制度排斥與流動(dòng)兒童教育:基于實(shí)證調(diào)查的分析

王慧娟

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣州 510090)

流動(dòng)兒童教育已經(jīng)成為政府、社會(huì)普遍關(guān)心的一大問題。在諸多影響流動(dòng)兒童教育的因素中，學(xué)者們普遍認(rèn)為，制度因素是構(gòu)成流動(dòng)兒童教育獲得的最主要障礙。不過，筆者經(jīng)過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，迄今為止，學(xué)界都沒有對(duì)制度如何影響流動(dòng)兒童的教育獲得做出詳細(xì)的分析和闡述，相關(guān)分析更缺乏實(shí)證材料的支撐。為了較為詳細(xì)地分析制度排斥的作用機(jī)制，筆者于2012年6月至10月在S市展開調(diào)查，采取定性研究的方法，通過對(duì)38名流動(dòng)兒童家長(zhǎng)、23名流動(dòng)兒童、8名流動(dòng)兒童學(xué)校教師和1名流動(dòng)兒童學(xué)校校長(zhǎng)的深度訪談，加上對(duì)相應(yīng)的政策文獻(xiàn)材料的分析，得出本研究的主要發(fā)現(xiàn)。本研究分為幾個(gè)部分:首先，制度排斥的相關(guān)文獻(xiàn)回顧;其次，制度排斥的種類;再次，流動(dòng)兒童教育被制度排斥的層面;再其次，從制度運(yùn)作過程的角度，分析流動(dòng)兒童教育制度排斥的運(yùn)作機(jī)制;最后，簡(jiǎn)單的總結(jié)。

一、制度排斥相關(guān)文獻(xiàn)回顧

制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)則。在界定、分化及規(guī)范人們活動(dòng)交往和準(zhǔn)入資格的種種法律規(guī)范、行為準(zhǔn)則及行政措施中，制度性的分化隔離或制度性排斥是最基本的?！八指艉徒M織民眾，按照各種優(yōu)先和目的計(jì)劃來(lái)積聚、管理和分配包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種資源，并使得政治治理和社會(huì)控制成為可能。”①原文為“Institutions，Modernity，and Modernization，”by Fei-Ling Wang.載德國(guó) Protosociology:An International Journal of Interdisciplinary Research，F(xiàn)rankfurt am Main，Germany.Vol.26-1(November 2009)，pp.100-120，見于《制度、現(xiàn)代性與現(xiàn)代化》，王飛凌著，吳萱萱譯，王飛凌校，來(lái)自http://www.chinareform.net/2010/1215/23581_4.html因此，制度被有的學(xué)者解釋為“游戲的規(guī)則”，認(rèn)為這種游戲規(guī)則在犧牲他人利益的基礎(chǔ)上有利于某些個(gè)人和群體。那些處于有利地位的受益者維護(hù)并推動(dòng)其既定利益的發(fā)展［1-2］。從這個(gè)角度看，制度排斥就是由“游戲規(guī)則造成的”［2］。周玉認(rèn)為，“制度排斥”指由國(guó)家或某些社會(huì)組織借助國(guó)家體制權(quán)力而形成的、針對(duì)一部分社會(huì)成員的合法的制度政策封閉與隔離，并通過排斥性的制度和政策將被封閉和隔離的社會(huì)成員推至邊緣化境地，使之逐漸陷入乃至深陷資源匱乏、機(jī)會(huì)不足和權(quán)利缺乏的境地［3］。徐玲等認(rèn)為，制度性社會(huì)排斥是指?jìng)€(gè)人(也包括群體)由于社會(huì)制度(政策)因素而全部或部分地被剝奪某些基本權(quán)利，被阻礙獲得一些資源和認(rèn)可，因而不能完全參與社會(huì)生活，在社會(huì)生活中處于不利地位，甚至被邊緣化［4］。曾群等從福利制度的角度界定制度排斥，認(rèn)為福利制度排斥是指?jìng)€(gè)人和團(tuán)體不具有公民資格而無(wú)法享有社會(huì)權(quán)利，或者即便具有公民資格也被排斥在某些國(guó)家福利制度之外［5］。Kabbeer也指出，當(dāng)“制度機(jī)制系統(tǒng)化地拒絕對(duì)某些群體提供資源和認(rèn)可，使之不能完全參與社會(huì)生活時(shí)，就導(dǎo)致社會(huì)排斥”［6］。從上述學(xué)者對(duì)制度排斥的界定中，我們發(fā)現(xiàn):其一，制度排斥是一種基礎(chǔ)性的排斥，其他形式的社會(huì)排斥往往在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生;其二，制度排斥是基于公民資格的一種排斥，體現(xiàn)為一種社會(huì)權(quán)利;其三，制度排斥的排斥者往往是國(guó)家或者社會(huì)制度，被排斥者往往是社會(huì)弱勢(shì)群體;其四，制度排斥不僅體現(xiàn)為一種社會(huì)權(quán)利，還與資源的分配緊密相關(guān);其五，制度排斥帶來(lái)了多個(gè)方面的后果，它不僅是一種社會(huì)剝奪，還影響到被排斥者的社會(huì)參與等。由此，我們可以得出，所謂制度排斥，就是國(guó)家或社會(huì)組織基于社會(huì)政策或制度而對(duì)部分社會(huì)成員剝奪公民資格，從而造成這些社會(huì)成員的權(quán)利被剝奪、資源獲取受到阻礙、社會(huì)參與被限制的過程和狀態(tài)。

