煙草消費(fèi)稅調(diào)整程序爭議

◎ 文 《法人》見習(xí)記者 彭飛

社會公眾對“稅收法定”的渴望其實(shí)是對財(cái)稅部門尊重納稅人權(quán)利的呼喚。財(cái)稅部門應(yīng)當(dāng)更徹底地從立法者兼管理者向執(zhí)法者兼服務(wù)者的身份轉(zhuǎn)化，更多地聆聽納稅人的聲音

5月7日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出了《關(guān)于調(diào)整卷煙消費(fèi)稅的通知》（下稱“《通知》”），將“卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅”。根據(jù)《通知》，該稅調(diào)整自2015年5月10日起執(zhí)行。

5月8日，國家煙草專賣局也下發(fā)通知，將所有卷煙批發(fā)價格均上調(diào)6%，并按照零售毛利率不低于10%的原則同步提高建議零售價格。

不過在《通知》公示之后，圍繞著財(cái)政部、稅務(wù)總局是否有權(quán)提稅的質(zhì)疑之聲也接連不斷。這已經(jīng)不是公眾第一次對上述兩部門調(diào)整稅率的做法表達(dá)不滿了。而本次稅率調(diào)整，恰逢今年兩會十二屆全國人大三次會議通過《立法法修正案》，根據(jù)其中第八條規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律。

“《立法法》修改之后，人們以為‘稅收法定’的春天來了。但時隔兩月，再由兩部門調(diào)整卷煙稅，公眾難免不可接受?！北本┐髮W(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心民營企業(yè)稅法研究室主任翟繼光告訴《法人》記者。

調(diào)稅是控?zé)煹挠行e措

在5月31日第28個世界無煙日來臨之前，煙草提稅舉措迎合了當(dāng)前國際上普遍對煙草產(chǎn)品課以重稅的大趨勢。

根據(jù)來自國家衛(wèi)計(jì)委2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國是世界上最大的煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國，全國吸煙人數(shù)超過3億。

根據(jù)世衛(wèi)組織估算，在中低收入國家，煙草制品價格提高10%，可使煙草使用減少5%。

中國目前的煙草稅是卷煙零售價格的40%左右，去年5月，世界衛(wèi)生組織就曾向中國政府建議將煙草稅提高至卷煙零售價格的70%。

禹志匯川財(cái)稅咨詢公司總裁夏聰告訴《法人》記者：“總的來說在相應(yīng)幅度內(nèi)調(diào)稅，會對銷售者的利潤產(chǎn)生影響，并不一定改變消費(fèi)者購買此件商品的價格。而調(diào)價會直接導(dǎo)致消費(fèi)者購買此件商品的支出的增減，從而影響消費(fèi)者的購買選擇?！?/p>

國家煙草專賣局經(jīng)濟(jì)研究所副所長李保江說，只有把煙草稅率上調(diào)最終傳導(dǎo)到消費(fèi)者身上，其控?zé)煹哪康暮托Ч拍茱@現(xiàn)。

世界范圍內(nèi)來說，提高煙草產(chǎn)品消費(fèi)稅并因此提高產(chǎn)品價格，是公認(rèn)的最有效的控?zé)煷胧┲?。根?jù)世界衛(wèi)生組織2013年公布的《全球煙草流行報(bào)告》，2010年至2012年全球178個被調(diào)查的國家中，有97個國家提高了煙產(chǎn)品消費(fèi)稅。有媒體報(bào)道稱，2014年，印度、俄羅斯、白俄羅斯、土耳其、約旦、哈薩克斯坦、摩爾多瓦、湯加、贊比亞、烏干達(dá)、烏克蘭等國家均提高了卷煙消費(fèi)稅。

在本次調(diào)稅之前，我國曾分別于1994年、1998年、2001年、2009年四次調(diào)整過煙草消費(fèi)稅。2009年的調(diào)整中，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)整了計(jì)稅價格，提高了消費(fèi)稅稅率，同時，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)還加征了一道從價稅，稅率為5%。

從國家層面來講，煙草稅是國家稅收的重要來源，公開資料顯示，2014年，我國稅收收入為11.9萬億元，同比增長7.8%。其中，卷煙消費(fèi)稅為4823億元，同比增長12.5%，卷煙消費(fèi)稅在總稅收中的占比達(dá)到4%。

提稅程序遭質(zhì)疑

如果單純從稅收和控?zé)熃嵌葋砜?，提高煙草稅都無可非議，但爭議就出在了提稅的程序上。

中國政法大學(xué)行政法學(xué)教授王天華告訴《法人》記者：“既然《立法法》已經(jīng)規(guī)定稅率確定只能制定法律，就不能由行政法規(guī)、行政規(guī)章創(chuàng)制。那么財(cái)政部和國家稅務(wù)總局直接調(diào)稅就存在程序違法問題。”

基于相同認(rèn)識，不斷有律師、學(xué)界專家等發(fā)聲質(zhì)疑本次調(diào)稅的合法性。有媒體報(bào)道稱，律師韓甫政已于近日致函財(cái)政部和國家稅務(wù)總局，要求撤銷“60號文”（《通知》）。他認(rèn)為財(cái)政部和國家稅務(wù)總局在《立法法》修改實(shí)施后，還以原通知的形式來調(diào)整《立法法》所明確規(guī)定的“稅率”，此種行政行為不符合《立法法》等法律規(guī)定。

