安徽省住房保障制度改革與完善研究

汪婭婭

城市化推動各種資源向城市集中，房價隨之增長，部分家庭由于收入過低，無力購買商品住房，基本住房需求難以滿足。為了解決這一問題，政府開始實施保障性住房建設(shè)，通過一系列的制度、政策安排保障低收入家庭的基本居住權(quán)。安徽省在解決城市中低收入群體住房困難的過程中，初步形成了住房保障的政策體系。然而，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，安徽省住房保障制度建設(shè)將面臨巨大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)人口增加必將產(chǎn)生巨大的住房需求，加上原有城鎮(zhèn)居民改善性住房需求，必須對目前住房保障政策進行調(diào)整，保證住房社會福利的最大化，確?！白∮兴印蹦繕?biāo)的實現(xiàn)。

一、安徽省住房保障制度建設(shè)現(xiàn)狀及未來保障性住房建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

1.住房保障體系初步建立

安徽省在解決城市中低收入群體住房困難的過程中，積極探索符合安徽省省情的住房保障體系。安徽省住房保障“十二五”規(guī)劃中，明確提出積極推進廉租住房與公共租賃住房建設(shè)，同時大力開展城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造工程，并適度進行經(jīng)濟適用房及限價房建設(shè)。針對不同收入水平的居民通過配租、配售保障性住房以及住房補貼等方式進行保障，初步建立起了住房保障體系。2008年至2013年，安徽省累計建設(shè)保障性安居住房共計178.5萬套，其中基本建成103.7萬套，竣工65.3萬套。截止到2013年底，安徽省通過配租、配售和發(fā)放住房補貼解決了125萬居民的住房困難問題[1]。

2.住房保障政策體系初步完善

2006年至今，安徽省人民政府通過出臺一系列的政策規(guī)定了廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃房及棚戶區(qū)改造住房的保障范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)等。目前，安徽省保障性住房計劃、建設(shè)、資金籌集、分配、管理、騰退等準(zhǔn)入退出機制已初步形成。此外，根據(jù)住房市場的變化，安徽省各市積極推行住房公積金制度改革，放寬了住房公積金貸款的限制，提高了公積金利用率。

3.住房保障力度持續(xù)加大

為了促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，安徽省加大了保障性住房建設(shè)力度。2013年安徽省累計完成保障性安居工程投資430.38億元，爭取中央補助資金105億元[2]。保障性住房的保障范圍從城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭擴大到中等偏下收入住房困難家庭。2013年安徽省保障性住房覆蓋率達到18.55%，預(yù)計到2015年將達到20%，屆時將實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民中人均住宅面積低于14m2的住房困難家庭應(yīng)保盡保的目標(biāo)[3]。

（二）安徽省保障性住房建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的新挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使住房保障任務(wù)更加艱巨。目前安徽省各市城鎮(zhèn)化率處于30%～70%的城鎮(zhèn)化中期階段，發(fā)展速度較快，未來城市將有大量新居民。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必將導(dǎo)致保障性住房需求加大，因為絕大多數(shù)新增城市人口屬于低技能、低收入勞動者，無法融入城市商品房市場，市場也不會供給與其需求相匹配的低租金住房。這就需要政府為其提供具有過渡性質(zhì)的租賃型保障性住房，使其在條件改善之前安居樂業(yè)。2015年安徽省城鎮(zhèn)化率將超過50%，為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)中人均住宅面積低于14m2的家庭應(yīng)保盡保的目標(biāo)，累計需要保障性住房148萬套（戶），安徽省保障性住房建設(shè)任務(wù)艱巨。此外，未來住房保障的對象不僅僅是城鎮(zhèn)低收入家庭，大量進城務(wù)工人員也應(yīng)該納入住房保障范圍內(nèi)，這是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下住房保障目標(biāo)的當(dāng)務(wù)之急[4]。

二、當(dāng)前安徽省住房保障制度存在的問題及原因分析

（一）現(xiàn)有住房保障模式存在戶籍排斥

安徽省住房保障剛剛起步，但面臨著巨大的住房需求。政府無力將所有住房困難家庭納入到住房保障制度之下。為此，建立以戶籍制度為壁壘的住房保障制度，是否具有本市城鎮(zhèn)戶口是享受住房福利的首要條件。目前安徽省大部分市縣的廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房只是針對戶籍人口開放，拆遷安置房、棚戶區(qū)改造房等也僅僅是針對項目所在地原住民。雖然公共租賃房開始將外來務(wù)工人員納入到保障范圍內(nèi)，但是對其簽訂勞動合同和繳納社會保險年限都有限制，且公共租賃房占保障性住房的比例較少。2013年安徽省新開工保障性住房、廉租房為18372套，公共租賃房150485套，城市棚戶區(qū)239473套，國有礦區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)及墾區(qū)危房6016套。由此可見，目前安徽省公共租賃房建設(shè)滯后于各類棚戶區(qū)改造。這種單一的住房保障模式強化了戶籍排斥[5]。