制度排斥分為不同類型。周大鳴等依據(jù)排斥性內(nèi)容是否被制度化，把制度排斥分為積極的制度排斥和消極的制度排斥［7］;方巍依據(jù)制度的運(yùn)作過程把制度排斥分為體制性排斥、規(guī)范性排斥和執(zhí)行性排斥等3種類型［8］;Kabeer依據(jù)制度的運(yùn)作方式，把制度排斥分為社會(huì)封閉、調(diào)動(dòng)制度偏見、失控的制度運(yùn)行3種制度排斥的類型［6］。此外，還有學(xué)者把它分為正式制度排斥和非正式制度排斥、顯性的制度排斥和隱性的制度排斥等。

Ilis指出，制度在社會(huì)排斥的過程中非常重要，因?yàn)樗环矫鏄?gòu)建了宏觀經(jīng)濟(jì)變化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式之間的關(guān)系，另一方面又構(gòu)建了個(gè)人、家庭和群體正在變化的生活環(huán)境之間的關(guān)系［9］。對(duì)于流動(dòng)兒童來(lái)說，制度一方面決定了流動(dòng)兒童教育的資源獲取資格，另一方面還構(gòu)建了流動(dòng)兒童的教育軌跡的曲折和教育機(jī)會(huì)的多少。

二、流動(dòng)兒童教育制度排斥的制度種類

就中國(guó)的情形來(lái)說，制度排斥具有決定性［8］，同時(shí)也是造成流動(dòng)兒童教育處于目前這種不公正、不平等的邊緣地位的根本原因。我國(guó)流動(dòng)兒童教育制度排斥的制度種類主要有如下兩種:

1.戶籍制度

戶籍制度同時(shí)也是社會(huì)資源屏蔽制度。Solinger認(rèn)為，戶籍制度是中國(guó)的一項(xiàng)根本性的政治制度，它嚴(yán)格規(guī)定了流動(dòng)人口在流入地享有正常生計(jì)、社會(huì)福利和服務(wù)的資格［10］286-287。在現(xiàn)行的戶籍制度中，流動(dòng)兒童要享有正常的城市教育服務(wù)，就必須擁有城市戶口。對(duì)于流動(dòng)兒童及其家庭來(lái)講，他們擁有的只是暫住證，而非城市戶口。正是因?yàn)闆]有城市戶口，流動(dòng)兒童無(wú)法擁有與戶籍緊密聯(lián)系的各種福利待遇與社會(huì)保障，失去了在流入地正常接受義務(wù)教育的權(quán)利。

