資源結(jié)構(gòu)與制度疊加:從老農(nóng)保到新農(nóng)保

鄭文換

(中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，北京100081)

中國(guó)社會(huì)政策往往采取試驗(yàn)或者說(shuō)試點(diǎn)的方式進(jìn)行探索，所以同一政策領(lǐng)域往往出現(xiàn)不同探索階段的“新” “老”兩個(gè)制度版本即制度疊加(Institutional laying)的現(xiàn)象，如醫(yī)療領(lǐng)域的“老農(nóng)合”與“新農(nóng)合”、養(yǎng)老領(lǐng)域的“老農(nóng)保”與“新農(nóng)?！钡鹊取Ｆ渲?，改革開(kāi)放后推行的農(nóng)保政策的變遷過(guò)程尤其引人注意，從20 世紀(jì)80 年代中后期開(kāi)始醞釀到1991 年由民政部開(kāi)始推行試點(diǎn)再到1999 年被勒令清理整頓的老農(nóng)保階段，再到2003 年由人力資源和社會(huì)保障部開(kāi)始試點(diǎn)、2009年出臺(tái)國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)再到2012 年全國(guó)推廣的新農(nóng)保階段，是一個(gè)非常典型的政策變遷過(guò)程，對(duì)這一過(guò)程的研究不僅能更好地理解農(nóng)保政策的發(fā)展脈絡(luò)，而且對(duì)于制度變遷的研究亦非常難得，但目前關(guān)于政策“新”“老”名稱變更的研究多從主管部門的不同、“老”政策失敗或高層理念的變化來(lái)解釋，鮮有對(duì)這一過(guò)程的深度研究。因此，在實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)整理的基礎(chǔ)上，筆者試圖通過(guò)資源結(jié)構(gòu)和歷史制度主義的制度疊加的概念來(lái)把握這一變遷過(guò)程。本文認(rèn)為:中國(guó)社會(huì)政策變遷的動(dòng)力是行動(dòng)者所面對(duì)的資源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，是資源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換導(dǎo)致了社會(huì)政策的制度疊加結(jié)果。

一、既有文獻(xiàn)研究

現(xiàn)有研究中對(duì)老農(nóng)保和新農(nóng)保之間關(guān)系的看法主要有三種觀點(diǎn):一是政策失敗論，認(rèn)為老農(nóng)保失敗了，所以設(shè)立新農(nóng)保成為需要;二是利益集團(tuán)理論，認(rèn)為兩個(gè)制度分別是由不同的部門制定的;三是認(rèn)為高層理念發(fā)生了變化。

老農(nóng)保遭人詬病的主要缺陷在于: (1)在制度參數(shù)上沒(méi)有財(cái)政支持這一塊;①人力資源社會(huì)保障部宣傳中心:《支持新農(nóng)保試點(diǎn)，國(guó)家財(cái)政出重拳——財(cái)政部負(fù)責(zé)人解讀新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助政策》，2009 年9 月9 日。(2)地方籌集的老農(nóng)?；鹪獾脚灿昧魇? (3)因?yàn)槔试诙虝r(shí)間內(nèi)急速降低致使原來(lái)制度設(shè)計(jì)時(shí)所期望能領(lǐng)取的養(yǎng)老金不能兌現(xiàn)。但是，仔細(xì)分析這三個(gè)缺陷，并非老農(nóng)保自身所獨(dú)有的問(wèn)題。首先，單純從技術(shù)層面來(lái)看，積累式養(yǎng)老保險(xiǎn)這種方式本身的一個(gè)致命缺點(diǎn)即是因利率或通貨膨脹導(dǎo)致的基金貶值問(wèn)題，這一問(wèn)題同樣也困擾著新農(nóng)保;其次是老農(nóng)?；鹪獾脚灿昧魇В膊粌H僅是老農(nóng)保自身專有的問(wèn)題，新農(nóng)保也未必會(huì)杜絕此類問(wèn)題;第三，從國(guó)家政策層面來(lái)說(shuō)，老農(nóng)保和新農(nóng)保政策最大的不同在于政策的參數(shù)結(jié)構(gòu)不同，老農(nóng)保主要是“個(gè)人(儲(chǔ)蓄)賬戶”方式，國(guó)家給予“政策扶持”，而新農(nóng)保是由國(guó)家提供補(bǔ)助金的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個(gè)人(儲(chǔ)蓄)賬戶”方式兩部分組成。新農(nóng)保設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶這兩塊的資金管理和資金流通渠道是單獨(dú)分離的兩塊，從技術(shù)上完全可以將老農(nóng)保的“政策扶持”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)政支持”，即“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”完全可以貼在老農(nóng)保既有的“個(gè)人賬戶”方式上面，也就是說(shuō)，完全可以通過(guò)對(duì)老農(nóng)保制度進(jìn)行邊際調(diào)試，在政策參數(shù)結(jié)構(gòu)上就可以變成新農(nóng)保，再加上自上而下當(dāng)年做老農(nóng)保的那批人現(xiàn)在還在做新農(nóng)保，因此完全不需要另外弄一套新農(nóng)保制度出來(lái)。

