國家治理背景下的公民身份及法治教育*

張曉燕

(復旦大學社會科學基礎(chǔ)部，上海200433)

國家治理背景下的公民身份及法治教育*

張曉燕

(復旦大學社會科學基礎(chǔ)部，上海200433)

以“法治國”和“社會國”為基本維度展開的國家治理現(xiàn)代化，對于當下中國的國家公民身份提出了新的要求。面對治理現(xiàn)代化所需的公民素養(yǎng)培育需求，作為服務于培育公民身份的法治教育應該對此做出回應和調(diào)試。本文試圖對我國治理現(xiàn)代化語境下的公民身份內(nèi)涵(我們需要什么樣的公民)以及法治教育對此可能的回應和貢獻(如何培養(yǎng)我們需要的公民)進行探討。

治理現(xiàn)代化;公民身份;法治教育

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進和實現(xiàn)，除了需要政治國家自上而下的推進，更需要具有自我意識的社會自下而上的塑造和促進。社會在國家治理現(xiàn)代化進程中的積極作用的發(fā)揮，有待于作為其構(gòu)成主體的個體公民身份的激活。盡管亞里士多德認為，在一個共同體中，將個體與他的同胞聯(lián)系起來的社會與政治關(guān)聯(lián)，是人的本性所在，①德里克·希特.公民身份——世界史、政治學與教育學中的公民理想[M].郭臺輝，余慧元譯.吉林:吉林出版集團有限責任公司，2010:257.即公民身份是深植于人性中的需要。但事實上，作為“天生自利”的個體，關(guān)切共同善的認同感以及與之相關(guān)的智慧與美德，需要通過后天的教育和實踐予以激活和培育。國民教育通常通過“本國語文”、“本國歷史”、“本國憲法”、“法治教育”、“社會實踐”等課程的規(guī)劃與設計，以求對公民身份的激活與良好塑造。我國當下把“依法治國”作為治國理政、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本方略所在，這就意味著作為形塑社會秩序的最根本手段的“法律”就不再是以單一的中立社會規(guī)范存在，而是會主動地創(chuàng)造出一個價值體系，形塑公民身份認知，培育公民素養(yǎng)。為此，法治教育不僅僅要承載，任何一個現(xiàn)代法治國家都追求的一般性的法治教育目標，即培育公民規(guī)范意識，形成公民法治信仰，而且要積極地回應法治所具體生發(fā)的國家語境中對于公民素養(yǎng)的要求。正如習近平在北京大學講話中，談到社會主義核心價值觀實際上回答了我們要建設什么樣的國家、建設什么樣的社會、培育什么樣的公民的重大問題。②習近平.青年要自覺踐行社會主義核心價值觀——在北京大學師生座談會上的講話[M].人民日報，2014-5-5 (2).本文試圖對我國治理現(xiàn)代化語境下的公民身份內(nèi)涵(我們需要什么樣的公民)以及法治教育對此可能的回應和貢獻(如何培養(yǎng)我們需要的公民)進行探討。

一、現(xiàn)實與困境：好人與好公民

(一)我國法治教育的現(xiàn)狀：以高校法治教育為視角

公民的守法精神是法治建設的文化元素，強調(diào)“主觀自發(fā)性”。但是，盡管這種動機基礎(chǔ)是人格因素的一個部分，但絕不等于說它是天生就有的，“它不過是通過教育灌輸(社會學家所謂的社會化)被固定在個性之中的東西”③川島武宣.現(xiàn)代化與法[M].王志安等譯.北京:中國政法大學出版社，1994:77.，將法治作為行動的基本指南，進而將其作為自身意義世界的一個部分——一種信仰來對待的前提，是要通過習得把法律變?yōu)樽陨碚莆盏囊环N常識，法治教育應運而生?！胺ㄖ谓逃睂儆趪彝七M普法工作的實施方式，但不同于其他的普法方式，其屬于國民教育的組成部分。自1985年11月22日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》提出“法制教育”，到2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》向“法治教育”的轉(zhuǎn)型，我國的法治教育(法制教育)經(jīng)歷了“一五”普法到“六五”普法的近30年春秋。30年的法治教育(法制教育)一直都在試圖通過學校教育和實踐教育的結(jié)合，給公民勾畫一幅在日常生活工作中以法治思維來確定“什么可以做，什么不可以做”的依法辦事的清晰圖景。

