從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)地生態(tài)補(bǔ)償——以陜南漢江發(fā)源地為例

王乾

(西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710127)

“南水北調(diào)”工程是我國(guó)的一項(xiàng)非常重大的水利工程，其主要包括西線、東線和中線三大輸水工程。中線工程是從湖北武漢的丹江口水庫(kù)的優(yōu)質(zhì)水經(jīng)過(guò)一系列輸水工程將其送到京津地區(qū)，以滿足這些地區(qū)的生產(chǎn)生活用水。陜南地區(qū)的三個(gè)城市安康、漢中、商洛作為“南水北調(diào)”中線工程的主要水源涵養(yǎng)地，長(zhǎng)期來(lái)在“一江清水送北京”的原則下，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢，經(jīng)濟(jì)增速緩慢。

由于陜南地區(qū)為了保證為受水地區(qū)輸送優(yōu)質(zhì)水源，在改善環(huán)境、保護(hù)水源的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展也受到了顯著的影響和制約。重化工業(yè)在這些地區(qū)逐漸被關(guān)停，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去重要推動(dòng)力，陜南地區(qū)在全國(guó)乃至陜西省仍處于落后位置。探究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以緩解水源涵養(yǎng)地與受水區(qū)之間責(zé)任和利益分配的不矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾，同時(shí)也會(huì)對(duì)“南水北調(diào)”中線工程長(zhǎng)期、穩(wěn)定、安全運(yùn)行產(chǎn)生積極影響。

1.南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)地基本概況

1.1 水源涵養(yǎng)地范圍

漢江發(fā)源于陜西漢中市寧強(qiáng)縣，為長(zhǎng)江的第一大支流，流經(jīng)陜西南部的漢中、安康等市，出陜西境流入湖北十堰丹江口水庫(kù)。丹江口作為中線工程的起點(diǎn)，其為京津地區(qū)輸水的70%，而陜西境內(nèi)的漢江、丹江及其支流大約為此地區(qū)提供大約256億立方米的水。這個(gè)水源地涉及的行政區(qū)域包括陜南漢中、安康、商洛3市，轄區(qū)共28個(gè)縣區(qū)。

陜南地區(qū)一般特指安康、漢中、商洛三市，位于陜西南部，地處秦巴山區(qū)，區(qū)域內(nèi)地址構(gòu)造復(fù)雜，淺層滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。陜南地區(qū)水資源豐富，據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜南水資源占全省的70.7%，其總量為314.58億立方米。而人均擁有的水資源量是全國(guó)人均擁有量的1.8倍，是全省人均的的2.43倍，是關(guān)中地區(qū)的9.9倍。區(qū)域內(nèi)植被覆蓋率高，同時(shí)境內(nèi)林、草資源豐富。僅安康市水域面積便達(dá)39861公頃，林地面積1858496公頃，森林覆蓋率62.5%，位于全省第一。礦產(chǎn)資源豐富，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)83種，占陜西省已發(fā)現(xiàn)礦種138個(gè)的60%，其中經(jīng)測(cè)算，陜南擁有潛在價(jià)值10065.25億元的32種非能源主要礦產(chǎn)保有資源的儲(chǔ)存量，其占陜西省潛在價(jià)值13338.85億元的礦產(chǎn)(除能源和巖鹽外)保有資源儲(chǔ)量的75%。

陜南水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較高，按照國(guó)家《漢江、丹江流域水功能區(qū)劃》，陜南地區(qū)水質(zhì)都保持在三級(jí)或優(yōu)于三級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)經(jīng)濟(jì)社會(huì)概況

