區(qū)域性國際公共產(chǎn)品與GMS合作的深化

＊［作者簡介］盧光盛，男，廣西桂平人，云南大學教授，博士生導師，研究方向為東南亞國際關(guān)系和區(qū)域經(jīng)濟合作。

［摘 要］ 當前的GMS合作已經(jīng)進入第三個十年發(fā)展階段，它面臨的一個核心問題是如何從相對較為單純的經(jīng)濟合作向更為全面、綜合和深入的區(qū)域合作或一體化進行轉(zhuǎn)型、升級。本文提出，區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的缺失是當前制約GMS合作深入發(fā)展的障礙因素，也是未來應(yīng)予重視的工作方向。未來GMS區(qū)域合作進程中需要的區(qū)域性公共產(chǎn)品主要是三個大的范疇：即以維護地區(qū)穩(wěn)定為核心的安全性公共產(chǎn)品；以促進地區(qū)發(fā)展為核心的經(jīng)濟類公共產(chǎn)品；以構(gòu)建區(qū)域內(nèi)和諧關(guān)系為基礎(chǔ)的社會文化類公共產(chǎn)品。在未來GMS區(qū)域公共產(chǎn)品問題上，中國應(yīng)考慮作為區(qū)域性公共產(chǎn)品的主要供給者發(fā)揮積極作用，并把之作為構(gòu)建“中國—東盟命運共同體”以及周邊外交“親誠惠容”新理念的一個重要途徑加以繼續(xù)探索和實踐。

［文獻標識碼］A

［文章編號］1000－5110（2015）04－0130－08［

基金項目］“云南大學青年英才培育計劃”；“云南省高校國際政治經(jīng)濟學理論與次區(qū)域合作科技創(chuàng)新團隊”；“中國—東盟思想庫網(wǎng)絡(luò)（NACT）專項研究經(jīng)費資助”。

一、問題及相關(guān)研究

大湄公河次區(qū)域（Greater Mekong Sub－region，以下簡稱GMS）經(jīng)濟合作機制 ①是亞洲范圍內(nèi)次區(qū)域合作的最早實踐和成功范例之一。GMS合作是中國與周邊國家和地區(qū)開展最早、成效最大和最具示范意義的區(qū)域合作。對中國而言，GMS的重要性和獨特性至少表現(xiàn)為三個方面：一是有比較完善的區(qū)域合作機制，“一帶一路”戰(zhàn)略所強調(diào)的五通（政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通）在這里的基礎(chǔ)是最好的；二是有深入的經(jīng)濟相互依存，雙邊和多邊合作有經(jīng)濟合作作為支撐；三是總體上沒有重大的政治、安全威脅，合作的進程受到其他因素出現(xiàn)中斷、逆轉(zhuǎn)的可能性較小。因此，GMS區(qū)域是當前中國推進“一帶一路”戰(zhàn)略和“親誠惠容”周邊外交理念的重要實踐地。

基于以上認識，一個重要的問題是，如何經(jīng)營好GMS區(qū)域，成為一個重大的理論和實踐問題。要思考這個問題，首先要正確認識當前GMS的真實現(xiàn)狀。成效不需贅言，重要的是看主要問題。筆者認為，經(jīng)過20多年的發(fā)展之后，GMS合作面臨著瓶頸制約，主要表現(xiàn)為三個方面。一是深度問題。當前我國與這些國家之間共同面臨著如何在區(qū)域經(jīng)濟合作已經(jīng)到達了一個較高層次（中國和越南、老撾、緬甸和柬埔寨的“零關(guān)稅”已于2015年1月1日實行）之后，如何進一步升級經(jīng)濟合作水平和層次的問題。二是寬度問題。如何將經(jīng)濟合作拓展到政治—安全領(lǐng)域以及社會領(lǐng)域的深化合作的問題，要更為有效地面對彼此間的公共衛(wèi)生、跨境水資源、打擊毒品走私等方面的問題。三是新困擾因素的問題。從內(nèi)部因素看，GMS國家的政局變動、南海主權(quán)爭端、資源民族主義發(fā)酵等。從外部因素來看，美國、日本和印度等域外大國加大對東南亞的戰(zhàn)略投入，影響了中國與大湄公河次區(qū)域國家關(guān)系繼續(xù)深化。

可以預見，未來十年的GMS合作，經(jīng)濟一體化繼續(xù)深入發(fā)展的空間并不大，或者說再保持原先的“增速”有很大困難。其中一個重要的原因在于，目前次區(qū)域內(nèi)的關(guān)稅水平已經(jīng)降低到很低的層次，隨著2015年初中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)零關(guān)稅在越南、老撾、緬甸和柬埔寨4國的最終實現(xiàn)，關(guān)稅作為次區(qū)域經(jīng)濟合作的重要性將明顯下降。因此，未來的GMS經(jīng)濟合作，應(yīng)著眼于如何將經(jīng)濟合作向更深層次拓展，并從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到政治—安全合作領(lǐng)域，以及在社會領(lǐng)域開展廣泛而深入的功能性合作。本文認為，在這個背景下，區(qū)域性公共產(chǎn)品將是認識、分析甚至解決這個問題的重要視角。

