李仕波
黨的十八大報告提出了 “積極開展基層民主協(xié)商”的戰(zhàn)略任務(wù),十八屆三中全會進一步強調(diào)要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。下面,聯(lián)系貴州民族地區(qū)實際,對民族地區(qū)基層的協(xié)商民主問題進行初步探討。
貴州是一個多民族聚居的省份。根據(jù)第六次人口普查的結(jié)果,全省常住人口中少數(shù)民族人口為1255萬人,占36.11%。全國少數(shù)民族人口總數(shù)為11379萬人,其中貴州的少數(shù)民族人口占11.03%,在全國位居第四[1]。在全省88個縣(市、區(qū))中46個為民族地區(qū)縣,有黔南、黔東南、黔西南3個自治州,11個自治縣,253個民族鄉(xiāng)。民族自治地區(qū)總面積占全省的55.5%,總?cè)丝谡既〉?0.9%。貴州少數(shù)民族地區(qū)的基層協(xié)商民主建設(shè),關(guān)系到整個社會的和諧與穩(wěn)定。
基層民主協(xié)商是中國特色社會主義民主的重要形式,是國家民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容,它反映著基層民眾政治參與的程度。貴州民族地區(qū)的各階層民眾是民族地區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的主體力量,引導(dǎo)他們參與協(xié)商民主,既體現(xiàn)了社會主義民主政治的本質(zhì)要求,又是衡量貴州民族地區(qū)民主政治建設(shè)的一項重要指標(biāo)。積極引導(dǎo)民族地區(qū)基層民眾開展協(xié)商民主,對擴大民族地區(qū)決策資源范圍、增強政治權(quán)力的能量供給、完善政治監(jiān)督體制、增強政治體系的整合能力都有著重要的現(xiàn)實意義。
在多民族國家,執(zhí)政黨能否為少數(shù)民族地區(qū)的基層民眾提供廣泛的政治參與渠道,滿足人民的利益訴求,對其能否長期執(zhí)政十分關(guān)鍵。貴州民族地區(qū)的少數(shù)民族占全省總?cè)丝诘谋戎卮?,?jīng)濟實力日益增強,利益訴求日趨多元。我們黨應(yīng)根據(jù)不斷變化的形勢和任務(wù),通過開展基層協(xié)商民主,擴大政治參與,最大限度地將民族地區(qū)的民眾凝聚到自己的周圍,不斷增強民族地區(qū)社會各階層對執(zhí)政黨的政治認同感,提高黨在民族地區(qū)的影響力和感召力,從而鞏固黨的群眾基礎(chǔ)。
貴州民族地區(qū)少數(shù)民族群眾的活動既涉及科技文化、經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域,又涉及宗教信仰、民族文化等領(lǐng)域。積極組織和引導(dǎo)民族地區(qū)各階層開展協(xié)商民主,為民族地區(qū)民眾有序政治參與提供暢通的渠道和多元平臺,促進統(tǒng)戰(zhàn)工作向社會更廣、更深的領(lǐng)域延伸,有利于及時了解掌握社情民意,及時協(xié)調(diào)民族關(guān)系、化解民族矛盾。通過協(xié)商民主,把民族地區(qū)中對民族宗教政策較為熟悉、有組織工作能力的優(yōu)秀人才吸納到統(tǒng)一戰(zhàn)線中來,可以擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線,可以豐富民族地區(qū)參政議政的內(nèi)容,提高參政議政的質(zhì)量。
近年來,貴州民族地區(qū)各階層之間因經(jīng)濟利益、宗教信仰和文化傳統(tǒng)等方面的差異而引發(fā)的矛盾嚴重影響到和諧的民族關(guān)系。如果不能妥善及時地處理好這些矛盾糾紛,則容易釀成群體性事件,影響民族關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。2008年6月28日,黔南布依族苗族自治州甕安縣發(fā)生的群體性暴力焚燒、打砸搶事件,就給社會造成了嚴重的不良影響。積極開展基層協(xié)商民主,可以把不同民族在社會生活中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛及時反映給黨和政府,針對不同民族的利益訴求,調(diào)整和制定促進各民族共同繁榮、共同進步的相關(guān)政策,協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系,從而維護好民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。