2.教育管理制度

當(dāng)前義務(wù)教育實(shí)行“政府統(tǒng)籌，地方負(fù)責(zé)，分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的辦學(xué)體制。在此體制下，地方政府負(fù)擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，約占總教育經(jīng)費(fèi)的87%［11］。具體來(lái)說，城市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由區(qū)財(cái)政支出，農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)及以下基層地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。流動(dòng)兒童來(lái)到城市，其在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)并沒有隨同轉(zhuǎn)到流入地。流入地政府在決定教育資源的配置時(shí)，往往依據(jù)本地戶籍適齡兒童數(shù)目分配經(jīng)費(fèi)，流動(dòng)兒童無(wú)從享受城市教育經(jīng)費(fèi)。流動(dòng)兒童若要進(jìn)入城市公辦學(xué)校，就必須繳納高昂的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)。一般農(nóng)民工家庭由于無(wú)從負(fù)擔(dān)昂貴的額外收費(fèi)，只能被排斥在正常的城市教育服務(wù)之外。可見，固化的義務(wù)教育管理體制已不能適應(yīng)新形勢(shì)下的人口流動(dòng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前的教育管理制度通過戶籍制度的強(qiáng)制規(guī)定限制和剝奪了流動(dòng)兒童上學(xué)的機(jī)會(huì)［12］。

三、流動(dòng)兒童教育制度排斥的層面

社會(huì)排斥是一種綜合性的狀態(tài)，社會(huì)排斥不僅由多種原因所引起，還會(huì)表現(xiàn)在多個(gè)層面上。從靜態(tài)的角度看，制度排斥給流動(dòng)兒童教育帶來(lái)的影響表現(xiàn)為多個(gè)層面。首先，最根本是教育資格獲取方面，這體現(xiàn)為流動(dòng)兒童社會(huì)權(quán)利的剝奪;其次，制度是社會(huì)資源分配的基礎(chǔ)，因此制度排斥必然帶來(lái)資源分配的不公;再次，制度排斥還帶來(lái)個(gè)人學(xué)習(xí)參與的不足;最后，制度排斥給個(gè)人未來(lái)發(fā)展帶來(lái)困擾。下面，筆者分別從資格獲取、教育資源、學(xué)習(xí)參與和發(fā)展機(jī)會(huì)等4個(gè)層面闡述流動(dòng)兒童教育制度排斥的層面。

1.資格權(quán)利層面

流動(dòng)兒童的身份界定具有很強(qiáng)的制度色彩。無(wú)論是由于戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元體制，還是為控制人口流動(dòng)而在城市形成的新的二元制度，這其中都包含了國(guó)家在治理社會(huì)制度形成過程中的價(jià)值取向和政策策略。流動(dòng)兒童的身份一部分是世襲的，即繼承了家長(zhǎng)的農(nóng)民身份;另一部分則是“在很大程度上是國(guó)家行政權(quán)利對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行不公正分配而人為導(dǎo)致的一種制度性安排”。因此，流動(dòng)兒童的身份出現(xiàn)具有制度上的內(nèi)在不公平性［13］。這樣，國(guó)家通過界定“流動(dòng)”與“非流動(dòng)”、“戶籍”與“非戶籍”從而達(dá)到了區(qū)分社會(huì)成員的目的。戶籍制度就承擔(dān)了這樣的功能，界定了流動(dòng)兒童接受教育的權(quán)利資格。正是由于流動(dòng)兒童不具有城市戶口，因此被排斥在城市優(yōu)質(zhì)教育資源之外。這一點(diǎn)不僅被諸多學(xué)者所探討，而且在筆者的調(diào)查中也得到了極為生動(dòng)的體現(xiàn)。筆者所調(diào)查的全部流動(dòng)兒童均因戶籍不在S市而被排斥在城市公辦學(xué)校的門外，只能到流動(dòng)兒童學(xué)校就學(xué)，并面臨不確定的未來(lái)。

2.教育資源層面

我國(guó)戶籍制度實(shí)際上是一種“社會(huì)屏蔽”制度，它將“一部分人”屏蔽在分享城市社會(huì)資源之外。這種屏蔽不僅體現(xiàn)為權(quán)利資格的屏蔽，還表現(xiàn)為教育資源的屏蔽。從政府對(duì)教育資源的分配上看，中央政府和地方政府對(duì)教育資源的分配雖遵循不同的分配邏輯，但都對(duì)流動(dòng)兒童享受的教育資源給予不同程度的屏蔽。以政府對(duì)流動(dòng)兒童學(xué)校的經(jīng)濟(jì)支持為例，中央政府對(duì)流動(dòng)兒童及其學(xué)校的經(jīng)濟(jì)支持邏輯是依據(jù)流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題以城市公辦學(xué)校為主的原則，增強(qiáng)對(duì)接收流動(dòng)兒童的城市公辦學(xué)校的支持，而對(duì)處于體制外的流動(dòng)兒童學(xué)校給予的支持相對(duì)較少。而地方政府對(duì)流動(dòng)兒童及其學(xué)校的支持邏輯則是按照行政區(qū)劃的遠(yuǎn)近，盡可能地首先保障市內(nèi)流動(dòng)兒童的受教育權(quán)利，其次是省內(nèi)，最后才是全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)兒童。同時(shí)，地方政府為了提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于高層次人才一般采取積極吸納的態(tài)度，而對(duì)于農(nóng)民工這樣的群體，積極性明顯不足，在流動(dòng)兒童教育的問題上，地方政府解決的動(dòng)力不強(qiáng)。可見，政府層面對(duì)流動(dòng)兒童教育資源的享用存在不同程度的屏蔽。