從相關(guān)研究文獻來看，關(guān)于公共產(chǎn)品和國際公共產(chǎn)品的研究已經(jīng)汗牛充棟 ①，區(qū)域性公共產(chǎn)品的概念是前兩者的繼承和發(fā)展。大約在2000年前后，國外學界陸續(xù)出現(xiàn)多個關(guān)于區(qū)域性公共產(chǎn)品的研究成果，在地域上主要集中在北歐、美國以及拉美。托德·桑德勒在《區(qū)域公共產(chǎn)品與國際組織》一文指出國際組織在為發(fā)展中國家提供公共產(chǎn)品的過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，文章分析了區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的可預知性，劃分了全球、區(qū)域以及其他機制安排在區(qū)域性公共產(chǎn)品供給中的不同作用。 ②查爾斯·維普洛茲指出貿(mào)易、匯率穩(wěn)定、金融穩(wěn)定等都是區(qū)域性公共產(chǎn)品，并且他們之間是彼此相互促進的。 ③美洲開發(fā)銀行的經(jīng)濟學家羅伯特·德夫林和安東尼·埃斯特瓦多道爾則指出：貿(mào)易與合作的相互聯(lián)系將促進一定制度框架的形成，從而為框架內(nèi)的成員國提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。 ④

近年來，區(qū)域性公共產(chǎn)品的相關(guān)研究開始受到國內(nèi)學者的關(guān)注。樊勇明指出區(qū)域性國際公共產(chǎn)品是國際政治經(jīng)濟學對區(qū)域合作進行理論解釋的一種新嘗試，并根據(jù)國際區(qū)域合作不斷發(fā)展的形勢，提出了“區(qū)域性國際公共產(chǎn)品”的概念。 ⑤王方方從公共選擇理論的角度研究區(qū)域性國際公共產(chǎn)品，他認為區(qū)域經(jīng)濟一體化實質(zhì)上是一個俱樂部式的區(qū)域公共產(chǎn)品的提供過程，如區(qū)域性經(jīng)濟組織、制度與合作機制等。 ⑥張建新提出，公共產(chǎn)品具有三種供給模式，即霸權(quán)國供給、全球集體供給與地區(qū)合作供給，其中地區(qū)合作作為霸權(quán)國公共產(chǎn)品供給不足時的補充和替代，具有最接近供給最優(yōu)水平的優(yōu)勢。 ⑦黃仁偉則以美國無法向東亞提供充足的區(qū)域性公共產(chǎn)品為例分析了地區(qū)合作存在的問題。 ⑧而盧光盛則從地區(qū)主義的視角剖析了大湄公河次區(qū)域的公共產(chǎn)品現(xiàn)狀。 ⑨

綜上可以看出，目前區(qū)域性公共產(chǎn)品相關(guān)理論的研究尚處于初級階段，主要是在前人研究的基礎(chǔ)上對已有理論概念進行介紹引進和評述，在考察對象上主要關(guān)注歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)和東亞一體化等，而對大湄公河地區(qū)的公共產(chǎn)品問題涉及甚少，也很少從次區(qū)域合作的“高階的一體化”（advanced integration）呼吁更多的公共產(chǎn)品建設(shè)的角度去討論。還有一個問題是，相關(guān)研究也來不及與中國周邊外交“親誠惠容”新理念、“中國—東盟命運共同體”和“一帶一路”戰(zhàn)略等新的形勢與合作倡議結(jié)合起來進行分析。

二、區(qū)域性公共產(chǎn)品與區(qū)域一體化的互動關(guān)系

（一）區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給水平是區(qū)域合作發(fā)展程度的重要標志

根據(jù)傳統(tǒng)地區(qū)主義的分析，區(qū)域合作大體上可以劃分為5個主要的階段。第一階段是區(qū)域內(nèi)各個國家之間的互動和交往，其起點往往是國家間由自然稟賦差異而引起的必要聯(lián)系與互通有無。第二階段是由第一階段的交往形成區(qū)域認同意識。第三階段是區(qū)域內(nèi)的國家之間的合作。第四階段是區(qū)域內(nèi)國家間的整合。第五階段是區(qū)域內(nèi)聚力的形成。 ①在不同的區(qū)域合作發(fā)展階段，其提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的能力與水平是存在明顯差距的。第一階段區(qū)域合作只是簡單的國家間交往，公共產(chǎn)品供給水平極低，甚至還沒能形成區(qū)域性公共產(chǎn)品的概念；第二階段已經(jīng)有了較為薄弱的區(qū)域意識，整體認同構(gòu)成一種公共產(chǎn)品，其他領(lǐng)域的公共產(chǎn)品還很少；第三階段逐漸擴展區(qū)域內(nèi)國家間合作的范疇，公共產(chǎn)品供給的種類和領(lǐng)域增多，例如GMS合作；第四階段區(qū)域合作向制度化安排轉(zhuǎn)變，公共產(chǎn)品供給進入制度性層面，供給水平得到一定的制度保障；第五階段形成超國家行為體，公共產(chǎn)品的供給達到最高水平，例如歐盟。由此可見，區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給水平是區(qū)域合作發(fā)展程度的重要標志。