（二）存在管理漏洞且運行缺乏系統(tǒng)性

首先，安徽省住房保障制度存在著較大的管理漏洞。安徽省住房保障的主要形式有廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、限價商品房、棚戶區(qū)改造房等。一方面，多樣化的住房保障形式使得保障范圍存在交叉而難以實現(xiàn)全覆蓋，總有一些人被遺漏在保障范圍之外，形成所謂的夾心層。另一方面，在產(chǎn)權(quán)式保障性住房分配中存在著住房保障形式與人均收入不匹配的問題，主要表現(xiàn)為沒有按照家庭收入進行差別化補貼，無論是否存在住房困難，都得到相同補貼，住房保障資源被擠占。住房保障制度管理漏洞亟待彌補[6]。

其次，由于住房保障相關(guān)政策法規(guī)不完善，安徽省各市住房保障制度在保障對象、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措、運作流程等政策規(guī)定方面各異，導(dǎo)致住房保障制度運行缺乏系統(tǒng)性。

（三）傳統(tǒng)融資模式制約住房保障目標(biāo)的實現(xiàn)

據(jù)安徽省住建廳估算，為完成“十二五”規(guī)劃期內(nèi)保障性住房的建設(shè)目標(biāo)需要資金2799.57億元，再加上與其配套的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系建設(shè)，需要巨額資金作為支撐。目前安徽省保障性住房建設(shè)資金主要來源于政府財政，且是以土地出讓收入為主，而土地財政收入需要高房價作為支撐，過高的房價恰恰是住房保障政策目標(biāo)實現(xiàn)的制約。為了實現(xiàn)住有所居的目的，亟需改變以土地為支撐的融資模式[7]。

三、安徽省住房保障制度改革與完善的途徑

基于安徽省住房保障制度發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)及存在的問題，未來應(yīng)逐步建立以消費補貼為主，多層次、多渠道籌集房源和資金，面向全社會透明、公平的新型保障性住房制度。

（一）以貨幣補貼為主，逐步建立面向所有居民的住房保障制度

安徽省目前應(yīng)采用多種措施增加保障性住房供給，形成市場與保障性住房協(xié)調(diào)發(fā)展的供應(yīng)體系。當(dāng)存量房源充足，經(jīng)濟水平足夠發(fā)達時，應(yīng)該實行以貨幣補貼為主的住房保障模式，并逐步建立覆蓋包括外來務(wù)工人員在內(nèi)的所有城市常住人口的住房保障制度，實現(xiàn)公平的住房保障[8]。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口會不斷增長，需要大量保障性住房。當(dāng)存量住房充足后，未來應(yīng)該選擇實行以貨幣補貼為主的住房保障模式。這種住房保障模式能夠根據(jù)人口的變化進行實時調(diào)整，避免資源浪費。為了避免租金補貼可能帶來的租金水平大幅上漲，可以考慮實行“雙向補貼模式”。通過補貼出租方，鼓勵其將房屋出租給住房保障家庭，可以有效避免統(tǒng)一租金補貼下可能引發(fā)的租金上漲，也有利于維護低收入居民的居住權(quán)。

（二）擴寬保障性住房建設(shè)資金籌資渠道

安徽省保障性住房建設(shè)除了積極爭取中央專項資金補助和固定比例土地收益劃撥等傳統(tǒng)籌資方式外，應(yīng)該積極進行多渠道融資。首先，要建立保障性住房的資金回流機制，通過建立多層次的購置型保障性住房加速資金回流。此外，還可以通過在保障性住房建設(shè)過程中配建商業(yè)與公共設(shè)施，從租金與服務(wù)費中獲取資金回流。其次，可以考慮以城市為主體發(fā)債，這是擺脫對土地財政依賴的可行方法之一。債務(wù)的償還資金可以通過征收房產(chǎn)稅以及向公共設(shè)施或公共服務(wù)使用者收費來獲得。