3.學(xué)習(xí)參與層面

在教育領(lǐng)域，學(xué)生之間展開競(jìng)爭(zhēng)，以及對(duì)學(xué)生的優(yōu)秀學(xué)習(xí)表現(xiàn)給予表?yè)P(yáng)，不僅是促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)進(jìn)步的必要手段，也是體現(xiàn)學(xué)生學(xué)習(xí)參與的重要方面。學(xué)習(xí)參與可分為一般性的學(xué)習(xí)參與和特殊性的學(xué)習(xí)參與。一般性的學(xué)習(xí)參與，主要面向所有兒童，如考試;特殊性的學(xué)習(xí)參與，主要面向?qū)W習(xí)優(yōu)秀的學(xué)生，如評(píng)先評(píng)優(yōu)。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，不論一般性的學(xué)習(xí)參與還是特殊性的學(xué)習(xí)參與，流動(dòng)兒童都受到很大限制。

首先是在一般性的學(xué)習(xí)參與問題上，流動(dòng)兒童學(xué)校的學(xué)生與城市公辦學(xué)校的學(xué)生隸屬于不同的教育管理系統(tǒng)，因此學(xué)生的一般性的學(xué)習(xí)參與呈現(xiàn)出很大區(qū)別。這種區(qū)別不僅體現(xiàn)在學(xué)校的日常課程設(shè)置上——流動(dòng)兒童學(xué)校缺乏主流學(xué)校所開設(shè)的心理健康教育和藝術(shù)教育等課程，課程設(shè)置不完善;還體現(xiàn)在教學(xué)連貫性上——因缺乏體制的支持，流動(dòng)兒童學(xué)校的教師往往職業(yè)待遇、生活待遇無(wú)法保障，流動(dòng)頻繁，并由此導(dǎo)致教學(xué)的非連貫性，無(wú)教師為學(xué)生上課的情況或一名教師頂替多名教師的教學(xué)工作量的情況時(shí)有發(fā)生;還體現(xiàn)在學(xué)習(xí)結(jié)果的衡量上——流動(dòng)兒童學(xué)校的學(xué)生不能與城市公辦學(xué)校的學(xué)生享有一樣的評(píng)估系統(tǒng)，只能靠自己的一套系統(tǒng)來(lái)維持對(duì)教學(xué)結(jié)果的評(píng)估。正是這種區(qū)別導(dǎo)致了流動(dòng)兒童學(xué)校的學(xué)生缺乏一般性的學(xué)習(xí)參與機(jī)會(huì)。

其次是在特殊的學(xué)習(xí)參與方面，流動(dòng)兒童也遭遇一些限制。這種限制體現(xiàn)為流動(dòng)兒童學(xué)校的學(xué)生缺乏評(píng)先評(píng)優(yōu)的機(jī)會(huì)。如下面的案例。

(民辦的)評(píng)優(yōu)的有，但很少，不是每一個(gè)民辦學(xué)校都有機(jī)會(huì)，它是按照每個(gè)年度，例如，TH區(qū)50多個(gè)學(xué)校，給你20個(gè)名額。一個(gè)學(xué)校還不到半個(gè)名額，指標(biāo)是很少的，今年有一個(gè)指標(biāo)給你，明年就不一定有。公辦的，每個(gè)學(xué)校都會(huì)安排到指標(biāo)，還是有差別待遇的。(校長(zhǎng)個(gè)案1)