陜南地區(qū)由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，它的發(fā)展相較于陜西經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展處于落后狀態(tài)。從下表中可以看出，在2011年度陜西三大區(qū)域統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中，陜南的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與關(guān)中、陜北的相比，與它們有很大的差距。而經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致的直接結(jié)果是人民生活質(zhì)量水平低下，生活貧窮。據(jù)最新公布的2014年國(guó)家貧困縣名單，陜西有50個(gè)貧困縣，而安康、漢中、商洛三市分別有9、8、7個(gè)縣上榜。占陜西省的50%，以安康市為例，其共有10個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，但有9個(gè)縣區(qū)為國(guó)家級(jí)貧困縣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、人民生活水平較低是現(xiàn)階段陜南三市面臨的最大問(wèn)題。

表1　2011年度陜西三大區(qū)域統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

數(shù)據(jù)來(lái)源：陜西省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(2012)

2.南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)證分析

2.1 理論層面

生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，尤其是外部性理論和公共物品理論等，這些理論唯研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的打好了很好的理論基礎(chǔ)。

A:首先，就是在和孩子的互動(dòng)上嚴(yán)格要求自己做到“輕柔慢”，并表現(xiàn)出積極樂(lè)觀的姿態(tài)，給孩子一個(gè)全新的媽媽。別只是針對(duì)認(rèn)字去進(jìn)行教導(dǎo)，而是通過(guò)多種智能游戲，例如數(shù)數(shù)、識(shí)字、科普，都玩出興趣來(lái)。你必須學(xué)會(huì)和孩子玩，例如“釣魚(yú)”，不是只是提供玩具讓孩子一個(gè)人去釣，可以和他一同玩。

生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策將外部性理論做為政策制定的重要依據(jù)。在環(huán)境資源的生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生的外部性，在兩個(gè)方面有所體現(xiàn)，第一.外部成本——由資源開(kāi)發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境破壞，第二是外部效益——由保護(hù)生態(tài)環(huán)境引起。但是由于在生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有將這些效益或成本更好的體現(xiàn)出來(lái)，從而沒(méi)有給這些破壞環(huán)境者應(yīng)有的懲罰，但是其他人卻無(wú)償使用了由保護(hù)環(huán)境引起的生態(tài)效益，所以在保護(hù)環(huán)境這一領(lǐng)域很難達(dá)到帕累托最優(yōu)。陜南地區(qū)在“南水北調(diào)”中扮演著生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的角色，但并未從保護(hù)環(huán)境中獲得較大的外部收益，反而承擔(dān)著更大的發(fā)展重工業(yè)的機(jī)會(huì)成本，使得陜南地區(qū)面臨著更大的效益流失。

生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品的屬性。由于其整體性、區(qū)域性和外部性等是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)特征，所以要進(jìn)行有效的管理需要從公共服務(wù)的角度入手，要強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任、公平的管理原則和公共支出的支持。陜南地區(qū)為保護(hù)水資源犧牲了一部分發(fā)展的空間，但是并沒(méi)有獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，而京津地區(qū)并沒(méi)有在水源保護(hù)上承擔(dān)成本，反而從中獲取收益，這就構(gòu)成了一個(gè)環(huán)境保護(hù)的“搭便車(chē)”問(wèn)題。所以說(shuō)如果不構(gòu)建合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的話，會(huì)有越來(lái)越多的“搭便車(chē)”出現(xiàn)，從而使得陜南地區(qū)面臨著更大的發(fā)展壓力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響。

2.2 實(shí)證層面

陜南地區(qū)人民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出了巨大的努力。特別是“十二五”以來(lái)，該地區(qū)不斷加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，在取得了顯著成效的背后，也承擔(dān)著巨大的成本。

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本

保護(hù)漢江水源，確保把達(dá)標(biāo)水資源供向京津地區(qū)，此項(xiàng)政策極大的限制了陜南各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，由于將要提高水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)更進(jìn)一步限制到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展的成本越來(lái)越大，兼顧優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的難度越來(lái)越大。