盡管法治教育已經(jīng)取得了一定的成果，但依舊要面對現(xiàn)實拋出的難題和困境。不僅在私人領(lǐng)域社會成員遵法信法守法用法、依法維權(quán)意識依舊不強，公共領(lǐng)域中官民矛盾的不斷升級，尤其是社會成員對非法治化糾紛解決機制的依賴，①季衛(wèi)東教授曾經(jīng)這樣描述中國普法過程中所遭遇的窘困:“送法下鄉(xiāng)的隊伍浩浩蕩蕩，依法上訪的隊伍也浩浩蕩蕩，兩股洪流逆向而動?！眳⒁娫S章潤主編.普法運動[M].北京:清華大學出版社，2011:12.彰顯法治教育在培育公民法治觀念，塑造合格公民上存在短板。要試圖彌補這一短板，就必須對當下的法治教育進行反思。作為國民教育組成部分的法治教育在當下是依循什么樣的邏輯和模式開展的?這樣的邏輯和模式對其回應中國問題可能存在的困境何在?法治教育(法制教育)是貫穿大中小學國民教育體系的教育，整體性地反思法治教育不是本文能力所濟，鑒于高校培育對象在國家治理現(xiàn)代化中擔當角色的重要性(引領(lǐng)和中流砥柱)，此外，高校法治教育(法制教育)作為社會變革的晴雨表經(jīng)歷了幾次有代表性的變遷，可以為本文的分析提供較為清晰的脈絡，基于此，本文選擇高校法治教育(法制教育)作為分析的切入點所在。

總體而言，新中國建立以后，我國的高校法治教育(法制教育)發(fā)展經(jīng)歷了兩個有代表的階段:

第一階段——法律知識首次進課堂。根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議》的要求，學校是普及法律常識的重要陣地。大學、中學、小學以及其他各級各類學校，都要設置法制教育課程，列入教學計劃，并且把法制教育同道德品質(zhì)教育、思想政治教育結(jié)合起來。1986年9月1日，國家教委首次發(fā)出關(guān)于在高等學校開設“法律基礎(chǔ)課”的通知，這是法律知識第一次進入大學課堂。1987年10月20日，根據(jù)新時期對思想教育提出的要求和高等學校學生的實際情況，國家教委又下發(fā)《關(guān)于高等學校思想教育課程建設的意見》，規(guī)定設置如下5門思想教育課程:形勢與政策、法律基礎(chǔ)(以上兩門課為必修課)、大學生思想修養(yǎng)、人生哲理、職業(yè)道德(后3門可因校制宜，有選擇地開設)。②為適應深化改革、擴大開放和加快社會主義現(xiàn)代化建設步伐新形勢的要求，1994年8月31日，中共中央發(fā)出《關(guān)于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》。1995年10月24日國家教委根據(jù)中央精神下發(fā)《關(guān)于高校馬克思主義理論課和思想品德課教學改革的若干意見》，正式明確把馬克思主義理論課和思想品德課簡稱“兩課”，并提出了“兩課”教學新方案，一般稱為“95方案”。后來為了呼應黨的“十五大”把鄧小平理論確定為黨的指導思想，1998年4月28日，中共中央宣傳部、教育部下發(fā)《關(guān)于普通高等學校開設鄧小平理論概論課的通知》指出:為貫徹落實“十五大”精神，全國普通高校從1998年秋季開始普遍開設鄧小平理論概論課程，即“98方案”。無論是“95方案”還是“98方案”，對于法制教育本身沒有產(chǎn)生最為直接的影響。

第二階段——法制教育與道德教育的合并。2004年8月26日，中共中央國務院下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》。為落實中央精神，2005年2月7日，中共中央宣傳部、教育部又下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進高等學校思想政治理論課的意見》(下稱《意見》)?！兑庖姟钒言瓉砗喎Q的“兩課”改稱為高等學校思想政治理論課，并就思想政治理論課的課程體系作了大的調(diào)整:四年制本科開設4門必修課，其中法制教育納入了《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課程。“05”方案的調(diào)整最為直接的改變就是，將原先獨立的法律基礎(chǔ)課程與思想道德課程合并，之前的法律基礎(chǔ)課程一般都是由高校中的法律專業(yè)院系承擔，合并之后由負責公共政治課教學的部門承擔。

除卻在其發(fā)展過程中窺見的政治背景，法治教育(法制教育)作為我國普法工作的組成部分，對其的理解不能割離“普法”這個大的背景。結(jié)合1985年～2015年6個普法的五年規(guī)劃，我國當下的法治教育(法制教育)呈現(xiàn)以下特征:

首先，法治教育(法制教育)在國民教育體系中作為德育教育的一個組成部分存在。我國的法制教育自1986年起源至后來的05方案提出，都被視作是“學校德育教育的重要組成部分”。法治教育被作為德育教育的一個部分來對待，一方面是因為，當“法治”作為現(xiàn)代國家治國理政方式的普遍選擇后，作為形塑社會秩序的最根本手段，“法律”就不再是以單一的中立社會規(guī)范存在，而是會主動地創(chuàng)造出一個價值體系。這就意味著法治教育一定會承載意識形態(tài)塑造的功能。事實上，不僅法治教育，任何一個現(xiàn)代政治國家的國民教育體系中的任何課程都會承載這樣的功能。這在?？碌闹R/權(quán)力學說中得以清楚地闡釋。?？轮赋?“權(quán)力和知識是直接相互連帶的:不僅僅是因為知識有用，權(quán)力才使用知識，更重要的是，不相應地建構(gòu)一種知識領(lǐng)域就不可能有權(quán)力關(guān)系，不同時預設和建構(gòu)權(quán)力關(guān)系就不會有任何知識?！雹俑？?權(quán)力的眼睛——?？略L談錄[M].嚴峰譯.上海:上海人民出版社，1997:29.這是將法治教育(法制教育)作為思想政治教育的德育教育的組成部分的根本原因所在。此外，基于中國傳統(tǒng)的法德關(guān)系的緊密性以及“德主刑輔”的治理觀念，實在法被視為是既有道德規(guī)范的宣誓，法律和道德不可分割。此外，法律一直被視為是道德調(diào)整失效的不得已使用的公器，理想的社會秩序依舊應該是建立在人民道德自律的基礎(chǔ)上，法治教育必須以道德培育作為最根本的指向和歸屬，從而強調(diào)將法治教育(法制教育)與德育教育結(jié)合起來。