在貴州民族地區(qū)基層協(xié)商民主中,目前普遍存在公眾參與程度低、協(xié)商積極性不高、基層民主意識淡薄、協(xié)商主體發(fā)育不足等問題。在貴州少數(shù)民族聚居地區(qū),人們不善于甚至不屑于運用手中的民主權(quán)利。對他們而言,生計問題大于民主。部分民眾常年在外務(wù)工,他們認為參與政治活動既浪費時間又浪費精力。村民科學(xué)文化知識匱乏,對自己的民主權(quán)利重視不夠,缺乏積極、主動參與民主政治的觀念。受傳統(tǒng)封建專制思想影響,許多人仍然具有臣民思想,公民意識淡薄,參與意識和參與能力都比較薄弱。由于受傳統(tǒng)體制的影響,貴州基層社會存在部分基層組織力量支配個體的行為,基層社會成員更多的是被動參與,無力發(fā)揮在基層協(xié)商民主中的主體作用。一些基層干部的官本位思想根深蒂固,缺乏對基層民主政治建設(shè)的科學(xué)認識,“替民作主”、“權(quán)大于法”的行事作風(fēng)常常出現(xiàn),習(xí)慣于采用強制性的行政手段來處理生產(chǎn)活動和村務(wù)管理中的問題。
貴州民族地區(qū)基層協(xié)商民主的實踐層面存在一定的隨意性和人為干擾現(xiàn)象,民主決策、民主管理和民主監(jiān)督缺乏切實有效的法律和制度保障。貴州民族地區(qū)的一些地方性政策,一般是由鎮(zhèn)、村一級的領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論一下就確定了,無透明的制度規(guī)范程序。一些地方因領(lǐng)導(dǎo)人的去留或意見,導(dǎo)致民主協(xié)商流于形式,甚至任意修改協(xié)商后的內(nèi)容。地區(qū)政府議案和民眾的民主意見發(fā)生沖突而提交人民代表大會進行表決時,人大經(jīng)何種程序達成最終意見,也無法可依。基層民主選舉與民主決策、管理、監(jiān)督處于相互脫節(jié)的狀態(tài),缺乏切實有效的法律制度保障,不能充分滿足公民的民主參與需求。
貴州民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化程度不高,影響到民主政治主體的發(fā)育。農(nóng)民普遍缺乏有序政治參與的熱情,缺乏參與民主選舉的積極性。大多數(shù)青壯年長期在外打工,對家鄉(xiāng)公共事務(wù)了解不多,其中許多人也不在乎家鄉(xiāng)選舉的事。由于路途遙遠,回鄉(xiāng)一趟經(jīng)濟成本高,因此也不愿為參與選舉活動而專門回家。選舉活動中,隨意代填、代投選票等現(xiàn)象比較普遍。換屆選舉,候選人有時僅用幾十元錢就“買”走了其他村民的選舉權(quán)。部分村落召開民主會議,民眾認為是走過場、搞形式,而不愿參與、不愿監(jiān)督。貴州民族地區(qū)部分農(nóng)村還存在宗族勢力影響民主選舉的情況,也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過指定候選人等手段影響選民意志,引發(fā)選民不滿,甚至造成農(nóng)村社會秩序的不穩(wěn)定。據(jù)2011年4月28日《貴州日報》報道,銅仁地區(qū)思南縣張家寨鎮(zhèn)黨委四名干部,在村級黨組織班子換屆工作中,擅自變動醞釀提名人選,不尊重選舉結(jié)果,不認真對待群眾反映的問題,嚴重違反村級黨組織換屆選舉規(guī)定,被免職和撤職。
貴州民族地區(qū)基層協(xié)商民主目前缺乏監(jiān)督、問責(zé)系統(tǒng)。少數(shù)民族聚居地區(qū)長期傳承的民族習(xí)慣法文化影響著群眾的生產(chǎn)生活,缺乏崇尚法律、服從法律的原生土壤。機構(gòu)或者個人對基層協(xié)商民主過程與結(jié)果的監(jiān)督,在法律上沒有明確授權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機關(guān),而對基層協(xié)商本身以及其他人員沒有監(jiān)督權(quán)。普通民眾只有協(xié)商的權(quán)利,無監(jiān)督其運行和實施的權(quán)力。貴州民族地區(qū)個別地方協(xié)商民主的公開性、公正性程度不高,常出現(xiàn)操縱、漠視民意等情況,協(xié)商民主停留于形式民主。大量少數(shù)民族自治地區(qū)由于缺乏規(guī)范化的問責(zé)機制,違背協(xié)商民主的各種不良行為得不到及時制裁,從而使得權(quán)力和責(zé)任相分離,民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)出現(xiàn)了縱向和橫向的雙向流失[2]?;鶎訁f(xié)商民主規(guī)范與否、行之有效與否,往往只是協(xié)商民主組織者的自我判斷。