（二）區(qū)域性公共產(chǎn)品是實現(xiàn)區(qū)域合作目標的必要途徑

區(qū)域性公共產(chǎn)品的成本收益可以解決區(qū)域合作中共同利益的生成與擴大等現(xiàn)實問題。區(qū)域合作行為是國家對于國內(nèi)政策的國際延伸。某種意義上可以說國內(nèi)公共產(chǎn)品和國際公共產(chǎn)品往往互為替代品。 ②如果一種公共產(chǎn)品在區(qū)域合作的層面無法充足供給，那么其國內(nèi)公共產(chǎn)品的對外供給增加的話就可以作為區(qū)域合作層面的有益補充，從而加大區(qū)域合作的穩(wěn)定性，實現(xiàn)區(qū)域合作的目標，以此保證區(qū)域合作規(guī)模的擴展和升級。 ③同時，區(qū)域性公共產(chǎn)品能夠提升區(qū)域內(nèi)國家間的依存度，更可以使區(qū)域內(nèi)國家通過集體行動的方式增強他們在國際體系中的話語權(quán)，從而進一步深化區(qū)域合作，提升該區(qū)域的影響力與合作層次。另外，區(qū)域性公共產(chǎn)品的有效供給有利于增強地區(qū)的集體身份認同感，有利于地區(qū)集體身份的塑造，為區(qū)域合作的發(fā)展提供強大的凝聚力。因此，區(qū)域性公共產(chǎn)品是實現(xiàn)區(qū)域合作目標的必要途徑。

（三）區(qū)域合作的推進與深化有助于提升區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給水平

區(qū)域化作為一種全球性的發(fā)展趨勢，越來越呈現(xiàn)出它的時代合理性。各種各樣的區(qū)域合作在全球范圍內(nèi)層出不窮、迅猛發(fā)展，歐盟就是其中最典型的成功例證。區(qū)域合作的推進和深化自然會帶動區(qū)域內(nèi)成員國的發(fā)展，當成員國的實力增強，又從區(qū)域合作中受益匪淺，理所當然愿意積極承擔區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提升區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給水平，促進區(qū)域合作以惠及自身發(fā)展。歐盟的多數(shù)成員國雖然在二戰(zhàn)后的一段時間內(nèi)是美國提供的北大西洋體系內(nèi)公共產(chǎn)品的主要受益者，但也是美國力圖壓制的主要對象。 ④后來隨著歐盟自身作為一個整體快速順利發(fā)展，其區(qū)域合作得到了很大的推進與深化，在這樣的基礎(chǔ)上，歐盟自身為本區(qū)域提供了越來越多的區(qū)域性公共產(chǎn)品，如貿(mào)易自由機制、統(tǒng)一貨幣等，區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給水平得到了質(zhì)的提高。

（四）區(qū)域合作的合法性一定程度上取決于區(qū)域性公共產(chǎn)品的有效供給

區(qū)域合作的合法性需要參與國家一定程度的主權(quán)讓渡，而國家對于主權(quán)的讓渡很大程度上需要區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的支持。當一個區(qū)域能夠充足有效地為本地區(qū)提供區(qū)域性公共產(chǎn)品，能夠在區(qū)域內(nèi)形成一整套的讓各參與國都能接受并參與的合作機制，并且在保障各國基本利益如國家安全的基礎(chǔ)上大力推動各國自身經(jīng)濟的發(fā)展與實力的增強，各參與國家才有可能對于區(qū)域合作讓渡出部分國家主權(quán)，使得該區(qū)域合作成為超國家體，獲得合法性。這種具有合法性的區(qū)域合作最典型的代表就是歐盟。歐洲國家從上個世紀50年代就開始了對區(qū)域合作的探索，他們聯(lián)合起來，經(jīng)過近半個世紀的努力，建立了一套完整的自成體系、促進自我發(fā)展的區(qū)域合作機制和制度，打造了一個“歐洲人自己的歐洲” ⑤，這些區(qū)域性公共產(chǎn)品供給的充足與有效，給了歐洲國家讓渡出部分主權(quán)成立歐盟這樣一個區(qū)域合作機制的堅定信念，促成了歐盟的成功運行。