其次，法治教育(法制教育)的目標定位是著重“秩序維護”，強調(diào)“消極守法公民”的培育。法治教育(法制教育)的內(nèi)容及其教育方法選擇，最終是由法治教育(法制教育)目標決定的。我國法治教育(法制教育)倡導的早期，一方面基于社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實(恢復社會秩序，公民權(quán)利意識和法制觀念淡薄)，以及“法律是統(tǒng)治階級工具”的法制觀，法治教育(法制教育)的目標是強調(diào)培育有利于“秩序維護”的“消極守法公民”。1985年11月13日在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上，當時的司法部部長鄒瑜在《關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議(草案)》的說明中指出:(普法對于)爭取社會治安的進一步好轉(zhuǎn)，鞏固社會的安定團結(jié)，實現(xiàn)國家的長治久安，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史影響?；诖?，以消極守法公民培育為主要目標的我國法治教育(法制教育)在內(nèi)容選擇上偏向刑法和民商法教育，教育手段以法條講述和案例分析為主。盡管從“一五”普法規(guī)劃到“六五”普法規(guī)劃，對于普法的基本目標伴隨社會變遷有所調(diào)整，如“五五”普法規(guī)劃就提出，通過“四五”普法規(guī)劃的實施，努力實現(xiàn)由提高全民法律意識(知)向提高全民法律素質(zhì)(行)的轉(zhuǎn)變。但是，由于國家對于普法工作的重點還是強調(diào)以實現(xiàn)公民“遵紀守法”的消極守法教育為目標，因此“送法下鄉(xiāng)”的思維貫穿了法治教育(法制教育)的全過程，既不強調(diào)法治教育所面對對象的特殊性(作為國民教育的組成部分，其教育的主體是作為國家未來的青年)，把法治教育建立在“法盲”的基本假設前提下，忽略教育的一體化和相互銜接對課程所提出的層次性要求，同時過分關(guān)注公民“消極守法”，忽略了公民積極行使權(quán)利的“積極守法”場域。為此，無論哪一個層次的法治教育都非常強調(diào)與公民日常生活緊密相關(guān)的私法和刑事法律制度的守法教育，教育內(nèi)容難免重復，缺乏系統(tǒng)法治觀念教育。盡管法治教育(法制教育)已經(jīng)推行了近30年，但是講授內(nèi)容基本沒有脫離“一五”普法規(guī)劃所提供的模板，即講述內(nèi)容仍主要是憲法、刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法、婚姻法、繼承法、合同法、治安管理處罰法等以私人領(lǐng)域規(guī)范、懲戒性規(guī)范為主的部門法。灌輸教育、威懾教育在實踐教育中也占據(jù)很重要的部分，宣判大會、參觀監(jiān)獄、懲戒法制宣傳片的播放等是常見的實踐教育模式。與此邏輯保持一致，在教學方法的選擇上，與日常生活相關(guān)的法律制度借助案例的講述更容易憑借“形象化”的表達獲得教學效果，因此以法條講授為主要目標的案例教學在法治教育中占據(jù)極為核心的位置。此外，“05方案”對法律基礎(chǔ)課程與思想道德課程實施了合并，之前的法律基礎(chǔ)課程一般都是由高校中的法律專業(yè)院系承擔，合并之后由負責公共政治課教學的部門承擔。公共教學部門鮮有法律專業(yè)畢業(yè)生入職，負責思想政治教育的教師由于缺乏系統(tǒng)的法學教育，很難從抽象的法治理念、法治思維角度開展法治教育，不需要太多專業(yè)知識支撐的部門法(民商事法律為核心的私法與日常的生活和邏輯思維最為接近，為此成為教師們比較偏好的選擇)的案例講授對其而言是更為可行的教學方式。類似教學方法的優(yōu)勢在于學生能夠迅速掌握一定的法律常識，但是基于該教育方法的法律知識給予是碎片化和具象化的，無助于對法律體系的整體性認知，在培育學生抽象的法律思維、觀念和信仰角度容易呈現(xiàn)無力感。