利益集團(tuán)之爭(zhēng)的觀點(diǎn)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷最容易得出的結(jié)論，在1999 年廢棄老農(nóng)保前一年國(guó)家進(jìn)行了部委重組，那么，部委重組導(dǎo)致的部門利益(政績(jī))之爭(zhēng)可以解釋老農(nóng)保和新農(nóng)保之間的關(guān)系嗎?沿著巴克曼對(duì)中國(guó)“大躍進(jìn)”政策進(jìn)行研究的思路，①David M． Bachman，Bureaucracy，Economy，and Leadership in China:The Institutional Origins of the Great Leap Forward，Cambridge:Cambridge University Press，1991．可以想象取消老農(nóng)保和重啟新農(nóng)保是職能部門之間權(quán)力斗爭(zhēng)的結(jié)果。但是，通過(guò)對(duì)叫停老農(nóng)保和啟動(dòng)新農(nóng)保期間過(guò)程的考察，可以得知，盡管存在主管權(quán)之爭(zhēng)，②夏波光:《從支柱到配套(1986 －1997)》，《中國(guó)社會(huì)保障》2009 年第10 期。但叫停老農(nóng)保并不是部門斗爭(zhēng)的結(jié)果，當(dāng)時(shí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部(現(xiàn)人力資源和社會(huì)保障部前身)并不主張完全取締老農(nóng)保，③汪澤英，何平，等:《建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系》，北京:中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障出版社，2010 年版，第61 頁(yè)。加之1998 年機(jī)構(gòu)改革時(shí)原隸屬民政部的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司整體劃歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部，之后在各級(jí)地方政府層面上都出現(xiàn)了這種部門、人員、編制的移交，可以說(shuō)新農(nóng)保繼承了老農(nóng)保自上而下的整套組織辦理系統(tǒng)。④夏育文:《寶雞:農(nóng)民熱捧新農(nóng)保》，《中國(guó)社會(huì)保障》2010 年第1 期。也就是說(shuō)，現(xiàn)在推行新農(nóng)保的人員機(jī)構(gòu)大部分還是當(dāng)時(shí)推行老農(nóng)保的人員機(jī)構(gòu)，民政部、人社部在農(nóng)保政策領(lǐng)域具有事實(shí)上的功能等價(jià)性(functional equivalence)，因此，利益集團(tuán)理論的部門利益之爭(zhēng)也不能解釋新老農(nóng)保之間的關(guān)系。

第三種觀點(diǎn)將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策更迭的原因歸結(jié)為高層決策者理念的變化。許多研究認(rèn)為叫停老農(nóng)保的原因在于決策層對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了分歧，回歸到家庭保障和土地保障。⑤汪澤英，何平，等:《建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系》，北京:中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障出版社，2010 年版，第60 頁(yè)。事實(shí)上，無(wú)論老農(nóng)保還是新農(nóng)保均是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生大轉(zhuǎn)變的改革開(kāi)放之后出臺(tái)的，叫停老農(nóng)保、重啟新農(nóng)保的大的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境是相對(duì)穩(wěn)定的，這種觀點(diǎn)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治行動(dòng)決定論色彩。這種高層理念變化的解釋有一個(gè)潛在假設(shè)，即中國(guó)農(nóng)保政策遵循官僚科層制流程，認(rèn)為政策過(guò)程分為政策決定階段和政策執(zhí)行階段，換句話說(shuō)，就是認(rèn)為政策由中央高層決定而由行政系統(tǒng)嚴(yán)格執(zhí)行，高層決定的變化會(huì)隨即帶來(lái)行政系統(tǒng)執(zhí)行上的變化。但是，事實(shí)并非如此，有時(shí)候理念變化并不會(huì)隨即帶來(lái)社會(huì)事實(shí)上的變更，更有甚者，有時(shí)候理念變化的動(dòng)因在于地方層面已經(jīng)造成了既成事實(shí)或者說(shuō)給其提供了政策選項(xiàng)。在國(guó)家叫停老農(nóng)保政策之后，到2002 年仍有1800 多個(gè)縣的5400 多萬(wàn)人參加老農(nóng)保，也就是說(shuō)，在國(guó)家叫停老農(nóng)保后，基層政府并沒(méi)有隨即取消老農(nóng)保制度，該制度至今也仍在運(yùn)行。同時(shí)，新農(nóng)保出臺(tái)的一個(gè)很重要的原因是已經(jīng)有一些地方在推行有財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)保了。因此，高層理念的變化并不能解釋老農(nóng)保為什么能延續(xù)下來(lái)的問(wèn)題，也不能完全解釋新老農(nóng)保之間的更迭關(guān)系，高層理念的作用還必須經(jīng)過(guò)科層組織體系的協(xié)調(diào)，政策過(guò)程會(huì)深深地打上組織因素或者說(shuō)制度的烙印。如果僅用政治理念的變化來(lái)解釋從老農(nóng)保到新農(nóng)保的發(fā)展，換句話說(shuō)，僅用政治理念的劇烈變化來(lái)說(shuō)明農(nóng)保政策的產(chǎn)生和停滯的話，很容易忽略了科層體系內(nèi)不同層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)及其在政策過(guò)程的卷入對(duì)政策的影響。