三、GMS區(qū)域性公共產(chǎn)品的不足及其影響

（一）GMS公共產(chǎn)品的不足

1.區(qū)域內(nèi)安全公共產(chǎn)品極度匱乏

首先，在領(lǐng)土爭端問題上，近年來南海問題頻頻成為國際焦點，有逐漸被復雜化和國際化的趨勢。越南曾在河內(nèi)召開的東盟地區(qū)論壇部長會議上帶頭圍攻中國，希望借此擴大他們自身的海洋權(quán)益，迫使中國做出妥協(xié)讓步。而且，美國、印度等12個域外國家在該會議上提出該海域應(yīng)該實行自由航行。其次是邊境民族問題，由于次區(qū)域內(nèi)國家之間或者地區(qū)之間貧富差距加大的現(xiàn)象，以及非法移民等問題的存在，使得次區(qū)域內(nèi)邊境民族之間時常發(fā)生分歧矛盾，甚至為了各自的利益而不惜以武力相對，給邊境安全造成了惡劣的影響。再者，在禁毒合作方面，雖然GMS各國長期致力于對毒品生產(chǎn)和販賣問題的嚴厲打擊，并采取了替代種植的措施，但是據(jù)聯(lián)合國禁毒署的數(shù)據(jù)顯示，近年來該地區(qū)的罌粟種植面積有增無減，成為世界第二大毒品生產(chǎn)基地。另外，湄公河流域的航行安全仍然存在不少隱患，雖然相關(guān)四國建立了聯(lián)合執(zhí)法巡邏的機制，但還只是起步階段，仍有很多不完善的地方，首次巡航后再一次發(fā)生襲船事件就是對這一安全機制的嚴厲打擊，可見次區(qū)域內(nèi)的安全公共產(chǎn)品仍然處于極度匱乏的階段。

2.區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟公共產(chǎn)品供不應(yīng)求

GMS區(qū)域合作中的經(jīng)濟類區(qū)域性公共產(chǎn)品一直存在供不應(yīng)求的問題，這主要是由各成員國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀所決定的，其中最基本的體現(xiàn)是次區(qū)域內(nèi)配套的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施欠缺。首先，成員國之間的配套硬件基礎(chǔ)設(shè)施水平不均衡。其中，泰國的配套基礎(chǔ)設(shè)施水平是比較好的，已經(jīng)建設(shè)了較為完備的公路、鐵路、海港和機場等；中國云南的交通通過多年的發(fā)展，雖還不及泰國，但比其余國家要好，它連接省外和周邊國家的干線公路基本實現(xiàn)了高等級化，但在口岸建設(shè)方面還存在不少缺陷，尤其是省級口岸交通條件差、口岸通過率低、產(chǎn)品滯留嚴重等；越南的基礎(chǔ)設(shè)施水平緊跟其后；緬甸、老撾和柬埔寨的基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分落后，交通基礎(chǔ)設(shè)施的公路里程少、路面等級低、通行能力差。據(jù)統(tǒng)計，柬埔寨僅有6.3%的路面經(jīng)過柏油或水泥鋪設(shè)，老撾和緬甸這一比例分別為14.4%和11.4%，而泰國和越南則分別達到了95.5%和25.1%。 ①其次，配套基礎(chǔ)設(shè)施的軟件跟不上硬件的步伐。目前，GMS區(qū)域合作的項目主要是圍繞公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善，忽視了其他方式的物流設(shè)施建設(shè)，如港口、碼頭倉儲等還缺乏足夠的規(guī)劃與合作建設(shè)，而對于物流方面的軟件合作，如檢驗檢疫合作、法律法規(guī)協(xié)調(diào)、通關(guān)便利化等都沒有得到足夠的重視。昆曼公路“通而不暢”的現(xiàn)象正鮮明地反映了這一問題的存在。

3.區(qū)域內(nèi)社會文化領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供應(yīng)不足

目前，GMS在社會文化領(lǐng)域雖已擁有一定的區(qū)域性公共產(chǎn)品，但公共產(chǎn)品仍處于供應(yīng)不足的狀態(tài)。首先，當下GMS各國之間的社會文化交流層面比較狹窄，更多的表現(xiàn)在中國與GMS 5國的雙邊交流，多邊層面的社會文化公共產(chǎn)品很少，次區(qū)域整個層次的社會文化公共產(chǎn)品更是屈指可數(shù)。其次，目前該次區(qū)域的社會文化公共產(chǎn)品涉及的領(lǐng)域較少，形式單一，主要是留學生交流、文化節(jié)以及學術(shù)探討會議等，而在合作開展課題研究、著作交換和設(shè)立專門圖書館等方面還實踐較少，有的甚至還未曾納入考慮的范疇。最后，次區(qū)域內(nèi)宗教問題也是影響區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展的一個重要因素，GMS各國宗教種類繁多，佛教在該區(qū)域內(nèi)具有較大的影響力，尤其是在泰國和緬甸，而在次區(qū)域?qū)用娌]有關(guān)于佛教交流發(fā)展的平臺與機構(gòu)，仍局限于民間私人的低層面，限制了其對于區(qū)域合作潛在的積極作用。