(二)困境：亞里士多德的詰問

回顧法治教育的發(fā)展歷程，法治教育作為德育教育的組成部分，是以“好人”為教育目標的，那么當下的“好人”培養(yǎng)模式(無論是基于教育內(nèi)容還是教育方法)能否回應轉(zhuǎn)型中國對“好公民”的培養(yǎng)要求?亞里士多德在兩千多年前就發(fā)出了一個追問:“善人(好人)的品德和良好公民的品德應屬相同，還是相異?”①亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京:商務印書館，2013:123.提出這個問題之后，亞氏試圖做出回答。首先，亞氏區(qū)分了兩個概念:一個是從倫理的角度，作為一個好人的品德是什么?另一個是從城邦政治的角度，作為一個好公民的品德是什么?這兩個概念是相關(guān)的，但又是不同的。他先說明一個好公民的品德應該是謀求整個共同體的安全。好公民一定是回應了特定政體的治理要求的。由于政體有多種形式，適應不同的政體，顯然好公民的標準就不可能是唯一的。但是“善”的標準是唯一的，一個人之所以是好人就在于他擁有一種完滿的德性。在古希臘雅典的語境下探討這個問題，顯然一個人不具有好人具有的德行，也有可能成為一個好公民，只要其適應特定的政體需要，即好公民不一定是好人。但由于其公共領(lǐng)域基本上淹沒了其私人領(lǐng)域，缺乏公私的劃分，一個沒有公共生活的人，無法有效參與公共生活的人，基本上不可能被認定為“好人”，即“好人”涵蓋的倫理標準一定包括了“好公民”的標準，在此之外還包涵了宇宙間對于“善”的其他訴求，所以，好人一定是好公民。

但是，如果在中國的語境下探討這個問題，結(jié)論就未必如此。在中國語境下討論“好人”與“好公民”問題，必須澄清兩個前提:首先，當下基于公私領(lǐng)域的劃分，強調(diào)其“公共性”的“好公民”有了獨立于一般社會語境中的“好人”評價標準。德育教育致力于回答“何為好人”，但未必能夠回答“何為好公民”。因為后者必須和特定的政體對于公民德性和理性的需求相聯(lián)系，必須放在特定的政治國家語境之下去回答;其次，德育教育中存在與公民身份聯(lián)系在一起的“公德”關(guān)照，但基于中國社會對于“公”的特殊理解，使得我們對“好公民”的評價機制與西方話語之間存在分歧。受傳統(tǒng)文化影響，中國占據(jù)主流的“公”的觀念，有以下幾個特征:首先，中國“公”的觀念中倫理色彩十分濃重，“公”是應該予以推崇的美德，而“私”是應該予以貶斥的對象，在西方概念中“公”是一個客觀的空間領(lǐng)域描述性概念;另外，中國“公”的概念最為穩(wěn)定的就是官家或者政府，為此，在中國的傳統(tǒng)觀念中，公共事務、公共福祉更多地被視為政府責任，公民與公共領(lǐng)域、公共福祉本身是疏離的，積極公共責任的承擔一直不被強調(diào)，這樣的理念時至今日影響依舊很深遠。②陳弱水.中國歷史上“公”的觀念及其現(xiàn)代變形[A].許紀霖主編.公共性與公民觀[C].江蘇:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F江蘇人民出版社，2006.而源自古希臘雅典的西方公民概念是和公共生活、積極創(chuàng)造共同善緊密相關(guān)的一個概念。③自由主義和共和主義的公民觀對公民是否要行使積極自由、積極參與公共生活、創(chuàng)造公共福祉之間存在分歧，但是，伴隨著公民政治冷漠，公共生活調(diào)撥所帶來的社會問題，共和主義的公民觀在長期蟄伏之后開始復興。2001年頒布的《公民道德建設實施綱要》(下文簡稱《綱要》)，彰顯了我國德育教育培育的基本目標，盡管在《綱要》中提到了“社會公德”的基本內(nèi)涵，但生發(fā)于中國傳統(tǒng)對于“公”的特殊理解，其主要為文明禮貌、助人為樂、愛護公物、保護環(huán)境、遵紀守法。這里除了“助人為樂”可以解釋為一定的積極品德之外，其他與我們長期在德育教育中強調(diào)的以“不違法”的消極守法義務為核心的德育標準保持了一致。中國“窮則獨善其身、達則兼濟天下”這樣的選擇性而非兼顧型德性評價標準，意味著“積極公德”在我們的公民評價語境中是不被強調(diào)的。

我國的法治教育(法制教育)作為德育教育的一個組成部分，其最終是服務于德育教育的教學目標的，這樣的關(guān)聯(lián)以及中國特有的“公”文化理解，是否會導致法治教育本身應該承載的教育目標的隕落?法治教育除了塑造在社會生活中遵紀守法的好人，是否回應了培育“相善其群”的好公民要求?我們與西方的分歧是中國的本土化特色還是需要去面對的問題?中國當下需要什么樣的好公民?當下的法治教育是否回應了這樣的目標?正如亞里士多德所言，好公民必須是回應政體治理要求的，因此，以上的疑問就必須放在中國國家治理的現(xiàn)實語境中進行討論。