需要注意的是，兩個(gè)農(nóng)保制度基本上是由相同的行動(dòng)者推動(dòng)的。這就提出了兩個(gè)重要問(wèn)題:為什么相同的行動(dòng)者針對(duì)同一個(gè)政策目標(biāo)要做兩套基本類似的政策/制度出來(lái)?相同的行動(dòng)者(政策制定者)如何面對(duì)新老農(nóng)保制度之間制度疊加問(wèn)題?本研究認(rèn)為上述三種觀點(diǎn)均忽視了農(nóng)保政策過(guò)程的核心驅(qū)動(dòng)力量——資源結(jié)構(gòu)的作用。資源結(jié)構(gòu)不僅可以解釋為什么相同的行動(dòng)者推動(dòng)了不同的制度，同時(shí)還可以解釋為什么相同的行動(dòng)者不對(duì)既有制度進(jìn)行邊際修訂，而是另起爐灶重新做一套原本可以相容的制度，從而導(dǎo)致制度疊加現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。

二、制度疊加與資源結(jié)構(gòu)

制度疊加⑥其他路徑還包括置換(displacement)、轉(zhuǎn)換(conversion)、漂移(drift)等。是歷史制度主義學(xué)派為克服對(duì)其擅于解釋制度粘性而弱于解釋制度變遷的批評(píng)而提出的解釋制度內(nèi)生性變遷的路徑之一，意指不觸動(dòng)既有制度，但是引入新的制度，使得兩套制度同時(shí)存在的情況。⑦James Mahoney and Kathleen Thelen，“A Theory of Gradual Institutional Change”，in James Mahoney and Kathleen Thelen，eds．，Explaining Institutional Change:Ambiguity，Agency，and Power，New York:Cambridge University Press，2010:15 －16．中國(guó)政策模式具有很強(qiáng)的政治－行政性(political － administrative)及其方法(method)獨(dú)特性①Sebastian Heilmann and Elizabeth J． Perry，Mao`s Invisible Hand:The Political Foundations of Adaptive Governance in China．Cambridge:Harvard University Asia Center，2011:19．，即政策的行動(dòng)機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，其原因首先在于政策決策權(quán)的彌散性和政策方法的靈活性。中國(guó)社會(huì)政策決策權(quán)是彌散并局限于“條塊分割”的行政系統(tǒng)內(nèi)，很多層級(jí)和系統(tǒng)具有政策決策權(quán)，這些決策的產(chǎn)生及推行往往又有獨(dú)特的行動(dòng)性方法，比如“大眾動(dòng)員”、 “政策試點(diǎn)”等方法，這些方法同科層體制上傳下達(dá)的行政執(zhí)行方式有很大區(qū)別。同時(shí)，政策又表現(xiàn)出很強(qiáng)的固化性，即使一個(gè)省份內(nèi)部也可能同時(shí)存在一種政策的三種不同版本，各種版本最終成為懸浮在基層的一個(gè)個(gè)“飛地”，形成“制度疊加”。在地方政府層面，制度疊加現(xiàn)象非常顯著，比如西南某市新農(nóng)保與老農(nóng)保以及地方自己設(shè)計(jì)的地方新農(nóng)保等制度形成三種制度疊加狀況。