4.區(qū)域內(nèi)具備約束力的合作機制存在缺失

與正式協(xié)定和制度嚴格的一體化進程不同，GMS合作是市場主導作用的結(jié)果和表現(xiàn)，是“軟制度”的、缺乏約束力的次區(qū)域經(jīng)濟合作機制。至今為止，GMS合作主要是依靠一些非正式性的規(guī)定為降低成員國之間商品、服務(wù)等生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動的成本提供公共產(chǎn)品和類公共產(chǎn)品的。 ①從區(qū)域經(jīng)濟合作的模式來看，GMS合作是開放的、靈活的，同時也是松散的。 ②它只是相鄰國家間的一個非正式的多邊合作機制，其成員國只是在已有關(guān)系的基礎(chǔ)上就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源合作、貿(mào)易投資等一些特定的領(lǐng)域進行自主合作。在GMS合作框架內(nèi)，并沒有一個核心的國家，也沒有像歐盟那樣形成一套超國家行為體制，有關(guān)次區(qū)域合作的一切決策都要通過各成員國的仔細醞釀、反復討論協(xié)商來確定，最終形成的決策要兼顧每個成員國的利益。其成員國無法做出主權(quán)讓渡，仍保持各自國家完全的自主權(quán)，迄今為止的各項合作都是通過對話協(xié)商機制、會議論壇等較為寬松的形式得以確定和推進，缺乏具備約束力的合作機制。

（二）導致的影響

1.削弱了深化區(qū)域合作的基礎(chǔ)條件

由于次區(qū)域內(nèi)非傳統(tǒng)安全和社會文化方面公共產(chǎn)品的缺失，給區(qū)域合作的環(huán)境安全蒙上了一層陰影，嚴重破壞了區(qū)域合作的內(nèi)在穩(wěn)定性。近幾年，GMS五國國內(nèi)時有政局動蕩或者民族矛盾沖突發(fā)生，例如泰國南部武裝分裂勢力不斷制造爆炸、槍擊和綁架等暴力活動，柬埔寨極端高棉勢力妄圖分裂國家，緬甸民地武長期跟中央政府對峙。又如，到目前為止，次區(qū)域內(nèi)仍沒能構(gòu)建出妥善處理南海問題的機制措施，使得該問題一再地成為國際熱議的話題，影響了中越兩國的友好關(guān)系。由于解決這些民族問題所需的區(qū)域性公共產(chǎn)品的缺乏，導致國家政局不穩(wěn)，阻礙了國家發(fā)展的步伐，使得他們無法全心全意參與區(qū)域合作，影響了區(qū)域合作的內(nèi)在穩(wěn)定性。區(qū)域內(nèi)部的穩(wěn)定性是深化區(qū)域合作的基礎(chǔ)條件，沒有一個安全穩(wěn)定的內(nèi)在環(huán)境，深化區(qū)域合作就只能停留在空談的階段。

2.嚴重影響了區(qū)域合作的溢出效果

GMS合作機制成立之初主要是一個經(jīng)濟合作機制，重經(jīng)濟，“輕政治”。這里“輕”政治并非說次區(qū)域各國不重視彼此之間的政治往來，而是由于一些歷史因素的影響，GMS國家對于政治領(lǐng)域的相關(guān)話題較為敏感，從政治關(guān)系的角度提升彼此之間的外交關(guān)系，并進而助推次區(qū)域合作存在較大的障礙。 ③而各國對于國家經(jīng)濟發(fā)展都有著強烈的欲望，因此在經(jīng)濟領(lǐng)域的合作發(fā)展要更為容易和方便，效果也更明顯和直接。所以GMS合作期望通過前期經(jīng)貿(mào)往來的密切推動政治關(guān)系的改善與發(fā)展，以經(jīng)促政。經(jīng)過多年的努力，雖然GMS各成員國之間的關(guān)系大為改善，聯(lián)系更為密切，但是由于次區(qū)域缺乏相應(yīng)的區(qū)域性公共產(chǎn)品，使得以經(jīng)促政的期望并沒能達到預計的效果，周邊國家彼此之間仍存在一些矛盾與爭端，沒有能夠通過經(jīng)濟層面的發(fā)展進步將其效果溢出到政治層面，次區(qū)域內(nèi)各國之間的政治互信程度仍有待進一步提高。

3.導致區(qū)域合作的目標一致性受挫

由于全球經(jīng)濟多次波動，包括2007年世界性燃油和糧食（大米）價格的暴漲、越南的金融危機、美國的“次貸危機”。特別是2008年下半年“金融海嘯”的沖擊，次區(qū)域各國的經(jīng)濟發(fā)展進程受到影響，區(qū)域合作的推進受到阻礙。由于次區(qū)域有關(guān)金融危機防范與處理方面的區(qū)域性公共產(chǎn)品缺失或不足，金融危機的影響輻射到整個東南亞地區(qū)，GMS五國也未能幸免。區(qū)域合作的推進應(yīng)該促進各成員國對于區(qū)域合作目標認識的一致性，即提高區(qū)域合作的水平，共同應(yīng)對影響到整個區(qū)域的因素或事件，例如在區(qū)域的層面應(yīng)對各種危機及問題。但是由于區(qū)域性公共產(chǎn)品的缺失導致金融危機持續(xù)影響GMS 5國，使得它們更關(guān)注自身的改革和建設(shè)，希望以此來應(yīng)對金融危機的影響，而不是轉(zhuǎn)向依靠區(qū)域性公共產(chǎn)品，這在客觀上削弱了它們對次區(qū)域合作的關(guān)注度，把更多精力放在擺脫危機對國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊上，甚至可能會采用提高進出口關(guān)稅等貿(mào)易保護主義措施，導致次區(qū)域合作目標的一致性受到挑戰(zhàn)，阻礙次區(qū)域合作的深化推進。