二、公民身份的語境：以法治為依托的國家治理現(xiàn)代化

按照《不列顛百科全書》的定義，公民身份是指“個人同國家之間的關(guān)系，這種關(guān)系是，個人應對國家保持忠誠，并因而享有受國家保護的權(quán)利。公民身份是一種伴隨責任的自由身份?！雹倜绹涣蓄嵃倏迫珪?《不列顛百科全書國際中文版》(第四卷)[M].不列顛百科全書國際中文版編輯部譯.北京:中國大百科全書出版社，1999:236.這就意味著，首先，公民本身是一個與政治國家相互聯(lián)系的概念;其次，公民身份的獲取意味著獲得特定政治國家保護的權(quán)利;此外，這種權(quán)利的獲取是以公民對政治國家的忠誠和責任為條件的。②德里克·希特.何謂公民身份[M].郭忠華譯.吉林:吉林出版集團有限責任公司，2007:13.這在某種程度上就與亞里士多德的“好公民”實現(xiàn)了共鳴，個體需要公民身份得以彰顯，權(quán)利獲得保障，關(guān)鍵在于個體對政治共同體的公共責任，離開了個體對政治共同體的參與和奉獻，公民身份也就無從談起。要回答“我們需要公民對國家什么樣的參與和奉獻”，就必須將其放置于特定的語境中——公民所生活的共同體的公共生活中去回應。我們需要什么樣的好公民，公民應該在國家治理現(xiàn)代化的進程中承擔什么樣的責任，首先要從中國語境的國家治理現(xiàn)代化解讀開始。

(一)中國語境下的國家治理現(xiàn)代化

1.社會治理——以“社會國”為依托的治理現(xiàn)代化

從根本上而言，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，但這并不代表治理體系的選擇不具備一定的普遍性。事實上，在現(xiàn)代化的進程中，我們也面臨著和西方國家相似的問題，所以，中國語境下的“治理”并不排斥西方治理概念的內(nèi)涵。中國的治理現(xiàn)代化同時包含了與西方的“共鳴”和本土化的“自語”。

與西方提出治理的背景，即進入“社會國(福利國家)”③“生存照顧”不同于傳統(tǒng)上的民事權(quán)利和政治權(quán)利，強調(diào)的是從某種程度的經(jīng)濟福利與安全到充分享有社會資源并依據(jù)社會通行標準享受文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利。階段，政府必須面對民眾對其提出的與日俱增的“生存照顧”要求相似，我國的國家治理體系現(xiàn)代化也要面對向“社會國”轉(zhuǎn)型的新命題。市場在釋放個體、社會力量的同時，也造就了權(quán)利意識覺醒的“原子式”的個體，對國家的權(quán)利訴求不斷擴大。伴隨著與現(xiàn)代性相伴生的“風險社會”的到來，也使得國家治理不可能再停留在以稅收權(quán)和警察權(quán)為核心的階段，而要擴展到福利、預防等廣泛的公共領(lǐng)域中，社會對公共服務的需求劇增，急需建立新的供給體制滿足社會不斷增長的公共服務需求。現(xiàn)代“治理”理論認為，面對日益擴大的公共服務和公共產(chǎn)品需求，只有共同依靠國家和社會的力量才能夠滿足社會需求。公共事務應該實現(xiàn)政府與社會多元共治、社會的多元自我治理相結(jié)合，實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化。由此，與西方語境共鳴的治理現(xiàn)代化改革的一個核心就是將對公共行政的管理由統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變，強調(diào)國家與社會合作，由國家和社會共同完成公共行政的治理任務，公共行政主體由單一中心向多中心轉(zhuǎn)變，公共行政由國家行政向社會行政和國家行政共存的局面轉(zhuǎn)變。

這樣的轉(zhuǎn)變要求社會要恢復其活力，積極參與到公共服務的供給中。這樣的轉(zhuǎn)變在十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中就得以體現(xiàn)。《決定》闡述了一個新的執(zhí)政理念——社會治理，替代了之前經(jīng)常使用的一個類似概念“社會管理”，事實上就是希望在社會領(lǐng)域中，借力社會，通過構(gòu)建公共服務供給的多元主體，對與其利益攸關(guān)的社會事務，通過互動和協(xié)調(diào)而采取一致行動，其目標是維持社會的正常運行和滿足個人和社會的基本需要。由社會管理向社會治理的治理模式的轉(zhuǎn)變，這就意味著以公民身份參與公共生活、追求公益的面向不僅僅存在于西方語境中，在中國語境下也同樣成立。

2.合法性與認同——以“法治國”為依托的治理現(xiàn)代化

除了要面對與西方語境具有共識性的問題，中國國家治理現(xiàn)代化必然要面對自身語境下特有的問題。與多數(shù)西方國家是在已經(jīng)實現(xiàn)國家政治現(xiàn)代化的前提下談國家治理，其核心是公共事務中實現(xiàn)政府與社會多元共治、社會的多元自我治理不同，我國的國家治理現(xiàn)代化同時承載了國家政治現(xiàn)代化的目標，即尋求政治合法性，構(gòu)建公民政治認同的目標。