可見，流動(dòng)兒童學(xué)校的學(xué)生在評(píng)先評(píng)優(yōu)的參與方面幾乎是完全缺失的。這種缺失并不是因?yàn)榱鲃?dòng)兒童自身的原因，而是政府在分配學(xué)習(xí)參與機(jī)會(huì)方面限制所導(dǎo)致。

4.發(fā)展機(jī)會(huì)層面

從制度的層面，流動(dòng)兒童學(xué)校的學(xué)生面臨與城市公辦學(xué)校學(xué)生迥異的發(fā)展機(jī)會(huì)。這種發(fā)展機(jī)會(huì)的差異，在制度層面和實(shí)踐層面都得到了生動(dòng)的體現(xiàn)。

一般來(lái)說，個(gè)體接受高等教育不僅是對(duì)未來(lái)踏入社會(huì)作更好的準(zhǔn)備，也是融入社會(huì)的關(guān)鍵途徑。對(duì)接受高等教育機(jī)會(huì)的剝奪是教育隔離的重要體現(xiàn)，影響到流動(dòng)兒童個(gè)體潛能的發(fā)揮。在制度層面，政府通過出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)流動(dòng)兒童所能就讀的學(xué)校級(jí)別和學(xué)校性質(zhì)給予嚴(yán)格限制，這突出表現(xiàn)在異地高考的相關(guān)規(guī)定中。在異地高考的相關(guān)規(guī)定中，各地區(qū)的規(guī)定有所不同，但一般都規(guī)定流動(dòng)兒童只能報(bào)考中職學(xué)校等較低級(jí)別的學(xué)校類型，我國(guó)一線城市的異地高考政策限制尤其多。①2012年12月，廣東省出臺(tái)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在我省參加升學(xué)考試工作意見的通知》(粵府辦〔2012〕137號(hào))規(guī)定:“隨遷子女……自2014年起可在我省報(bào)名參加高等職業(yè)學(xué)院招收中職學(xué)校畢業(yè)生招生考試，并可與我省戶籍考生同等錄取?！痹撏ㄖ獙?duì)流動(dòng)兒童所能報(bào)考的學(xué)校類型給予了限制。見http://www.gov.cn/zwgk/2013-01/08/content_2307076.htm北京市在有關(guān)流動(dòng)兒童異地高考的政策中規(guī)定:在北京市出臺(tái)隨遷子女在京升學(xué)考試辦法之前和新辦法公布后三年內(nèi)，北京市將為學(xué)生提供高考文化課在京借考。另外，符合條件的隨遷子女可在京參加中職考試錄取、高職考試錄取以及開放大學(xué)、網(wǎng)絡(luò)高教、成人自考等考試錄取。見《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在京參加升學(xué)考試工作方案(全文)》，http://report.qianlong.com/33378/2012/12/30/2502@8413723.htm

由于政策上的限制，在實(shí)踐中，流動(dòng)兒童充分體會(huì)到了與本地兒童不一樣的發(fā)展機(jī)會(huì)。一位流動(dòng)兒童家長(zhǎng)告訴筆者:

我那個(gè)小孩子，填寫志愿就有很多的限制，他的第一志愿就只能報(bào)考民辦的高中，不能報(bào)考公辦的，第二志愿才可以報(bào)考公辦的，但是這里面就有一個(gè)問題啊，就是你就得有很多很多錢，因?yàn)槊褶k高中費(fèi)用比較高。它是說給你擇校的機(jī)會(huì)，但是你第一志愿填寫民辦的高中，第一志愿給你錄取了，再寫第二志愿有用嗎?沒有用啊。不能報(bào)考這個(gè)之后，下面的就只能報(bào)考技校、職業(yè)院校等那樣的學(xué)校啊，所以我會(huì)覺得他們接受高等教育的機(jī)會(huì)很少很少啊。(家長(zhǎng)個(gè)案34)