本文強(qiáng)調(diào)政策的資源聯(lián)結(jié)特點(diǎn)，將政策視為“重要資源的結(jié)構(gòu)化承諾”②Schaffer，轉(zhuǎn)引自H． K． 科爾巴奇:《政策》，長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2005 年版，第100 頁(yè)。。一般來(lái)說(shuō)，政策的出臺(tái)或者變更往往是支配關(guān)系的表達(dá)，吉登斯認(rèn)為“支配依賴的是兩種不同類型資源的調(diào)集。一是配置性資源，指對(duì)物體、商品或物質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生控制的能力，或者更準(zhǔn)確的說(shuō)，指各種形式的轉(zhuǎn)換能力;二是權(quán)威性資源，指對(duì)人或者行動(dòng)者產(chǎn)生控制的各種轉(zhuǎn)換能力”，強(qiáng)調(diào)配置性資源和權(quán)威性資源是社會(huì)變遷的“杠桿”。③吉登斯:《社會(huì)的構(gòu)成:結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康，李猛譯，北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998 年版，第98 ～99頁(yè)。政策的形成或變更是行動(dòng)者在既有的資源結(jié)構(gòu)狀態(tài)中尋求有利于自己的轉(zhuǎn)換能力的結(jié)果，政策過(guò)程中的行動(dòng)者避不開(kāi)既有政策形成的資源結(jié)構(gòu)的限制(政策會(huì)制度化表現(xiàn)政策的粘性特征)，同時(shí)又可援引其他資源來(lái)改變支配關(guān)系(改變既有政策的資源結(jié)構(gòu)形成新的行動(dòng)者之間的資源結(jié)構(gòu))從而更改政策。因此，本文使用“資源結(jié)構(gòu)”(resource configuration)作為解釋政策變遷的核心概念，資源結(jié)構(gòu)是既有政策資源關(guān)系的結(jié)構(gòu)性表達(dá)，又是一種整體性概念(holism)，強(qiáng)調(diào)關(guān)系的連接而不是矢量的合并計(jì)算。資源結(jié)構(gòu)對(duì)行動(dòng)者同時(shí)發(fā)揮著制約和使能的作用，同時(shí)也意味著行動(dòng)者展開(kāi)的理性行動(dòng)，即通過(guò)持續(xù)維持既有政策資源投入支持既有制度，或通過(guò)尋找資源形成新的資源結(jié)構(gòu)/支配關(guān)系謀求政策變更。在這一過(guò)程中，行動(dòng)者是理性的并能反思性監(jiān)控自己行為，資源結(jié)構(gòu)成為行動(dòng)者維持或變更政策的能力來(lái)源。為了更好地理解中國(guó)政策過(guò)程，我們可以將資源分成三類，即權(quán)威性資源、組織資源和配置性資源。其中職能部委往往是制訂政策的策源地，具有事實(shí)上的政策動(dòng)議權(quán)，同時(shí)在業(yè)務(wù)方面具有自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)限，是一種權(quán)威性資源;地方政府擁有覆蓋行政區(qū)域的組織實(shí)體及管轄網(wǎng)絡(luò)，具有直接動(dòng)員、組織社會(huì)的能力，即組織資源。此外，還有配置性資源，主要以行動(dòng)者可以納入到政策過(guò)程中來(lái)或依據(jù)政策而從社會(huì)中抽取的資金為主。上述三種資源的組合狀態(tài)即資源結(jié)構(gòu)可以為行動(dòng)者設(shè)定活動(dòng)邊界，同時(shí)也會(huì)為行動(dòng)者提供行動(dòng)能力以追求自己的利益或目標(biāo)，資源結(jié)構(gòu)的差異就會(huì)產(chǎn)生非常不同的制度措施組合即制度型構(gòu)。下面將用資源結(jié)構(gòu)的概念具體解釋新農(nóng)保的出臺(tái)以及新老農(nóng)保并存形成的制度疊加。