轉(zhuǎn)型中國社會，由于利益分歧，價值多元導致缺乏共識的“碎片化”發(fā)展趨勢呈現(xiàn)，這是當下國家治理選擇法治作為根本依托的背景所在。法治對于現(xiàn)代公共領(lǐng)域的最大貢獻不僅僅在于其作為一種有效的社會規(guī)范存在能夠依靠強制力形塑社會秩序，更重要的是，不論人們的思想如何多元，利益存在多大的分歧，由于法律的公開性、穩(wěn)定性、科學性、公平性、公正性，事實上構(gòu)建了一套建立在“權(quán)利”基礎(chǔ)上的共同話語體系，使不同的社會主體有了對話的可能性，多元的利益能夠在法律規(guī)則的調(diào)整下實現(xiàn)有序共存。因此，法治成為當下治國理政基本方略的原因所在——作為整合碎片化社會手段。此外，中國社會轉(zhuǎn)型要解決的一個與公民身份緊密相關(guān)的問題是，當已經(jīng)無法完全依靠傳統(tǒng)的文化認同來構(gòu)建當下公民對國家的認同時，如何構(gòu)建公民的政治認同這一國家認同的基礎(chǔ)?文化認同與政治認同的根本區(qū)別在于，文化認同是給定的，政治認同是成員集體創(chuàng)建的?，F(xiàn)代民族國家實際上是一個“想象的共同體”①安德森.想象的共同體:民族主義的起源與散布[M].吳睿人譯.上海:上海人民出版社，2005:6.，這種想象不是以文化為基礎(chǔ)的，而是以公民身份為基礎(chǔ)的，所以構(gòu)建認同就應該“把民族問題轉(zhuǎn)化為民主問題，通過民主參與程序?qū)⑵淅嫘枨蠹{入到法律框架內(nèi)，通過憲法包容少數(shù)族群的基本人權(quán);用公民身份替代民族、種族或宗教身份;把政治認同轉(zhuǎn)移為憲法認同，從而抵御地方分裂主義?！雹诟啉欌x.憲法認同[A].許章潤.憲法愛國主義[C].北京:法律出版社，2010:27.即通過構(gòu)建以憲法為核心的法律體系實現(xiàn)對每一個公民的權(quán)利的平等保護，來構(gòu)建公民的歸屬感和認同感。近代中國轉(zhuǎn)型就意味著要把“天下觀”的倫理共同體轉(zhuǎn)向“權(quán)利觀”的法律秩序政治共同體。從這個層面上講，“法治”的提出是當下中國政治轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公民認同的關(guān)鍵所在。

依法治國方略的提出，事實上就是要構(gòu)建法治國家、法治政府和法治社會三位一體的法治體系，從法律體系這一靜態(tài)的規(guī)則系統(tǒng)建設，轉(zhuǎn)向法治體系這一動態(tài)的規(guī)范系統(tǒng)、實施系統(tǒng)與價值系統(tǒng)建設，這意味著當下的法治建設區(qū)別于過去強調(diào)公民守法的法制建設，是以“法治國”建設為最為根本的價值依托的?！胺ㄖ螄?Rechtsstaat)是一個標準的德語產(chǎn)物，其內(nèi)涵伴隨時代變遷和語境變化，學者對其有不同理解，但仍不失共識性的理解。法治國的基本特征包括:(1)法律不是單純規(guī)范個人自由的工具，同時也作為人民與國家關(guān)系定位之工具，即公共權(quán)力受法律的規(guī)范;(2)法律優(yōu)先原則，強調(diào)法律統(tǒng)治，借助明確的法律來限制國家——特別是行政權(quán)力之范圍，只要經(jīng)過國會通過的法律，行政以及司法就必須完全地服從;(3)輔助性原則。即政治國家的權(quán)力范疇僅僅局限于公民及其團體無力促進的政治和公共行政領(lǐng)域?？偠灾?，對于法治國的理解，一個基本的共識在于，法治國的第一要義乃在于“權(quán)力控制”，防止政府行使廣泛而不受規(guī)制的裁量權(quán)力。①陳新民.德國公法學基礎(chǔ)理論(上冊)[M].濟南:山東人民出版社，2001:28.

以建設法治國為目標的依法治國基本方略的提出，不同于過去法制建設強調(diào)法治社會構(gòu)建，關(guān)注公民守法，而是更關(guān)注政府守法，確?！皺?quán)力被關(guān)進制度的籠子”，增強政權(quán)合法性，這就不僅僅需要公民守法觀念的提升，更需要公民積極行使法律權(quán)利，參與到對公共權(quán)力的監(jiān)督和塑造當中。正如詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》一書中寫道，“毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制”，人民是對權(quán)力最有效的監(jiān)督力量和機制所在。對于權(quán)力最有效的制約和引導，力量存在于民間，存在于人民當中。為此，當圍繞“法治國”建設的國家治理現(xiàn)代化目標提出后，公民如何積極地參與到對公共權(quán)力的監(jiān)督和塑造中就變成了中國語境下治理的關(guān)鍵問題。以2015年的《立法法》修改為例，本次修改賦予了除省會城市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及國務院批準的較大的市外，其他設區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可就城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規(guī)，這引來了地方立法權(quán)擴大會導致地方利益泛濫的擔憂。但事實上，從公共管理的有效性角度考量，地方應該擁有“因地制宜”和充分利用地方性知識進行有效立法的自治權(quán)，不能因為擔憂地方濫權(quán)就從根源上拒絕地方應該享有的權(quán)力，從而因噎廢食。真正的問題在于如何在賦權(quán)之后有效地控制權(quán)力。事實上，除了依靠官僚體制內(nèi)部自上而下的約束，如何通過人民對于立法的有效參與和監(jiān)督，從而防止地方濫用立法權(quán)是解決問題的關(guān)鍵所在。

