(lái)源于人民，政府是預(yù)算編制者和執(zhí)行者。政府作為受托人，必須為了人民利益或公共利益，按照委托人的需求支配經(jīng)濟(jì)資源。政府存在的主要理由即是提供私人部門難以提供而又不可或缺的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如果政府施政不當(dāng)，人民可以按政府的背信行為要求追究受托人的法律責(zé)任。這也是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。

（三）預(yù)算權(quán)的民主性

從預(yù)算權(quán)的歸屬來(lái)看，民主社會(huì)奉行主權(quán)在民的政治原則，即國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，預(yù)算權(quán)自然包括在內(nèi)。預(yù)算權(quán)來(lái)源于人民，最終歸屬于人民。根據(jù)我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。預(yù)算應(yīng)該是人民通過(guò)人大管理政府的過(guò)程。人民是預(yù)算的終極管理者，人大是預(yù)算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府是預(yù)算的執(zhí)行者［4］。根據(jù)我國(guó)憲法精神，預(yù)算強(qiáng)調(diào)人民通過(guò)其代議機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算行為進(jìn)行管理、約束和監(jiān)督，確保作為預(yù)算編制和執(zhí)行者的政府能夠按照人民的需求科學(xué)合理地籌集和使用資金，做到權(quán)為民所用，利為民所謀，最大限度地實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。基于預(yù)算權(quán)的民主性和主權(quán)在民的憲政原則，預(yù)算立法應(yīng)以保障人權(quán)為宗旨，以實(shí)現(xiàn)民主為核心，以社會(huì)公眾公共需求最大化的滿足和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為最終目的，這應(yīng)是預(yù)算立法的落腳點(diǎn)。

二、現(xiàn)行預(yù)算法立法宗旨評(píng)析

我國(guó)1994年3月通過(guò)的《預(yù)算法》第一條規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?014年8月通過(guò)的新《預(yù)算法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！睂⑿屡f條文進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》立法宗旨不再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)家宏觀調(diào)控和預(yù)算的“工具性”職能，由過(guò)去“政府管理的工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚墓ぞ摺?，立法理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，注重對(duì)政府收支行為的約束和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)預(yù)算制度的公開透明。毫無(wú)疑問(wèn)，這是一大進(jìn)步。但是，新《預(yù)算法》確立的立法宗旨仍然存在一定的局限性。

（一）規(guī)范范圍有限

法律主要是通過(guò)設(shè)定權(quán)利義務(wù)的方式來(lái)調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系。預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算審批監(jiān)督和預(yù)算管理執(zhí)行的基本法律，是財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的根本大法［5］。一般而言，預(yù)算運(yùn)行的全過(guò)程包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等諸多方面。政府收支行為主要涉及預(yù)算執(zhí)行這一個(gè)方面，無(wú)法涵蓋整個(gè)預(yù)算制度的運(yùn)行過(guò)程。預(yù)算法調(diào)整的應(yīng)是預(yù)算法律關(guān)系，規(guī)范的應(yīng)是預(yù)算行為，而不能僅僅是政府收支行為。新《預(yù)算法》將立法目的之一表述為“為了規(guī)范政府收支行為”，未免有以偏概全之嫌。另外，從一般語(yǔ)義上進(jìn)行分析，“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督”，其中的“強(qiáng)化預(yù)算約束”意思是強(qiáng)化預(yù)算對(duì)政府行為的約束，這與“規(guī)范政府收支行為”也有重復(fù)之嫌。

（二）未以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為最終目的

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共財(cái)政理念日益深入人心。建立公共財(cái)政，要求建立公共預(yù)算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化。公共財(cái)政是一種服務(wù)性的政府行為，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿均為最大限度地保障廣大納稅人的合法權(quán)益，為納稅人基本權(quán)利的自由發(fā)展和保護(hù)提供廣闊的空間［6］。預(yù)算是構(gòu)建法治政府的重要保證，公共財(cái)政約束下的現(xiàn)代預(yù)算制度要求構(gòu)建法治型預(yù)算，通過(guò)對(duì)政府財(cái)政收支行為的有效控制，確定政府權(quán)力邊界，從而達(dá)到約束政府行為、防止政府濫用權(quán)力的目的。政府基于受托責(zé)任，向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公眾需要，實(shí)現(xiàn)委托人的利益訴求。根據(jù)公共財(cái)政理念，財(cái)政收入取之于民，理應(yīng)用之于民，政府必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，以公共需要的滿足為政府一切行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。依據(jù)主權(quán)在民的憲政原則，人民是國(guó)家權(quán)力的主人，政府的權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，預(yù)算資金的所有權(quán)屬于人民，則預(yù)算資金的分配理應(yīng)堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念。新《預(yù)算法》對(duì)立法宗旨的規(guī)定是將最終目的界定為“保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展”，沒(méi)有體現(xiàn)預(yù)算必須以實(shí)現(xiàn)全體納稅人自由而全面的發(fā)展及公共利益最大化為最終目的這一理念，這不能不說(shuō)是一大缺憾。