曾幾何時，《立法法》確立的“稅收法定”原則成為今年兩會的熱點(diǎn)，特別是涉及稅率法定的條款先進(jìn)入二審稿，再被從三審稿中拿下，最后在專家的合力推動下終于在《立法法》修正案中找回名分。

根據(jù)《立法法》第九條的規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)?！币簿褪钦f，盡管按照第八條的稅收法定原則，稅法基本要素的調(diào)整都要由法律規(guī)定，但是依照第九條，如果該事項(xiàng)尚未制定法律，是可以授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī)的。

按以往的慣例，調(diào)整消費(fèi)稅稅率只須由財(cái)政部和國稅總局起草意見后上報(bào)國務(wù)院，由國務(wù)院審批通過后，再以部委名義發(fā)布。

翟繼光告訴《法人》記者，目前我國并沒有法律層面的“消費(fèi)稅收法”，卷煙消費(fèi)稅的法律依據(jù)是《消費(fèi)稅暫行條例》。該條例只是行政法規(guī)，尚未經(jīng)過全國人大立法，因而就消費(fèi)稅來說，可以適用第九條的規(guī)定。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，根據(jù)《消費(fèi)稅暫行條例》規(guī)定，國務(wù)院是消費(fèi)稅的征收主體，所以，按法律規(guī)定的程序，應(yīng)該以修訂《消費(fèi)稅暫行條例》的方式，或者由國務(wù)院直接發(fā)布消費(fèi)稅調(diào)整決議來調(diào)整消費(fèi)稅。

賈聰認(rèn)為，雖然新修訂的《立法法》明確了稅率的調(diào)整必須制定法律，但同時并沒有收回之前對國務(wù)院的稅收立法授權(quán)。換言之，國務(wù)院依據(jù)授權(quán)制定的《消費(fèi)稅暫行條例》并沒有被廢止，仍然是現(xiàn)行有效的；既然《消費(fèi)稅暫行條例》現(xiàn)行有效，那么消費(fèi)稅的稅率調(diào)整仍應(yīng)遵照該暫行條例第二條第二款的規(guī)定，即“消費(fèi)稅稅目、稅率的調(diào)整，由國務(wù)院決定”，本次財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的調(diào)整消費(fèi)稅稅率的通知，調(diào)整了卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)的稅率，只是沿襲了以前的政策發(fā)布程序和習(xí)慣，無可厚非。

“根據(jù)《消費(fèi)稅暫行條例》的規(guī)定，如果直接由國務(wù)院修改條例或者發(fā)布決定，就不會產(chǎn)生這么大的爭議，但是修改行政法規(guī)的程序較長?！辟Z聰說道。

“稅收法定”其路漫漫

北京華稅律所主任劉天永在接受《法人》記者采訪時認(rèn)為，財(cái)政部、國稅總局以《通知》形式直接調(diào)整卷煙消費(fèi)稅，的確與《立法法》第八條的規(guī)定主體不符，但同時，也需要結(jié)合我國授權(quán)立法的現(xiàn)狀來看待。

我國現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法制度源自1984年和1985年全國人大對國務(wù)院的兩次專門授權(quán)。在這兩次授權(quán)中，全國人大毫無限制地將稅收立法權(quán)授予了國務(wù)院屬于典型的“空白授權(quán)”。我國18個稅種中只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅3個稅種是全國人大審議立法的，包括《消費(fèi)稅暫行條例》在內(nèi)的尚未法定的15個稅種是授權(quán)國務(wù)院以行政法規(guī)的名義頒布實(shí)施的。要想改變這種“法律調(diào)稅少，法規(guī)調(diào)稅多”的現(xiàn)狀，需要全國人大逐步收回授權(quán)立法權(quán)限，不能一蹴而就。

夏聰亦認(rèn)為，可以用“治世從經(jīng)，變法從權(quán)”的思維看待我國的財(cái)稅法治現(xiàn)狀。我國目前正處于法治建設(shè)的重要時期，已經(jīng)有了基本的法律體系，粗線條的框架已經(jīng)有了，但是在實(shí)施和操作層面還不夠細(xì)化。如果法制結(jié)構(gòu)完善，則應(yīng)該嚴(yán)格遵行，雖然損失一些效率，但是維護(hù)了法律體系的穩(wěn)定和權(quán)威；如果法制體系仍處于建設(shè)和改變之中，為了提高法治建設(shè)的效率，則可以適當(dāng)做些權(quán)變。

翟繼光則表示，社會公眾對稅收法定的渴望其實(shí)是對財(cái)稅部門尊重納稅人權(quán)利的呼喚。因此，《立法法》修正后的財(cái)稅部門應(yīng)當(dāng)更徹底地從立法者兼管理者向執(zhí)法者兼服務(wù)者的身份轉(zhuǎn)化，政策的制定和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)更多地聆聽納稅人的聲音，更多地將納稅人當(dāng)作主權(quán)者來尊重和服務(wù)。唯有如此，社會才能將關(guān)注的重點(diǎn)集中在制度本身的科學(xué)性、合理性上，而不在乎制度出自誰之手。