(二)中國語境下的好公民

在對中國國家治理現(xiàn)代化的解讀中我們看到，對于當下的中國而言，無論是與西方語境對接的，實現(xiàn)多元的社會治理體系的構(gòu)建，還是中國特殊語境下與構(gòu)建認同、尋求政權(quán)合法性緊密相關(guān)的法治國家建設，都拒絕將“好公民”的面向停留在遵紀守法的消極公民層面。公民責任既包括單向的消極的守法義務的履行，也包括與國家互動地邁向公共領(lǐng)域，積極創(chuàng)造公共福祉的積極公民權(quán)利的行使。如何將自己的訴求通過合法的渠道理性化、有效地向國家表達，從而實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督，構(gòu)建公民政治認同和政權(quán)合法性;如何通過社會治理的方式參與公共行政，自我提供公共產(chǎn)品彌補國家行政的不足，從而有效提升國家治理能力等，都成為當下中國語境下好公民所必須回應的問題。

如果說法治本身是培育公民認同的一種有效方式，除了“通過權(quán)利行使實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督”從而促成對權(quán)力運行正當性的認可，事實上，參與公共事務本身也有可能有效地構(gòu)建公民認同。公民身份需要在面對面的地方共同體和社會共同體的自我管理中才能夠培養(yǎng)，通過在社會和地方的公共事務的商討和參與中，逐漸培育起個體理性、合作、公益和協(xié)商等政治美德和政治能力，也才能培育起個體的政治歸屬感。當一個個體感受到身邊的公共事務都與自己有關(guān)，并且自身能夠掌控時，就會產(chǎn)生某種榮譽感和認同感，這種榮譽感伴隨著政治參與程度的加深和提高，就能夠由對小的倫理共同體的認同提升到對更大的倫理共同體的認同，即對國家的認同。

對于當下的中國治理而言，“好公民”不再局限于私人領(lǐng)域，不再是消極地遵紀守法就足以詮釋的，而是期待人們從私人領(lǐng)域中走出來，邁向公共領(lǐng)域，基于理性與合法性原則積極、有效地參與公共活動，維護公共利益。為此，與公民緊密相連的“公共性”可以被理解為“參與”，即民眾自愿“參與塑造公共空間”?！皡⑴c”可以分為“政治參與”和“社會參與”?！罢螀⑴c”指公眾參與政策的制定并影響政策設置的過程，這既是有效實施權(quán)力監(jiān)督，同時也是公民權(quán)利在國家層面得以實現(xiàn)的有效路徑以及國家權(quán)力行使的正當性基礎(chǔ)。“社會參與”則意味著在公共服務和公共產(chǎn)品的供給過程中，公民個體及其構(gòu)建的社會不再是一個消極的被給予者，而是通過和國家的有效合作，參與到供給者隊伍中，更好地滿足自我需求。我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求在國家與公民關(guān)系上形成一種新的模式——維系國家和社會關(guān)系的平等與和諧，這有賴于公民對公共生活的參與和合作。

三、法治教育的回應

如上所述，法治教育要承擔“好公民”的培育責任，而在中國語境下分析國家治理現(xiàn)代化的基本圖景，從而勾勒出當下中國所需的好公民的鏡像時，我們發(fā)現(xiàn)，以消極守法義務教育為核心的法治教育與當下我們所需要的具備公共熱情和參與理性的公民培育需求之間存在對接上的縫隙?；诖耍鳛橥瑫r承載規(guī)范意識培育與公民培育責任的法治教育，應該做出以下的調(diào)試:

首先，關(guān)注法治教育對象的特殊性，重視教育本身的知識性。法治教育從進入國民教育體系就被納入思想政治教育的德育教育體系中，這不僅忽略了其教授客體——法律本身是作為一門知識存在，即其本質(zhì)也應該承載知識教育的目標，更重要的是，這樣的劃定使得法治教育陷入了與其他思想政治教育同樣存在的誤區(qū)，呈現(xiàn)單向性、形式主義和灌輸性的特征。①張澎軍.德育哲學導論[M].北京:人民出版社，2002:105.作為普法教育的法治教育，屬于國民教育的組成部分，其對象是在校學生，這些對象異于社會其他普法對象的最大特征是，作為受教育者，他們對所有的教育課程都是有著對知識的基本渴望的。也就是說，作為國民教育的組成部分，無論其承載怎樣特定的責任和目標，首先要滿足的是學生對于知識的需求，法治教育也不例外。普法的目標是樹立起社會中普通成員對于法律權(quán)威的認同，從而自覺地將法治思維運用于社會生活當中。法治教育，其對象作為求知若渴的學生，這種認同不可能簡單地通過將法律解釋為國家的暴力工具通過威懾的效力來實現(xiàn)。強大的法律帝國所構(gòu)建的浩瀚的法律體系的美麗顯然無法通過展示個案或者個別法規(guī)的正義之美來塑造法治圖景的魅力，要塑造公民的法治理念、法治思維，首先要具備理性說服的能力，即必須通過知識教育，以理性說服、知識互動的形式實現(xiàn)法治知識的講授。