三、對(duì)修訂預(yù)算法立法宗旨的建議

預(yù)算法是關(guān)系“國(guó)家錢袋子”的重要法律。從預(yù)算生成過(guò)程的控權(quán)性來(lái)看，它在本質(zhì)上是一部控權(quán)法，即控制、監(jiān)督預(yù)算行為之法。根據(jù)社會(huì)契約理論，政府作為預(yù)算的受托人，應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地“為民理財(cái)”，構(gòu)建民生財(cái)政，根據(jù)人民的需求來(lái)制定、執(zhí)行預(yù)算，滿足人民需求，切實(shí)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。從預(yù)算權(quán)的歸屬來(lái)看，預(yù)算財(cái)產(chǎn)屬于人民，預(yù)算權(quán)最終歸屬于人民，預(yù)算法理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益為最終目的。

（一）規(guī)范預(yù)算行為

概一國(guó)之法治，莫重于規(guī)范國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作；限權(quán)之關(guān)鍵，首當(dāng)是對(duì)國(guó)家財(cái)權(quán)的掌控；而控財(cái)之要義，則在于支配“國(guó)家錢包”的預(yù)算［7］。一個(gè)不受預(yù)算制約的政府是一個(gè)危險(xiǎn)的政府，是一個(gè)不安全的政府［8］。預(yù)算事關(guān)國(guó)計(jì)民生，意義重大。準(zhǔn)確界定預(yù)算法的調(diào)整對(duì)象，是充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算法律效果的前提。法律主要是通過(guò)規(guī)范行為，進(jìn)而調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)特定的法律效果。預(yù)算包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算一系列環(huán)節(jié)，預(yù)算立法規(guī)范的應(yīng)是整個(gè)預(yù)算行為，而不僅僅是政府收支行為。因此，應(yīng)將預(yù)算法的調(diào)整對(duì)象界定為預(yù)算行為，而“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督”則是“規(guī)范預(yù)算行為”的應(yīng)有之義。

（二）強(qiáng)化預(yù)算約束

預(yù)算法產(chǎn)生之初即是為了約束政府權(quán)力，預(yù)算權(quán)本就歸屬于人民。人民授予政府有限的權(quán)力，用以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府只享有人民同意授予它的有限權(quán)力，不能超越權(quán)限，濫用職權(quán)。預(yù)算是聯(lián)結(jié)政府與人民的重要紐帶，人民通過(guò)預(yù)算約束控制政府行為。一個(gè)不受預(yù)算控制的政府，隨時(shí)都有可能對(duì)公共利益造成侵害。因此，強(qiáng)化預(yù)算約束極其重要。根據(jù)預(yù)算的信托性質(zhì)，政府作為受托人，理應(yīng)為作為委托人的社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。但是，政府可能會(huì)基于自身利益考慮而做出不利于委托人的行為，如濫用預(yù)算資金、將資金據(jù)為己有。若不對(duì)政府預(yù)算予以有效控制和監(jiān)督，設(shè)定相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任，就容易滋生腐敗。強(qiáng)化預(yù)算約束，控制住預(yù)算，相應(yīng)地也就控制住了政府，在一定程度上也能防止政府濫用權(quán)力、損害公眾利益。社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督是維護(hù)其私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的必然要求。為了提高預(yù)算資金使用的有效性，更好地實(shí)現(xiàn)公眾利益，需要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的控制和監(jiān)督。“要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它看得見(jiàn)；要讓它看得見(jiàn)，它就得有一個(gè)統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算。”［9］預(yù)算監(jiān)督是督促政府部門科學(xué)合理使用預(yù)算資金的重要保證。沒(méi)有預(yù)算監(jiān)督，則意味著政府不受控制和制約。強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金規(guī)范、有效地使用，是為保障公共資金的籌集和使用最大限度地符合社會(huì)公眾的根本利益。

（三）實(shí)現(xiàn)公共利益最大化

人民同意將自己的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)讓渡出來(lái)交給政府，由政府來(lái)幫自己辦事，實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益。人民是信托財(cái)產(chǎn)的委托人，政府是受托人，作為受托人的政府必須以委托人的利益為重，按照人民的需求科學(xué)合理地使用資金，實(shí)現(xiàn)委托人的利益。預(yù)算立法的最終目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。因此，預(yù)算法立法宗旨應(yīng)從納稅人的角度出發(fā)，以公共利益最大化為制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)然，為了最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，還需要不斷加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高人員素質(zhì)；加強(qiáng)社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，保障公民的知情權(quán)，有效參與公共政策的選擇和決策，從而不斷提高預(yù)算的科學(xué)性。

綜上所述，筆者認(rèn)為預(yù)算立法需要深化以下立法理念：一是規(guī)范預(yù)算行為；二是強(qiáng)化預(yù)算約束，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展；三是保障公共資金的籌集和使用最大限度地符合公眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。預(yù)算法的立法宗旨可以表述為：為了規(guī)范預(yù)算行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，保障公共資金的籌集和使用最大限度地符合公眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

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（編輯：米盛）

D922.21

A

1673-1999（2015）01-0037-02

宣玉（1990-），女，安徽大學(xué)（安徽合肥230601）法學(xué)院2013級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。

2014-10-24