（三）多渠道籌資保障性住房房源

安徽省應(yīng)充分調(diào)動各種有利資源，建立多渠道的保障性住房供應(yīng)體系。目前安徽省保障性住房仍是以政府供給為主，企事業(yè)單位與社會力量參與不足。為了滿足未來大量新進城居民對低租金保障性住房的需求，可以考慮建立保障性住房房屋銀行。根據(jù)自愿原則將舊城的老房、小產(chǎn)權(quán)房、城市郊區(qū)的農(nóng)民多余住宅等登記到保障性住房房屋銀行，由房屋銀行管理出租和發(fā)放保障性住房貨幣補貼。采用租金管制與補貼等手段統(tǒng)一運營籌集到的保障性住房，既保證房屋所有者的權(quán)益，又解決低收入家庭的住房問題[9]。此外，還可以在土地供應(yīng)、稅收等方面制定并實行優(yōu)惠措施，鼓勵和引導(dǎo)企事業(yè)單位合理規(guī)劃建設(shè)面向中低收入群體的租賃型住房。

（四）簡化保障性住房形式，減少管理成本

目前安徽省產(chǎn)權(quán)式保障性住房分為經(jīng)濟適用房、限價房、棚戶區(qū)改造房、舊城區(qū)改造房等，權(quán)屬關(guān)系模糊，未來應(yīng)該合并多樣化的產(chǎn)權(quán)式保障性住房，簡化保障性住房形式。安徽省保障性住房的土地來源主要分為劃撥式與出讓式兩大類，可考慮根據(jù)土地使用權(quán)的性質(zhì)將產(chǎn)權(quán)式住房進行分類，并規(guī)定其產(chǎn)權(quán)歸屬問題。同類型的保障性住房建立統(tǒng)一的受理渠道，審核準(zhǔn)入條件，不僅減少管理成本，而且實現(xiàn)保障性住房政策的系統(tǒng)性。

（五）加強保障性住房需求管理，保證保障房的“保障性”

隨著保障性住房覆蓋面的擴大，后續(xù)管理與維護問題逐步凸顯，為了確保住房保障工作的實效性，必須做好需求管理。首先應(yīng)該明確“保障性住房應(yīng)提供給居住困難的居民”這一原則。其次要建立科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機制。要在申請、租賃、購買等方面制定嚴格的規(guī)范，杜絕違規(guī)申報，保證保障性住房分配的公平性[10]。此外，對產(chǎn)權(quán)式保障性住房的轉(zhuǎn)售也應(yīng)采取嚴格的限制措施，以防止利用保障性住房投機獲利現(xiàn)象的發(fā)生。為了掌握居民經(jīng)濟收入與住房狀況，可以依托房地產(chǎn)、稅收、住房公積金等部門現(xiàn)有的居民信息，建立政府部門間的信息共享平臺，為居民收入、住房信息的收集與甄別提供服務(wù)。

[1]安徽省人民政府.安徽省城鎮(zhèn)住房保障工作情況[EB/OL].[2014-06-16].http：//www.Ah.gov.cn/TMP/nav_fbhcon.shtml?d_ID=47021.

[2]安徽省人民政府.安徽省再建46萬套保障房 年度建設(shè)任務(wù)創(chuàng)新高[EB/OL].[2014-01-07].http：//www.ah.gov.cn/User-Data/DocHtml/1/2014/1/7/3134748142601.html.

[3]安徽省住房與建設(shè)廳.安徽省城鎮(zhèn)住房保障十二五規(guī)劃[EB/OL].[2011-10-17].http：//jw.hsq.gov.cn/DocHtml/1/2011/10/17/972572102739.html.

[4]呂萍，丁富軍，馬異觀.快速城鎮(zhèn)化過程中我國的住房政策[J].中國軟科學(xué)，2010（8）.

[5]安徽省住房與建設(shè)廳.2013年1-12月保障性住房建設(shè)進度[EB/OL].[2014-01-16].http：//www.ahjst.gov.cn/front_ahjst/InfoDetail/?InfoID=ae6ad4ce-732f-4dfa-92bc-bd2ddec76 eaf&CategoryNum=003002006.

[6]趙偉，曾繁杰.我國住房保障體系的癥結(jié)與改革思路[J].甘肅社會科學(xué)，2010（4）.

[7]高培勇，汪德華.新型城鎮(zhèn)化背景下的住房保障[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2012.

[8]曾國安，胡晶晶，張河水.中國城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的基本構(gòu)想[J].黑龍江社會科學(xué)，2012（1）.

[9]李英，孫艷玲，張紅日.城鎮(zhèn)住房保障模式研究：以政府資助下的租賃為主體[M].北京：清華大學(xué)出版社，2012.

[10]湯臘梅.新型城鎮(zhèn)化進程中湖南省城鎮(zhèn)居民住房問題研究[J].湖南城市學(xué)院學(xué)報，2014（1）.