陜南有豐富的礦產(chǎn)資源，據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜南擁有保有資源儲(chǔ)量，居全國(guó)第二位的釩礦，居全國(guó)第三位的金紅石、汞礦、玻璃用石英巖、長(zhǎng)石，居全國(guó)第五位的鎳礦、重晶石，居全國(guó)第六位的冶金用白云巖，以及居全國(guó)第八位的鉬礦。同時(shí)，陜南地區(qū)保有資源儲(chǔ)量均占全省90%以上，如：鐵礦、釩礦、鈦鐵礦、金紅石、銻礦等。由于要對(duì)水源地進(jìn)行保護(hù)，本來(lái)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的礦產(chǎn)資源，卻無(wú)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。

安康市旬陽(yáng)縣在2000年時(shí)屬于全國(guó)最大的汞礦產(chǎn)地。汞礦的開(kāi)采使得旬陽(yáng)的經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展，2000年以前的旬陽(yáng)縣是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，但為了保護(hù)水源地環(huán)境，旬陽(yáng)縣關(guān)停了95%的礦廠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去了重要支柱，而后也逐步成為國(guó)家級(jí)貧困縣。漢中市擁有豐富的礦產(chǎn)資源，李四光先生稱其為“中國(guó)的烏拉爾”，是全國(guó)五大黃金生產(chǎn)基地之一，18種礦儲(chǔ)如金、鐵、錳、釩、鎳等都在全國(guó)全省的前列，但是當(dāng)?shù)卣x擇通過(guò)控制礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和冶煉企業(yè)的發(fā)展的方式來(lái)保護(hù)漢江水質(zhì)，使得資源優(yōu)勢(shì)無(wú)用武之地，不能給當(dāng)?shù)貛?lái)經(jīng)濟(jì)效益。

越來(lái)越多的化工企業(yè)被關(guān)停，使得陜南水源區(qū)的環(huán)境變好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻始終落后于全省全國(guó)，人民生活更加貧困。陜南政府和人民為保護(hù)水源做出了重大犧牲，承擔(dān)了巨額的環(huán)境保護(hù)成本。因此，“南水北調(diào)”中線工程水源安全的必然趨勢(shì)就是通過(guò)對(duì)陜南地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)收入。

(2)社會(huì)成本

陜南地區(qū)不僅是南水北調(diào)中線工程的水源涵養(yǎng)地，而且是全國(guó)、全省重點(diǎn)扶貧縣的集中地區(qū)。過(guò)去陜南地區(qū)很多百姓的要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是靠秦巴山里的木材、礦產(chǎn)的開(kāi)采、開(kāi)發(fā)。而現(xiàn)在由于政府對(duì)木材禁伐，切斷了過(guò)去老百姓的主要收入來(lái)源，降低了他們的收入水平，從而老百姓的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)生活水平也得不到提高。在環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，陜南地區(qū)還有相關(guān)的移民搬遷工程，這就投入更大的財(cái)力物力去安撫百姓、搞好扶貧工作。但這些僅僅靠財(cái)政收入本來(lái)就很低的地方政府，顯然是不夠的，因此就需要對(duì)陜南水源涵養(yǎng)地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，不但可以緩解地方政府壓力、也可以促進(jìn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

3.陜南地區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

3.1 現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償方式 目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償形式有：(1)資金補(bǔ)償，這是最為常見(jiàn)的一種形式。資金補(bǔ)償?shù)男问桨ǎ憾愂盏恼魇?、減免或退稅，補(bǔ)償金，補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)移支付等，(2)政策補(bǔ)償，上級(jí)政府在特定范圍內(nèi)給予下屬各級(jí)政府一定的權(quán)利或者特殊政策，從而獲得授權(quán)范圍內(nèi)制定政策的優(yōu)先權(quán)或者享有優(yōu)惠待遇。(3)實(shí)物補(bǔ)償，是給予補(bǔ)償者一定的物質(zhì)、勞力或者土地補(bǔ)償，使其生活水平得到改善，從而增強(qiáng)生產(chǎn)能力。(4)技術(shù)和智力補(bǔ)償，就是為受償者輸送專業(yè)人才或者提供智力服務(wù)等。