三、資源結(jié)構(gòu)與制度疊加:從老農(nóng)保到新農(nóng)保

如上所述，我國(guó)的社會(huì)政策往往采取試點(diǎn)模式進(jìn)行，政策出臺(tái)往往是職能部委和基層地方政府之間互動(dòng)的產(chǎn)物，④鄭文換:《地方試點(diǎn)與國(guó)家政策:以新農(nóng)保為例》，《中國(guó)行政管理》2013 年第2 期。新老農(nóng)保均以試點(diǎn)方式出臺(tái)，就是職能部委和基層政府之間互動(dòng)的產(chǎn)物。因此，兩者在權(quán)威性資源和組織資源方面具有功能等價(jià)性，而決定兩者資源結(jié)構(gòu)差異的關(guān)鍵在于配置性資源即資金資源位置的不同。具體來(lái)說(shuō)，老農(nóng)保階段的資源結(jié)構(gòu)是資金資源的位置在“塊”上，跟地方政府的組織資源結(jié)合在一起，從而牽制民政系統(tǒng)，并且導(dǎo)致其基金管理權(quán)限沉淀在基層政府;新農(nóng)保階段的資源結(jié)構(gòu)是資金資源的位置在“條”上，與職能部委的權(quán)威性資源結(jié)合在一起，從而能保證地方政府基本按照“條”的意思采取行動(dòng)，并且使新農(nóng)保的基金管理權(quán)限盡可能保持在“條”上。這種不同體現(xiàn)在新老農(nóng)保不同的政策措施組合成的制度型構(gòu)(configuration)的不同，其不同主要表現(xiàn)在如下五個(gè)方面。

首先，老農(nóng)保的試點(diǎn)層次比較低而具體啟動(dòng)層次比較高，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)是從鄉(xiāng)村級(jí)開(kāi)始的，在部委和作為啟動(dòng)層次的地方政府之間的行政距離較遠(yuǎn);相反，新農(nóng)保的試點(diǎn)層次比較高而具體啟動(dòng)層次比較低，試點(diǎn)層次一般是比較大的市(比如地級(jí)市)，由市通過(guò)下面的區(qū)縣挑選村子來(lái)進(jìn)行新農(nóng)保試點(diǎn)，在職能部委和試點(diǎn)層次地方政府之間行政距離相對(duì)較近。這意味著主管部委的政策組織著力點(diǎn)不同。

其次，新、老農(nóng)保政策目標(biāo)指向的農(nóng)村社區(qū)屬性不同。老農(nóng)保選擇較富裕的農(nóng)村社區(qū)，并且反對(duì)將農(nóng)村人群分類使之加入不同的社會(huì)保險(xiǎn)，原因是“改革以來(lái)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移主要在社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行，而且大多數(shù)勞動(dòng)者是亦工亦農(nóng)，職業(yè)轉(zhuǎn)換極為頻繁，因此，不能分設(shè)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。更值得注意的是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村全體勞動(dòng)者多年勞動(dòng)的結(jié)晶。鄉(xiāng)村企業(yè)的原始資本中有一部分或全部是來(lái)源于農(nóng)業(yè)的積累，其資產(chǎn)不僅僅是企業(yè)職工集體所有，而且是鄉(xiāng)村全體農(nóng)民的共同財(cái)產(chǎn)?！雹汆崟?，彭維江:《寶雞模式何以成為全國(guó)新農(nóng)保藍(lán)本》，《寶雞日?qǐng)?bào)》2009 年8 月4 日。而新農(nóng)保則選擇財(cái)政壓力大的西部貧困縣，并積極推動(dòng)將農(nóng)村人群分類使之加入不同的社會(huì)保險(xiǎn)。新農(nóng)保政策的試點(diǎn)②有許多地方實(shí)施了新農(nóng)保，比如江蘇、成都等地，但是這些地方的新農(nóng)保并未能經(jīng)過(guò)部委上升到國(guó)家政策層面，所以，本文將新農(nóng)保開(kāi)始的事件認(rèn)定為2007 年7 月31 日某村的發(fā)放。于2007 年7 月31 日在西部省份財(cái)政資源緊張的某市(該市全覆蓋共需財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)21000萬(wàn)元③鄭曄，彭維江:《寶雞模式何以成為全國(guó)新農(nóng)保藍(lán)本》，《寶雞日?qǐng)?bào)》2009 年8 月4 日。)兩個(gè)最窮的縣下面的村開(kāi)始的。同時(shí)，因?yàn)樾罗r(nóng)保主要由國(guó)家財(cái)政提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，所以，為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，新農(nóng)保鼓勵(lì)較富裕、有條件的農(nóng)民(比如農(nóng)民工)加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第三，新、老農(nóng)保在資金管理網(wǎng)絡(luò)方面不同。老農(nóng)?！敖⒌墓芾硇问绞?鄉(xiāng)設(shè)‘保險(xiǎn)基金理事會(huì)’，各村設(shè)‘保險(xiǎn)基金理事分會(huì)’，其成員由村民民主選舉產(chǎn)生，具體辦理各村的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”④鄭曄，彭維江:《寶雞模式何以成為全國(guó)新農(nóng)保藍(lán)本》，《寶雞日?qǐng)?bào)》2009 年8 月4 日。。同時(shí)，民政部借力的行政層次也相對(duì)比較低，一般是縣級(jí)單位。在保險(xiǎn)基金的管理與保險(xiǎn)增值方面，基金以縣為單位統(tǒng)一管理，雖然也規(guī)定在銀行設(shè)立基金專戶，實(shí)行專賬專管，專款專用，但是在實(shí)際操作中，老農(nóng)保資金管理這一塊兒比較亂，同時(shí)也為保險(xiǎn)基金用于地方建設(shè)開(kāi)了口子。新農(nóng)保在業(yè)務(wù)管理方面，一般由勞動(dòng)保障序列的農(nóng)保處、農(nóng)保中心負(fù)責(zé);新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)在保險(xiǎn)費(fèi)收繳方面的經(jīng)驗(yàn)一般是由村干部以及村會(huì)計(jì)將農(nóng)民參保費(fèi)用一齊收繳上來(lái)后，交到鄉(xiāng)上的財(cái)政專戶里面，再由鄉(xiāng)上直接轉(zhuǎn)入縣級(jí)財(cái)政專戶。財(cái)政部認(rèn)為，“《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定:新農(nóng)?；鹨{入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是新農(nóng)保與老農(nóng)保在基金管理方面的一個(gè)主要區(qū)別?！雹萑肆Y源社會(huì)保障部宣傳中心:《支持新農(nóng)保試點(diǎn)，國(guó)家財(cái)政出重拳——財(cái)政部負(fù)責(zé)人解讀新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助政策》，2009 年9 月9 日。