其次，法治教育應該通過能夠?qū)`魂構(gòu)成征服的法律精神和法律原則的講述，來完成將法律構(gòu)成人們意義世界的一個部分的任務。盡管如蘇力教授所言，知法并不等于守法，他也反對將普法教育建立在“人們之所以違法，之所以不利用法律來維護自己的權(quán)利，就是因為人們不了解法律，或者說是沒有法律的概念，法律意識不強”的基本假設之上，反對將法學的發(fā)展僅僅寄托于那種可以言說、表述的法律理論或原則的發(fā)展。②蘇力.知識的分類[J].讀書，1998，(3).但是，守法的前提首先還是知法，更重要的是，如果說私人領(lǐng)域的法律制度由于其作為“不過是日常生活規(guī)范法治化的體現(xiàn)”所具有的常識優(yōu)勢，無需法治教育就能夠普遍為公眾所知曉;那么由于公共生活的疏離，大量的公法規(guī)則是為公眾所陌生的，而且以公權(quán)力為調(diào)整對象的公法范疇有著異于人們所熟悉的私法領(lǐng)域的精神和原則，不通過專門的講授是不會成為公民所具備的常識的。對于有理性的現(xiàn)代人而言，確信是由證明過程決定的，承認是由說服效力決定的，個案式的法條介紹是有必要的，其敘事性的生動表達有助于人們形成對法律的生動認識，但是卻存在一個弊端，即無法形成整體的法治觀，無益于思維和信仰的培育，在某種程度上只完成了極為有限的規(guī)范教育的任務，而無法承載價值教育的目標，形成對法治的認同和信仰。為此，今天的法治教育需要在法律精神和法律原則的介紹上注入更多的精力。

最后，法治教育應該公法與私法教育并重。如上文所分析，當下的法治教育不僅要以塑造獨善其身的守法公民為目標，更要塑造相善其群的好公民，法治要求法律之治不僅僅存在于人們的私人生活中也要存在于公共生活中。傳統(tǒng)的法制教育比較注重私人領(lǐng)域的普法宣傳，如民商事法律制度、婚姻法制度等，這關(guān)切個人生活本身，其重要性和必要性無須言說，但是伴隨著我們社會的發(fā)展，政治改革的深入，公民進入公共生活已經(jīng)成為一種必然，培育公民參與公共生活的理性和美德，實現(xiàn)國家與社會的良好互動，必然離不開以憲法行政法、程序法為核心的公法教育。公法是以國家權(quán)力為主要調(diào)整對象的，為權(quán)力和權(quán)利的良性互動提供了規(guī)范的實體和程序指引，通過公法教育，才有可能培育公共參與所應該具備的公共理性、公共美德和公共技能，培育當下中國治理現(xiàn)代化所需的好公民。

事實上，法律的權(quán)威不僅來自于法律所承擔的應然價值與社會成員的正義觀的相互一致性的內(nèi)蘊意義，同時也來自于實踐意義，公民對法治的認知更多的是源于日常的法治實踐，最有效的法治觀念培育有賴于有效的社會環(huán)境的構(gòu)建。普通民眾更多地不是從法律條文，從校園的法治教育中樹立對法律權(quán)威的認可，而是從親歷親為的實踐活動中感受到法律的權(quán)威和至上性。法治教育作為基礎(chǔ)教育自然重要，但更為重要的是思索如何通過有效的公民法治實踐活動和國家法治實踐真正樹立起公民的法律信仰，培育與國家治理需求相互匹配的公民身份。

Citizenship and legal education in the perspective of state governance

ZHANG Xiao-yan
(Department of Basic Social Sciences，F(xiàn)udan University 200433，China)

The modernization of the state governance focuses on the rule of the state by law and the state of welfare，which requires more virtues and skills as the qualification for citizenship.Legal education plays an essential and significant role in cultivating qualified and good citizens.The traditional legal education which belongs to moral and ethical education has some limitations and cannot fully realize the new education target required by the modernization of the state governance.The paper concentrates on what kind of the citizenship the modernization of state governnance requires and how legal education could cultivate good citizens.

modernization of the state governance;citizenship;legal education

劉勝蘭]

D920.0;G641

A

1000-5110(2015)05-0090-09

張曉燕，女，河北遷安人，復旦大學講師，博士，研究方向為行政法學、法治教育。

國家社科重大項目“國家治理現(xiàn)代化過程中的依法治國與以德治國關(guān)系研究”(14ZDC005)、上海哲社青年項目“國家治理現(xiàn)代化背景下的公民法治觀念理論內(nèi)涵和培育對策研究”(2015JG002-EKS337)階段性研究成果。