四、關(guān)于未來GMS公共產(chǎn)品的思考

（一）關(guān)于供給來源

1.中國可能成為未來GMS區(qū)域合作中公共產(chǎn)品供給的主要動力與最大貢獻者

面對2008年國際金融危機的強烈沖擊和世界經(jīng)濟環(huán)境的急劇惡化，中國經(jīng)濟發(fā)展有條不紊，依然保持了9%的較高增速，向全世界展現(xiàn)了它堅挺的經(jīng)濟實力。同時，中國還對危機中相關(guān)的GMS國家進行了援助，成為GMS區(qū)域合作持續(xù)發(fā)展的信心支柱與主要動力。在追求經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，中國也開始向全球大國邁進，而區(qū)域大國則是必經(jīng)的過程，也是現(xiàn)在的重要目標，為實現(xiàn)這一目標則需中國成為區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的主力軍。因此，中國的經(jīng)濟、科技水平高于GMS其余國家的客觀事實、中國睦鄰友好政策和負責任鄰國的對外形象以及中國自身對公共產(chǎn)品需求高于GMS其余國家的客觀情況，使得中國將可能成為未來GMS區(qū)域合作中公共產(chǎn)品供給的主要動力與最大貢獻者，并需要在一定程度上容許次區(qū)域其余成員國“免費搭車”。一定程度上，當前中國是否成為GMS地區(qū)公共產(chǎn)品的重要供應(yīng)者，關(guān)鍵的因素是自己的“意愿”——而這又是基于成本—收益的均衡考慮之后才能決定的。2013年底提出的周邊外交“親誠惠容”的理念，以及2014年正式成立的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”（簡稱“亞投行”或AIIB）無疑是有利的促進因素，但GMS部分國家對中國的疑慮和過高要價，又在起著消極的作用。

2.GMS 5國是生產(chǎn)供給公共產(chǎn)品不可或缺的參與者

GMS 5國（越南、老撾、緬甸、泰國和柬埔寨）是未來GMS公共產(chǎn)品生產(chǎn)必要的參與者，因為這不僅能提高整個次區(qū)域的合作水平，更能增強各成員國自己參與對外事務(wù)的能力與實力。GMS 5國尤其是其中幾個較為不發(fā)達的成員國，在區(qū)域合作中處于相對弱勢，在國際舞臺上更是微乎其微，因此他們更迫切需要持續(xù)生產(chǎn)與供給的公共產(chǎn)品。所以，在次區(qū)域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)決策過程中，他們能夠提出有利于本國的區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)建議，從而更有針對性和參與性。在未來GMS區(qū)域合作的進程中，這些國家需要付出的成本可能有進一步開放本國市場、消除貿(mào)易壁壘等，從而將會在一定程度上影響到其本國企業(yè)的發(fā)展，但是鑒于他們自身的經(jīng)濟狀況（泰國除外），他們需要一個“以經(jīng)濟發(fā)展為要務(wù)的中國”，可以通過經(jīng)濟關(guān)系來維系與中國的友好合作關(guān)系，能借助中國的政治、經(jīng)濟、技術(shù)實力來提高本國的綜合實力，增強對抗性。當然，在共同建設(shè)一個美好的GMS前景過程中，除了前文提到的GMS五國需要對中國的作用予以恰當評估之外，也不能忘記他們自己作為成員國應(yīng)積極貢獻各自的資源和力量。

3.亞洲開發(fā)銀行是未來GMS區(qū)域合作進程中公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給的促進者