當(dāng)前，政府主導(dǎo)的現(xiàn)金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償做為南水北調(diào)中線陜南水源區(qū)的主要補(bǔ)償方式，包括生態(tài)移民就地安置、水土保持補(bǔ)償、工程征地補(bǔ)償?shù)取?/p>

3.2 陜南生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

(1)在我國(guó)對(duì)環(huán)境和資源的相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償只有原則性的要求，并未作出具體的規(guī)定。沒(méi)有明確做出利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等的界定，補(bǔ)償?shù)闹黧w、方式、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施措施也缺乏具體說(shuō)明。

(2)在對(duì)補(bǔ)償形式的制定方面，忽略了利益相關(guān)者的參與。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償政策與眾多利益相關(guān)者息息相關(guān)，但政府在制定政策時(shí)，卻將利益相關(guān)者忽略在外，并沒(méi)有聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，這樣使制定的政策無(wú)法涵蓋生態(tài)補(bǔ)償參與人利益。

(3)補(bǔ)償形式單一，主要以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。雖然政府轉(zhuǎn)移支付與其他補(bǔ)償方式相比較直接，能夠在短期內(nèi)緩解受償者的困難，但從長(zhǎng)期來(lái)看，政府轉(zhuǎn)移支付效率低下，不利于受償?shù)貐^(qū)可持續(xù)發(fā)展。

(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定，補(bǔ)償分配較難。由于陜南地區(qū)涉及的行政區(qū)域多大28個(gè)，該區(qū)域內(nèi)人民生活水平相對(duì)較低，各地區(qū)情況不一，利益關(guān)系復(fù)雜。就使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定十分困難。

(5)現(xiàn)有補(bǔ)償額較低。2009年初，國(guó)家向陜南三市撥付10.9億元生態(tài)補(bǔ)償款，平均到每個(gè)市也只有3億多一點(diǎn)，這相對(duì)于生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨額成本來(lái)說(shuō)，無(wú)異于杯水車(chē)薪。

(6)補(bǔ)償形式缺乏可持續(xù)性。不管是現(xiàn)金還是實(shí)物，補(bǔ)償?shù)钠谙掭^長(zhǎng)，這樣使得補(bǔ)償不能跟隨不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，使得生態(tài)保護(hù)者獲得的收益低于其機(jī)會(huì)成本。

4.結(jié)論和建議

實(shí)施水源區(qū)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)嚴(yán)重制約和影響了陜南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。又由于南水北調(diào)中線工程供水區(qū)和受水區(qū)的權(quán)責(zé)不對(duì)等，進(jìn)一步加大了區(qū)域間的不平衡發(fā)展，導(dǎo)致無(wú)法保證南水北調(diào)工程的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。所以，對(duì)南水北調(diào)中線陜南地區(qū)建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以迫在眉睫。

首先，需要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫群彤a(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)自然資源有償使用理念。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和實(shí)施策略，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償主客體的權(quán)利和義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供法律和制度保障。

其次，創(chuàng)新補(bǔ)償方式，將“造血式”補(bǔ)償和“輸血式”補(bǔ)償起來(lái)，保正受償者的良性發(fā)展。由于目前的補(bǔ)償方式比較單一，缺陷也比較明顯，所以創(chuàng)新補(bǔ)償方式，可以為受償者提供切實(shí)的幫助，保證期長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

再次，通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)、宏觀調(diào)控及提供政策和資金支持，來(lái)加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用。目前，在生態(tài)補(bǔ)償中，政府責(zé)任的不明確，補(bǔ)償手段的單一，橫向管理體制的不健全等都阻礙著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善。因此需要進(jìn)一步發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用，切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)管理部門(mén)的責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償，承擔(dān)協(xié)調(diào)和仲裁責(zé)任，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。