第四，新、老農(nóng)保的資源注入能力不同。老農(nóng)保的資源注入能力弱，因?yàn)楫?dāng)時(shí)“城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制改革這塊，政府已經(jīng)投入了上萬(wàn)億，背上了巨大的包袱?！雹?001 年4 月對(duì)勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司工作人員的訪談，轉(zhuǎn)引自楊剛:《農(nóng)村養(yǎng)老資源的制度性建構(gòu)——沿海兩地三村養(yǎng)老保障制度實(shí)證研究》，博士學(xué)位論文，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系，2002 年。因國(guó)家財(cái)力有限，為避免重蹈城市制度轉(zhuǎn)型的覆轍，在資源結(jié)構(gòu)上，老農(nóng)保的基本原則是“堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持;堅(jiān)持自助為主、互濟(jì)為輔”⑦《關(guān)于印發(fā)＜縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行) ＞的通知》(民辦發(fā)［1992］2 號(hào))。;而新農(nóng)保則代替“國(guó)家予以政策扶持”而直接予以財(cái)政補(bǔ)貼。具體來(lái)說(shuō)，在資源注入上，規(guī)定“新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成”，“政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30 元”⑧《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2009］32 號(hào))。。

第五，政策的一般化能力不同。老農(nóng)保政策沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家政策領(lǐng)域，維持了民政部部門通知的形式，而新農(nóng)保于2009 年9 月1 日由國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2009］32 號(hào))，從國(guó)家政策層面正式啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。各地既有的“地方新農(nóng)保政策”都開(kāi)始向國(guó)家新農(nóng)保政策靠攏，因此，新農(nóng)保政策的外推能力/一般化能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)老農(nóng)保政策。

通過(guò)對(duì)上述不同點(diǎn)的論述，可以看出老農(nóng)保和新農(nóng)保的措施組合即政策型構(gòu)不同，表現(xiàn)在財(cái)政資源的有無(wú)、啟動(dòng)層次、試點(diǎn)層次、組織網(wǎng)絡(luò)范圍(既包括橫向也包括縱向)、政策結(jié)構(gòu)、承諾兌現(xiàn)、資金管理、實(shí)施范圍、再生產(chǎn)機(jī)制(連續(xù)還是一次性繳納、是否代際反饋)等等方面，總結(jié)如下表所示。