亞洲開發(fā)銀行（ADB）是GMS合作的倡導者，在GMS一直以來的成長中給予了很多的機遇與幫助，到2013年底，GMS合作總計已經(jīng)動員了116億美元的投資項目和33080萬美元的技術(shù)援助，其中ADB的支持達到60億美元的投資和11510萬美元的技術(shù)援助。 ①ADB曾經(jīng)為GMS合作提供了國際協(xié)議和強制機制，保證了已有區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和分配的公平性，這為未來公共產(chǎn)品生產(chǎn)分配的公平性提供了經(jīng)驗，從而可以保障公共產(chǎn)品供給的持續(xù)性。ADB對GMS合作的參與，可以加強GMS經(jīng)濟體的國際地位，并且可以利用它自身的影響和擔保，為GMS未來所需區(qū)域性公共產(chǎn)品爭取西方發(fā)達國家尤其是私人投資者的關(guān)注與資金支持，以促進該次區(qū)域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。另外，ADB在未來可繼續(xù)為GMS提出類似“大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護走廊倡議”之類的合作項目計劃，以全面完善GMS區(qū)域合作中的公共產(chǎn)品種類內(nèi)容。一個值得思考的問題是，隨著ADB對于GMS的投入程度和關(guān)注程度的可能降低（一個原因是ADB對次區(qū)域合作的支持方式是項目投資特別是對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而這些年ADB投資對GMS投資呈下降趨勢，另一個原因是ADB開始將更多的目光投向其他“更為需要”的地區(qū)），ADB和AIIB（亞投行）可以形成一種“競爭加合作”的關(guān)系，共同在地區(qū)公共產(chǎn)品供給上發(fā)揮作用。

（二）關(guān)于供給方式

1.采用具有針對性的發(fā)展方式來提供區(qū)域性公共產(chǎn)品

可以根據(jù)GMS合作組織、各成員國所處的不同發(fā)展階段，制定針對性的發(fā)展策略。首先，應(yīng)當利用后金融危機時代這樣一個機遇期，充分展現(xiàn)區(qū)域性公共產(chǎn)品的魅力。中國應(yīng)該先針對性地生產(chǎn)提供有助于次區(qū)域整體發(fā)展水平的公共產(chǎn)品，在一定程度上允許“免費搭車”，讓其他成員國搭上它的經(jīng)濟快車享受發(fā)展的樂趣，以彌補他們的經(jīng)濟損失，逐漸消除心理陰影與畏懼，加深各成員國之間的信任來提高次區(qū)域的整合性。區(qū)域性公共產(chǎn)品在危機時期以超于非危機時期的發(fā)展速度來推動次區(qū)域國家之間關(guān)系的發(fā)展和區(qū)域整體發(fā)育程度的提高，如此巨大的作用，將會使GMS其余國家對它產(chǎn)生更大的興趣，從而帶動他們供給區(qū)域性公共產(chǎn)品的熱情。其次，由于現(xiàn)階段GMS區(qū)域合作仍處于磨合期，而中國也正處于重要轉(zhuǎn)型期，中國在為次區(qū)域提供區(qū)域性公共產(chǎn)品時應(yīng)遵循針對性和恰當性的原則，不能操之過急。GMS成立的緣由大部分是各成員國對于經(jīng)濟發(fā)展的需求，針對此中國應(yīng)該更多地生產(chǎn)供給公路、鐵路、通關(guān)便利化等軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，同時打開市場進行經(jīng)濟援助與產(chǎn)業(yè)合作，并使兩者有機結(jié)合起來，還要安排常態(tài)化的對話機制以促進政府間的交往，增強對外形成一個統(tǒng)一的聲音和身份的效果。 ①對于政治安全層面的區(qū)域性公共產(chǎn)品，中國暫時不能過多提及，更不能設(shè)想潛在的敵人，這些會引起其他成員國的反感與警惕，不利于其他種類公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、區(qū)域合作的開展和中國西南周邊的穩(wěn)定。對于社會文化方面的區(qū)域性公共產(chǎn)品，當前階段GMS國家在不能很好地解決自身發(fā)展問題的情況下沒有強烈的需求意識，也沒有能力做得多好，中國只能通過“中國方式”進行適度的影響與帶動。

2.構(gòu)建漸進式的對話協(xié)商機制以供給區(qū)域性公共產(chǎn)品。

GMS各成員國的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化等方面都存在較大的差異性，其中任何一個領(lǐng)域的合作發(fā)展都不可能一蹴而就，對于這些方面的區(qū)域性公共產(chǎn)品應(yīng)該采取漸進式的對話協(xié)商機制來安排供給。首先，對于GMS區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與分配，需要經(jīng)過各成員國的反復協(xié)商并取得一致意見，生產(chǎn)大家都需要的公共產(chǎn)品并保障其供需平衡。因此，需要從兩個角度來考慮次區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品。從生產(chǎn)的角度來說，中國與GMS其余國家都應(yīng)該積極參與區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以避免公共產(chǎn)品供給不足以及“免費搭車”。從分配的角度來說，要根據(jù)各成員國的前期投入比例來決定最終的利益分配，防止分配不公、公共產(chǎn)品私物化的現(xiàn)象，在此，中國需要適當?shù)貙MS其他國家施以分配上的援助。這兩個角度的考量，都需要依靠有效的機制進行約束。 ②其次，建立、完善次區(qū)域內(nèi)的對話協(xié)商機制，召開定期會議進行交流商談，修改和刪除效用不明顯的區(qū)域性公共產(chǎn)品。再者，需加強次區(qū)域內(nèi)對話協(xié)商機制的約束力與強制力，以此增加會談的效果，更好地發(fā)揮區(qū)域性公共產(chǎn)品的效用，有效避免南海問題等域內(nèi)矛盾的進一步激化。