培育協(xié)商主體,擴大參與范圍,這是發(fā)展基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)。貴州民族地區(qū)應(yīng)盡可能將各階層民眾納入民主協(xié)商活動中來,尤其是要注意將廣大少數(shù)民族群眾納入?yún)⑴c主體。應(yīng)堅持和完善各種行之有效的有利于確立民主價值理念和培育民主精神的做法,加強選民動員和教育工作,對民族地區(qū)民眾進行系統(tǒng)有效的民主意識教育,引導(dǎo)他們積極行使民主權(quán)利。六年前,余慶縣已率先在全省實行“村官海選”,參選率達93%,成功率達100%。當(dāng)前,貴州民族地區(qū)開展基層協(xié)商民主的重點是進一步提升政治體制的吸納能力,更好地滿足不同群體的利益訴求。通過不斷擴大參與主體范圍,培育貴州民族地區(qū)民眾的主人翁意識,使其自覺地加入到基層民主協(xié)商中來,在實踐中鍛煉他們的民主協(xié)商能力。
合理的表達機制是發(fā)展基層協(xié)商民主的前提,規(guī)范的制度設(shè)計是推進基層協(xié)商民主的重要保障。六盤水市化解多年積累的矛盾糾紛案,余慶縣“三不出”背后的民生考量,黎平縣巡回法庭便民惠民:他們的做法可以說是拓寬參與渠道的有益嘗試。從貴州民族地區(qū)基層的協(xié)商民主實踐來看,當(dāng)前應(yīng)該著力建立健全與基層協(xié)商民主相適應(yīng)的利益協(xié)調(diào)、訴求表達和權(quán)益保障機制。要注意發(fā)揮民間機構(gòu)在群眾利益訴求、利益表達方面的獨特作用,增強村委會在擴大群眾參與方面的積極作用,進一步增強協(xié)商民主功能。建立暢通的協(xié)商渠道,讓決策者與利益相關(guān)者相互之間開展平等、誠懇的對話。通過交流討論,辯明事理,達成初步共識,然后通過規(guī)范的程序,由基層組織集體作出決定。要不斷加強制度建設(shè),更廣泛地集中民智,增強決策的透明度,推動民族地區(qū)基層協(xié)商民主走上規(guī)范化道路。
民族地區(qū)基層必須建立規(guī)范的選舉制度。制定保障選舉工作順利實施的法律法規(guī),對選民資格認定、候選人資格審查進行明確界定,為選舉程序正常運行提供保障。應(yīng)統(tǒng)一選舉程序,統(tǒng)一安排選舉活動的時間、地點;要本著競選、“海選”原則,開展差額、無記名投票選舉,及時公開候選人條件、選舉方案與選舉結(jié)果。另外,要積極開展選舉文化教育活動,加深民眾對民主選舉內(nèi)涵、方法、步驟的認知。要對民族地區(qū)新當(dāng)選的基層領(lǐng)導(dǎo)進行教育培訓(xùn),使之充分認識到必須按照一定的規(guī)則行使自己的職權(quán),真正為基層民眾辦實事。
渠道廣泛、多層與通暢乃是基層協(xié)商民主的內(nèi)在要求。民族地區(qū)應(yīng)拓寬政治參與渠道,創(chuàng)新發(fā)展多層面、多領(lǐng)域的民主協(xié)商形式。堅持民主集中制的原則,組織基層群眾就民族地區(qū)經(jīng)濟社會問題充分交換意見。建立和完善民情懇談日、干部下訪、民意調(diào)查等參與平臺,建立健全重大社會事項公示制度、社會聽證制度與專家咨詢制度,構(gòu)建開放、廣泛、包容及多層的協(xié)商機制,調(diào)動民族地區(qū)各階層民眾政治參與的積極性。甕安縣探索建立了基礎(chǔ)法律調(diào)處獎處機制,農(nóng)村和社區(qū)工作者積極介入基層矛盾調(diào)處。2011年一名村長通過民主協(xié)商方式,調(diào)解了多起村民矛盾糾紛,獲得了獎勵[3]。今后,要加強制度體系的規(guī)范化建設(shè),進一步增強協(xié)商議題、過程、結(jié)果、監(jiān)督的透明度。民主協(xié)商的程序、過程必須公正,協(xié)商結(jié)果必須能夠讓大多數(shù)民眾信服。
[1]陳應(yīng)芳,夏仁國,陸琳珠,等.貴州“人口普查系列分析報告”出爐[EB/OL].(2011-09-17).http://gzdsb.gog.com.cn/system/2011/09/17/011200766.shtml
[2]周平.邊疆民族地區(qū)的政治文明建設(shè)[J].思想戰(zhàn)線,2003(3).
[3]中共中央黨校黨建教研部課題組.執(zhí)政科學(xué)化:甕安由亂到治的經(jīng)驗與啟示[EB/OL].(2012-05-11).中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).