這種情況的出現(xiàn)，并非個(gè)案。流動(dòng)兒童升學(xué)的問題迄今為止都沒有得到很好的解決。流動(dòng)兒童的升學(xué)問題不僅表現(xiàn)在小學(xué)升初中上，還表現(xiàn)在異地高考的問題上。由于當(dāng)前流動(dòng)兒童教育政策主要涉及到義務(wù)教育階段，而對(duì)于義務(wù)教育階段之后的教育則較少涉及。而在九年義務(wù)教育階段的教育中，由于政策銜接不連貫，大多數(shù)的流動(dòng)兒童只能回到家鄉(xiāng)讀書，而返回家鄉(xiāng)讀書，就會(huì)錯(cuò)失在城市升高中的機(jī)會(huì)，而城市升高中機(jī)會(huì)的缺失又會(huì)導(dǎo)致異地高考權(quán)利的喪失。正是這一環(huán)又一環(huán)的政策限制，將流動(dòng)兒童的教育發(fā)展機(jī)會(huì)限制在極小的空間里，這些政策環(huán)環(huán)相扣構(gòu)成了限制流動(dòng)兒童教育發(fā)展機(jī)會(huì)的鏈條。

四、流動(dòng)兒童教育制度排斥的運(yùn)作機(jī)制

制度排斥類型的劃分方式有很多種。在這里，根據(jù)研究需要，筆者擬參考方巍對(duì)制度性社會(huì)排斥類型的劃分方式，把制度排斥的運(yùn)作機(jī)制分為體制性、規(guī)范性和執(zhí)行性等3種排斥類型。

1.體制性排斥

體制性排斥指的是由于體制轉(zhuǎn)軌、制度不銜接而引起的排斥。流動(dòng)兒童的教育面臨了來(lái)自體制方面的排斥。這種體制性排斥主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:

首先是城市中并存的二元教育體制。城市兒童和流動(dòng)兒童的教育處于不同的教育體制內(nèi)，并在同一個(gè)城市共同存在。流動(dòng)兒童學(xué)校的教師配備、財(cái)政來(lái)源、學(xué)生來(lái)源、學(xué)生的學(xué)籍以及未來(lái)發(fā)展等都與城市兒童的學(xué)校不一樣。

其次是體制不銜接帶來(lái)的排斥。這首先表現(xiàn)為現(xiàn)有的規(guī)定缺乏約束力。具體來(lái)說，就是當(dāng)前中央大量有關(guān)流動(dòng)兒童教育的政策和規(guī)定仍舊屬于政府部門的行政性法規(guī)，相關(guān)政策仍舊停留在“應(yīng)然”的層面，地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)動(dòng)力不足。雖然在2006年中國(guó)出臺(tái)的新教育法中，流動(dòng)兒童教育方面的規(guī)定被提升至法律的高度，但由于歷來(lái)教育處于我國(guó)法律的邊緣，多數(shù)法律仍停留在文本層面，法律和政策的威懾力受到影響。

再次是當(dāng)前對(duì)流動(dòng)兒童教育的政策存在真空地帶，其中最為明顯的便是缺乏對(duì)散工家庭中流動(dòng)兒童教育權(quán)利的保護(hù)。當(dāng)前流動(dòng)兒童教育政策多是對(duì)在企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者子女教育權(quán)利的保護(hù)，而對(duì)處于散工家庭中的子女來(lái)講，教育權(quán)利遭受極為嚴(yán)重的威脅。事實(shí)上，散工數(shù)目是個(gè)巨大的數(shù)字，他們廣泛分布在各行各業(yè)。面對(duì)如此巨大的散工規(guī)模及其背后巨大的流動(dòng)兒童數(shù)目，如何保障散工及其子女的受教育權(quán)利是我們必須思考的問題。

綜上所述，不論是從城市中二元教育體制共存的情形來(lái)看，還是從制度的不銜接來(lái)看，流動(dòng)兒童在城市的教育中都承受著體制性的社會(huì)排斥。

2.規(guī)范性排斥

規(guī)范性排斥是指因政策法規(guī)不完善造成的排斥。筆者依據(jù)收集到的政策文件和訪談材料，從政策的不完善角度來(lái)揭示現(xiàn)行政策的條文規(guī)定對(duì)流動(dòng)兒童教育的不公正之處。