3.基于成員國之間的復合式依存供給區(qū)域性公共產(chǎn)品

在區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給過程中，要首先改變國家對于自身相對收益高于區(qū)域共同收益的看法和認為成員國間的合作是一種零和博弈的觀念。GMS成員國需要明白，在次區(qū)域的公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，他們之間是復合依存的，彼此之間的利益是息息相關(guān)的，因此在關(guān)注其自身相對收益的同時也需要關(guān)注區(qū)域的共同利益，這是保證該區(qū)域公共產(chǎn)品有效供給的前提條件。在區(qū)域合作的起始階段，因為成員國之間發(fā)展水平差異較大的客觀事實，中國應(yīng)主動承擔區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給的主要角色，以跨境合作區(qū)建設(shè)為載體，建設(shè)與次區(qū)域合作發(fā)展相適應(yīng)的高效、健全的現(xiàn)代金融服務(wù)體系， ③以促進該區(qū)域整體實力的提高。當區(qū)域合作發(fā)展到中后期，各成員國應(yīng)該明白各自在次區(qū)域內(nèi)是相互依存的，他們應(yīng)該考慮深化彼此之間以及在整個次區(qū)域?qū)用娴墓δ苄院献鳎黄饏⑴c經(jīng)濟、安全、文化等區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，共同應(yīng)對外來危機。

五、小結(jié)與展望

對中國而言，GMS是一個重要而獨特的區(qū)域，也是一個可以有所作為的區(qū)域。2011年ADB發(fā)布的重要文件《GMS經(jīng)濟合作戰(zhàn)略框架（2012－2020）》明確提出，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品將是未來GMS合作的重要目標。 ①本文認為，GMS成員國應(yīng)該結(jié)合這份文件中提到的經(jīng)濟走廊、交通運輸、能源和電力市場一體化、通信信息及技術(shù)應(yīng)用、旅游、農(nóng)業(yè)、環(huán)境與生物多樣性及人力資源開發(fā)等8個優(yōu)先領(lǐng)域，高度重視并設(shè)立相應(yīng)機制去創(chuàng)造、維持區(qū)域性公共產(chǎn)品和發(fā)揮其效用，為GMS一體化深入發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。對于中國而言，應(yīng)考慮作為區(qū)域性公共產(chǎn)品的主要供給者發(fā)揮積極作用，通過做深、做實、做好GMS一體化，為“中國—東盟命運共同體”和“一帶一路”戰(zhàn)略做先導和試驗，并把該區(qū)域作為我國推行周邊外交“親誠惠容”新理念的一個重要途徑加以積極探索和實踐。總體的考慮是要堅持“利益共同、責任共同，積極有為，多維參與”的原則。前兩者是指，公共產(chǎn)品是區(qū)域內(nèi)各成員國的共同需要，也是各方共同的責任，是構(gòu)建命運共同體的重要基礎(chǔ)。后兩者是指，對于中國而言，應(yīng)發(fā)揮共同但有區(qū)別的作用，積極發(fā)揮大國的引領(lǐng)作用，同時公共產(chǎn)品的內(nèi)容在包括基礎(chǔ)設(shè)施等傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品之外，也要在區(qū)域性的規(guī)則和制度方面發(fā)揮作用。在這一點上，目前中國是薄弱環(huán)節(jié)，也是未來應(yīng)重點著力之處。

Plight and prospect of the GMS Cooperation Program in the perspective of regional transnational public goods

LU Guang－sheng

（Institute of International Relations，Yunnan University，Kunming650091，China）

Abstract： The GMS Cooperation Program has entered the third decade of development，but it faces a major problem，that is，what are the proper ways to transform and upgrade the relatively simple economic cooperation into a more comprehensive and productive regional cooperation or integration.The paper proposes that the lack of regional transnational public goods is a major obstacle hindering the further implementation of the GMS Cooperation Program，which should receive more attention in future.These goods fall into three major categories，public security products aiming at maintaining the stability of the region，economic public products aiming at promoting the regional development，and socio－cultural public products aiming at promoting the harmony of the regional relations.China should consider playing a more positive role as the major provider for the GMS regional public products in the future，and regard it as an important means for building“China－ASEAN Community of Common Destiny”and“Amity，Sincerity，Mutual Benefit and Inclusiveness”as a new concept of peripheral diplomacy.

Key words： The Greater Mekong Subregion（GMS）；regional public goods；sub－regional economic cooperation；peripheral diplomacy

［責任編輯： 李有江］

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制是由亞洲開發(fā)銀行（ADB）1992年倡議成立的，其參與方主要是中國云南和廣西（2005年加入）、泰國、緬甸、越南、老撾和柬埔寨。

如斯密的《國富論》、薩繆爾森的《公共開支的純理論》（1954）、奧爾森的“增加國際合作的誘因”（1971，論文）、吉爾平的《國際關(guān)系的政治經(jīng)濟學》（1987），等。

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