老農(nóng)保與新農(nóng)保的政策型構(gòu)之比較

政策是重要資源的結(jié)構(gòu)化承諾，新老農(nóng)保不同的政策型構(gòu)意味著不同的資源結(jié)構(gòu)。從老農(nóng)保的措施來(lái)看，老農(nóng)保政策框架下形成的政策型構(gòu)是以一個(gè)個(gè)比較富裕的郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)為依托，在這樣單獨(dú)的農(nóng)村社區(qū)里，成員之間的不同身份在老農(nóng)保參保上被收斂在一起，并沒(méi)有對(duì)收入較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和純務(wù)農(nóng)人員做出區(qū)分。在資金資源上，也主要是由本社區(qū)內(nèi)聚集的繳費(fèi)為主，不僅缺少國(guó)家中央級(jí)財(cái)政資源的注入，同時(shí)也缺少地方政府財(cái)政資源的注入，在資源聚集方面是郊區(qū)、社區(qū)指向的。盡管一開(kāi)始老農(nóng)保并沒(méi)有形成完全社區(qū)自治的模式，一直處在行政序列指導(dǎo)下發(fā)展 (開(kāi)始由鄉(xiāng)后由縣)，并且在事實(shí)上資金管理網(wǎng)絡(luò)也擴(kuò)展到省一級(jí)，但是老農(nóng)保的試點(diǎn)邊界相對(duì)清晰，并且向上延伸的渠道比較單一。同時(shí)，老農(nóng)保的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存入銀行專戶，但是對(duì)于地方政府而言，銀行并不扮演財(cái)務(wù)監(jiān)督的約束角色，實(shí)際上只不過(guò)是扮演一個(gè)儲(chǔ)錢罐兒角色。

新農(nóng)保的政策型構(gòu)具有明顯不同于老農(nóng)保的資源結(jié)構(gòu)。國(guó)家在中央財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方財(cái)政的條件下，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村扶貧的大思路下，跟老農(nóng)保相反，選擇經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)、無(wú)法依靠農(nóng)業(yè)社區(qū)的自有力量建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的西部地區(qū)，通過(guò)中央財(cái)政資金注入、地方各級(jí)地方財(cái)政資金注入的方式，將財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、較高層級(jí)的地方政府(如地區(qū)級(jí)市)納入到新農(nóng)保的政策架構(gòu)中來(lái)。在基金管理方面，規(guī)定在國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶，同時(shí)，財(cái)政資金的注入行為“表明國(guó)家將對(duì)農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)重要責(zé)任”①人力資源社會(huì)保障部宣傳中心:《支持新農(nóng)保試點(diǎn)，國(guó)家財(cái)政出重拳——財(cái)政部負(fù)責(zé)人解讀新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助政策》，2009 年9 月9 日。。

總體來(lái)說(shuō)，老農(nóng)保階段國(guó)家城鎮(zhèn)社保包袱沉重，資源不足，同時(shí)農(nóng)?；饘?duì)地方政府的吸引力使得老農(nóng)保制度沉淀在地方而同上層的聯(lián)系較少，老農(nóng)保跟國(guó)家之間網(wǎng)絡(luò)距離很遠(yuǎn)并且網(wǎng)絡(luò)渠道單一，并且各個(gè)試點(diǎn)之間并沒(méi)有連接的渠道，水平、垂直邊界均比較清晰，形成了一個(gè)個(gè)懸浮在社會(huì)層面和基層政府層面交界處的“飛地”。新農(nóng)保階段因1994 年的財(cái)稅改革及銀政分家，資源逐級(jí)向上流動(dòng)，國(guó)家財(cái)稅充盈，相反地方政府財(cái)力枯竭，國(guó)家對(duì)新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼吸引著地方政府接受職能部委業(yè)務(wù)系統(tǒng)的規(guī)制，配置性資源即資金資源與系統(tǒng)結(jié)合更為緊密，基金管理權(quán)限、流動(dòng)渠道受到系統(tǒng)更多的控制。如果將新、老農(nóng)保政策型構(gòu)用圖示表示，則如下圖一、圖二所示:

圖一、圖二中豎線或斜線表示我國(guó)農(nóng)保政策中國(guó)家、地方政府和社會(huì)之間的關(guān)系密度，圓形或者卵形表示為各個(gè)邊界相對(duì)清晰的試點(diǎn)地區(qū)。從上面兩個(gè)圖中可以看出，與老農(nóng)保相比，新農(nóng)保制度型構(gòu)中中央和社會(huì)的政策連接渠道增加，老農(nóng)保跟新農(nóng)保的不同在于: (1)老農(nóng)?；鸸芾頇?quán)限沉淀在基層政府，而新農(nóng)保則由財(cái)政系統(tǒng)控制，新農(nóng)保由此不僅受到主管職能部委系統(tǒng)的規(guī)管，同時(shí)還受到財(cái)政系統(tǒng)的規(guī)管; (2)老農(nóng)保要求農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力也加入農(nóng)保，而新農(nóng)保則鼓勵(lì)農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)，同時(shí)，因?yàn)椤凹彝ダ壚U費(fèi)”原則，使得新農(nóng)保相比老農(nóng)保在代際之間的連帶渠道以及跟其它養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的連接渠道也增加了。與老農(nóng)保的“飛地”特點(diǎn)相比，新農(nóng)保政策型構(gòu)更復(fù)雜、延伸更廣。需要注意的是，新、老農(nóng)保政策型構(gòu)的不同不僅體現(xiàn)為資源結(jié)構(gòu)的不同，更是不同的資源結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的產(chǎn)物。

正如圖一老農(nóng)保政策型構(gòu)示意圖所示，國(guó)家與老農(nóng)保制度型構(gòu)之間的連接渠道單一，只有行政命令通道，而沒(méi)有資金資源往來(lái)的渠道，資金資源與地方政府結(jié)合在一起，并且老農(nóng)保的基金管理處于地方各級(jí)政府之手，因此，國(guó)家對(duì)老農(nóng)保制度采取叫停行動(dòng)的手段只有“條”上的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)限，而缺少其他可資利用的政策工具，比如通過(guò)控制財(cái)政專戶中流動(dòng)的財(cái)政資源的流量來(lái)消解老農(nóng)保制度。僅通過(guò)上傳下達(dá)的叫停政令來(lái)消解老農(nóng)保制度，就會(huì)遇到地方政府的暗中抵制。因此，盡管在國(guó)家下達(dá)清理整頓老農(nóng)保的行政命令后，制度化了的老農(nóng)保制度仍然留存了下來(lái)。在面對(duì)老農(nóng)保制度化的狀態(tài)時(shí)，對(duì)于老農(nóng)保制度化、地方化的情況，政策“試點(diǎn)”模式中具有政策動(dòng)議權(quán)的行動(dòng)者就會(huì)試圖去重新掌控政策，但由于“條塊分割”的行政格局，重新動(dòng)員沉淀在“塊”上老農(nóng)保制度中的資源的成本很高，于是， “試點(diǎn)”結(jié)構(gòu)中具有政策動(dòng)議權(quán)的職能部委就會(huì)重新重起爐灶，在不觸動(dòng)老農(nóng)保制度的情況下推動(dòng)新農(nóng)保出臺(tái)，形成制度疊加。

綜上所述，配置性資源即資金資源與地方結(jié)合導(dǎo)致了老農(nóng)保制度沉淀在地方層面并制度化了，而在資金資源跟職能部委結(jié)合的時(shí)候就賦予了職能部委吸引地方重新參與到新農(nóng)保里來(lái)的能力。相同的行動(dòng)者之所以分別設(shè)置原本可以相容的兩套制度，是因?yàn)榧词箤?duì)已經(jīng)制度化的老農(nóng)保進(jìn)行邊際修訂成本很高，①主要涉及對(duì)老農(nóng)保資金的清點(diǎn)問(wèn)題，而這會(huì)帶來(lái)問(wèn)責(zé)，從而導(dǎo)致地方的抗拒。還不如重新推動(dòng)新農(nóng)保?？梢?jiàn)三種不同的資源構(gòu)成的資源結(jié)構(gòu)不僅影響了政策措施組合，還作為政策遺產(chǎn)(policy legacy)影響了后繼政策的制定與落實(shí)措施。

總之，本研究具體用資源結(jié)構(gòu)和制度疊加這兩個(gè)概念來(lái)把握從老農(nóng)保到新農(nóng)保的變遷過(guò)程，在近30年的時(shí)間內(nèi)，相同的行動(dòng)者設(shè)計(jì)了類似的制度(新老農(nóng)保的主體制度仍是個(gè)人賬戶方式)，并形成制度疊加現(xiàn)象。同時(shí)，本研究認(rèn)為，新老農(nóng)保政策變遷過(guò)程也是理解緩慢的制度變遷的啟發(fā)性案例，需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題可能是中國(guó)社會(huì)政策的制度變遷往往發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部，由于與社會(huì)的切面較窄，將導(dǎo)致怎樣的結(jié)果以及政策變遷對(duì)于制度內(nèi)生性變遷具有何種理論意義的問(wèn)題，都是值得進(jìn)一步探討的。