筆者通過對(duì)收集到的政策文件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)流動(dòng)兒童教育的政策不少，如對(duì)流動(dòng)兒童家長(zhǎng)的居住、就業(yè)、保險(xiǎn)等都做了限制性規(guī)定，但這些政策與流動(dòng)兒童的實(shí)際情況存在相當(dāng)大的差距。以居住為例，S市每個(gè)區(qū)在有關(guān)流動(dòng)兒童教育的政策中都明確規(guī)定流動(dòng)兒童的家長(zhǎng)需“在本區(qū)連續(xù)居住兩年以上”甚至更長(zhǎng)時(shí)間。事實(shí)上，流動(dòng)人口的工作地點(diǎn)和居住地點(diǎn)經(jīng)常處于變動(dòng)之中，跨城市的流動(dòng)十分平常，跨區(qū)的流動(dòng)更是如此。由此，極為苛刻的限制條件與流動(dòng)人口的流動(dòng)性就形成嚴(yán)重的沖突。就業(yè)、保險(xiǎn)等方面的規(guī)定同樣存在類似的問題。從申請(qǐng)條件來(lái)看，S市關(guān)于流動(dòng)兒童平等接受義務(wù)教育權(quán)利的規(guī)定具有高度的選擇性，在高選擇性的政策條件下，勢(shì)必將絕大多數(shù)的流動(dòng)兒童排斥在平等受教育大門之外。因此，這種高度選擇性的政策也是排斥性的政策。所以，旨在保障流動(dòng)兒童平等受教育權(quán)利取得的政策恰恰是排斥流動(dòng)兒童平等接受義務(wù)教育的政策。

3.執(zhí)行性排斥

執(zhí)行性排斥是指流動(dòng)兒童教育的相關(guān)政策和法規(guī)在實(shí)際中并沒有得到真正的落實(shí)，也就是“規(guī)則與實(shí)踐運(yùn)作之間存在巨大鴻溝”［14］。

不論是在中央政府還是在地方政府的綱領(lǐng)性的教育文件中，都明確規(guī)定流動(dòng)兒童、流動(dòng)兒童學(xué)校教師、流動(dòng)兒童學(xué)校應(yīng)享有平等的法律地位和相應(yīng)的社會(huì)保障，各級(jí)政府應(yīng)給予相應(yīng)的財(cái)政支持。但是，規(guī)定與實(shí)際運(yùn)作之間存在相當(dāng)?shù)牟罹?。這種差距主要表現(xiàn)在:

(1)流動(dòng)兒童學(xué)生缺乏同等法律地位。雖說從憲法和新義務(wù)教育法的高度，流動(dòng)兒童享有同等的就學(xué)權(quán)利，但是在實(shí)際的流動(dòng)兒童就學(xué)安置中，流動(dòng)兒童處于制度空隙之中。一方面，他們的流動(dòng)經(jīng)歷使他們脫離了農(nóng)村的教育體系，另一方面他們無(wú)法融入城市的教育體系。這種地位上的尷尬局面將在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在。在城市的教育體系中，流動(dòng)兒童的就學(xué)地位明顯低于城市兒童。在我們的訪談中，H1也指出了流動(dòng)兒童在法律地位方面所存在的一些問題，他說:“你像附近的那所學(xué)校，城市孩子就可以上，我們雖然離這個(gè)學(xué)校只隔了一條馬路，但是流動(dòng)兒童要進(jìn)那樣的學(xué)校，困難大得很啊?！绷鲃?dòng)兒童家長(zhǎng)在這方面的體會(huì)尤其深刻。在訪談的時(shí)候，一些兒童家長(zhǎng)就說本地人“同在一個(gè)地球上，看不起外地孩子”，憤恨之情溢于言表。

(2)流動(dòng)兒童相關(guān)政策未正常落實(shí)。政府出臺(tái)的一些流動(dòng)兒童教育政策在具體執(zhí)行的時(shí)候，遇到執(zhí)行人員的故意扭曲，使得一些惠及流動(dòng)兒童的政策并沒有得到真正的貫徹。對(duì)于流動(dòng)兒童相關(guān)政策執(zhí)行中存在的一些問題，一些被訪者直接將矛頭指向了教育信息的不公開和政策執(zhí)行的時(shí)間被刻意縮短。他們認(rèn)為，相關(guān)的教育信息只是在極為狹小的范圍傳播，政策執(zhí)行被縮短至極為有限的時(shí)間去辦理。

例如，一些家長(zhǎng)說:就感覺很多政策都是秘密的，像是不想讓大家知道似的。

希望這個(gè)信息要公布，不要讓學(xué)校發(fā)布的信息只有老師周邊的人才知道，其他人不知道;不要等到已經(jīng)招完生了，已經(jīng)上學(xué)了，才公布出來(lái)啊。往往周四發(fā)布信息，而去把那個(gè)什么社保局的證明開過來(lái)、公司的證明開過來(lái)，還有居住證開過來(lái)，只有周五一天，人家上班的還要上班，你星期四發(fā)布信息，星期五開不過來(lái)這些東西，就等于說這個(gè)東西作廢掉了。給人的感覺就是他就不想讓人上似的。對(duì)不對(duì)啊?上面下來(lái)調(diào)查，是發(fā)布了的啊。但是，你說，讓我們?cè)趺慈ラ_這些證明啊，只有一天時(shí)間，怎么搞得過來(lái)啊?(家長(zhǎng)個(gè)案22)

如此這般，教育信息在極為有限的范圍內(nèi)傳播，只有那些得知這些教育信息的流動(dòng)兒童家長(zhǎng)并有所準(zhǔn)備的家長(zhǎng)才有可能享受到如此的福利，而絕大多數(shù)的流動(dòng)兒童，可能符合條件，但是由于時(shí)間的限制和沒有得知這樣的教育信息，卻會(huì)錯(cuò)失機(jī)會(huì)。

(3)流動(dòng)兒童學(xué)校教師缺乏社會(huì)保障。流動(dòng)兒童學(xué)校教師是影響流動(dòng)兒童的重要一環(huán)。如果教師缺乏保障，不僅會(huì)影響到教師個(gè)人，還會(huì)影響到流動(dòng)兒童。在實(shí)際中，雖說流動(dòng)兒童學(xué)校教師有同等的法律地位，但現(xiàn)實(shí)中的種種因素剝奪了流動(dòng)兒童教師的權(quán)利。以購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)為例，雖說綱要性文件規(guī)定要參照事業(yè)單位人員為民辦學(xué)校教師辦理社會(huì)保險(xiǎn)，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)事情，受到了流動(dòng)兒童學(xué)校及其教師多方面因素的制約。首先是流動(dòng)兒童學(xué)校教師因?yàn)樯硖庴w制外，教學(xué)工作繁重，工資待遇不高，且不能享受與公辦學(xué)校教師一樣的待遇，因此他們對(duì)工作的滿意度并不高，多數(shù)流動(dòng)兒童學(xué)校的教師一遇到更好的機(jī)會(huì)，便會(huì)馬上做出離開的決定。邊緣化的福利待遇使得這些教師的心態(tài)邊緣化，他們不會(huì)長(zhǎng)時(shí)間呆在一個(gè)地方，因而缺乏購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。其次是流動(dòng)兒童學(xué)校的負(fù)責(zé)人更為注重經(jīng)濟(jì)利益，為教師購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)則意味著利潤(rùn)的降低，因此他們普遍缺乏為流動(dòng)兒童學(xué)校教師購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)。由此可見，不論是用人單位還是流動(dòng)兒童教師個(gè)人，普遍都缺乏購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致流動(dòng)兒童學(xué)校教師面臨無(wú)保障的邊緣處境。

流動(dòng)兒童相關(guān)政策的文本形式和執(zhí)行狀態(tài)之間存在巨大的差距，不僅弱化了相關(guān)政策的權(quán)威，也威脅到流動(dòng)兒童的教育權(quán)利。因此，政策執(zhí)行與文本之間的差距，是造成流動(dòng)兒童教育被制度排斥的不可忽視的影響因素。

五、結(jié)束語(yǔ)

流動(dòng)兒童在教育方面遭受到的制度排斥，從靜態(tài)方面來(lái)說，表現(xiàn)為不同的種類，他們分別在資格權(quán)利、教育資源、學(xué)習(xí)參與和發(fā)展機(jī)會(huì)等4個(gè)方面遭到排斥;從政策的運(yùn)作過程來(lái)看，流動(dòng)兒童教育方面的制度和政策安排存在多樣的問題，不僅存在體制性排斥，還存在因規(guī)則不完善而帶來(lái)的規(guī)范性排斥，還面臨相關(guān)政策在執(zhí)行過程中變形而帶來(lái)的執(zhí)行性排斥。靜態(tài)的四方面排斥以及動(dòng)態(tài)的三方面排斥彼此交織，構(gòu)成了流動(dòng)兒童教育制度排斥的網(wǎng)絡(luò)。要分析這個(gè)制度排斥的網(wǎng)絡(luò)，就必須從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面來(lái)分析。

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