中國學前教育政策的轉型及未來走向*

王海英

（1南京師范大學學前教育政策研究中心，南京，210097）（2南京師范大學教育科學學院，南京，210097）

·理論前沿·

中國學前教育政策的轉型及未來走向*

王海英1，2**

（1南京師范大學學前教育政策研究中心，南京，210097）（2南京師范大學教育科學學院，南京，210097）

從2010年開始，中國學前教育政策正經(jīng)歷著“四位一體”的規(guī)范轉型、價值轉型、制度轉型與行動轉型。以波蘭尼的“大轉型理論”視角來看，當下中國學前教育政策轉型主要緣于自下而上的民間“保護性反向運動”與自上而下的官方“保護性反向運動”的雙向互動。其中，前者由輿論倒逼引起，后者由治理轉型推動。研究者據(jù)此建議，今后一個時期，我們要重在建構起能指向未來的、可持續(xù)的“發(fā)展型”學前教育政策。

中國學前教育；政策轉型；大轉型；“發(fā)展型”學前教育政策

當下中國學前教育政策正處于轉型之中，自2010年開始，一系列改變學前教育事業(yè)發(fā)展軌跡的政策法規(guī)相繼出臺，各級政府關于學前教育的工作會議在各地陸續(xù)召開，各種旨在探索學前教育發(fā)展新路的改革試點在全國有序鋪開。本文擬借助波蘭尼的“大轉型理論”深入分析中國學前教育政策的這一轉型特點，并對中國學前教育的未來發(fā)展進行展望。

一、“四位一體”：中國學前教育政策轉型的表現(xiàn)

學前教育政策是政府為發(fā)展學前教育事業(yè)而制定的行動準則，是中央和地方政府制定及頒發(fā)的有關學前教育的法律、法規(guī)、綱要、決定、通知、規(guī)劃、規(guī)定、意見、辦法、條例、規(guī)程等各種文件的總稱。參照徐道穩(wěn)對中國的社會政策轉型提出的四維分析法，學前教育政策轉型也可從政策規(guī)范、價值選擇、系列制度、行動體系〔1〕這四個方面加以探討。其中，規(guī)范是教育政策的具體表現(xiàn)，價值是教育政策的核心靈魂，制度是價值得以實現(xiàn)的基礎，行動體系是價值實現(xiàn)的保證。2010年以來出臺的一系列學前教育政策正是在規(guī)范、價值、制度與行動體系方面的全面轉型，是國家在新時期對學前教育發(fā)展藍圖的重新設計。

（一）規(guī)范轉型：從權力本位轉向權利本位

從2010年開始的學前教育政策轉型具有從“權力本位”向“權利本位”轉軌的特點。所謂“權力本位”，是指在學前教育政策制定過程中，政策制定者有一種或隱或顯的意識形態(tài)導向和價值判斷，即國家權力優(yōu)于公民權利，國家利益優(yōu)于個人利益，在學前教育政策中更多地表現(xiàn)為用行政權力代替法律法規(guī)，用要求約束代替責任擔當，以施舍者和關懷者的身份，用一種管理、控制的思維，而非治理、服務的思維來解決學前教育發(fā)展中的各種問題。所謂“權利本位”，則更多從兒童受教育權的保護立場出發(fā)，強化政府的公共服務職能，強化公民權利的正當性意識，對公民權利給予特殊保護。學前教育政策從權力本位向權利本位的轉變，有助于實現(xiàn)權力與權利的平衡。

1.從規(guī)范教育內部到規(guī)范全社會

2010年前，我國出臺的各類學前教育政策大多指向學前教育的內部規(guī)范，至多指向與學前教育有關的社會規(guī)范，比如《幼兒園教育指導綱要（試行）》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理條例》等。而2010年后，無論是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）、《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）（以下簡稱《若干意見》），還是《3～6歲兒童學習與發(fā)展指南》，又或者是正在推行的學前教育“三年行動計劃”，都帶有輻射效應，不僅將政府、幼兒園、家庭囊括其中，而且推廣到更廣泛的社會公眾范疇。譬如，從2012年開始，為了落實《教育規(guī)劃綱要》和《若干意見》，宣傳國家、?。▍^(qū)、市）發(fā)展學前教育的政策，引導全社會樹立正確的學前教育理念，營造共同關心、支持學前教育的良好氛圍，教育部將每年的5月20日至6月20日定為全國學前教育宣傳月，要求各地充分利用宣傳媒體宣傳科學育兒理念，推進政策創(chuàng)新，發(fā)展學前教育。

與義務教育階段不同，學前教育是一項涉及面更廣、更寬的事業(yè)。許多問題看起來是學前教育領域的問題，但實質上是社會領域的問題。譬如，上世紀90年代后期大量幼兒園的關停并轉，它并不起源于學前教育內部，而是受制于大規(guī)模的國企改制；再譬如，學前教育中的“小學化”傾向問題，是一個無法在學前教育內部加以解決的問題，因為它牽涉到幼小銜接、高考錄取、社會觀念等一系列錯綜復雜的問題。

2.從規(guī)范地方政府到規(guī)范各級政府

權力本位放大的是政府的行政權威，權利本位引領的是政府的責任意識。2010年前，我國的學前教育實行的是“地方負責、分級管理和各有關部門分工負責”的管理制度，中央出臺的學前教育政策主要目的是規(guī)范地方政府，敦促地方政府履行發(fā)展學前教育的責任。與此同時，大多數(shù)地方政府，尤其是省區(qū)市級政府又如法炮制，制定相應的措施敦促縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行責任?？梢哉f，2010年以前，對于學前教育，中央政府在一定程度上存在“權力在場，責任缺席”的問題。同樣，省區(qū)市級政府在發(fā)展學前教育中，也是權力意識大于責任意識。

《教育規(guī)劃綱要》提出了“明確政府職責”，《若干意見》則明確了從中央到地方五級政府的相應職責，第二期學前教育“三年行動計劃”首次提出了“省市統(tǒng)籌，以縣為主”的事業(yè)發(fā)展方針，并相對明確了財政、發(fā)改、教育部門在發(fā)展學前教育中的職責。不斷出臺的政策促使各級政府的職責進一步得到明確，也使公民的受教育權進一步得到保障。

3.從局部性規(guī)范到系統(tǒng)性規(guī)范

從比較的意義來看，《若干意見》是到目前為止最完備的有關學前教育的制度規(guī)范。它不僅對學前教育的地位、屬性進行了全新的闡述，而且從如何擴大學前教育資源、如何加強幼兒園教師隊伍建設、如何加大財政投入等十個方面進行了系統(tǒng)設計，是未來十年中國學前教育發(fā)展的重要綱領性文件。《若干意見》頒布后出臺的《關于加大財政投入發(fā)展學前教育的通知》、“三年行動計劃”、《3～6歲兒童學習與發(fā)展指南》及《幼兒園收費管理暫行辦法》等，都是對《若干意見》的細化與系統(tǒng)落實。

與《若干意見》相比，我國此前出臺的學前教育相關政策基本上是局部性規(guī)范文件，是針對學前教育領域的一部分問題制定的政策文本。譬如，《幼兒園教育指導綱要（試行）》主要規(guī)范的是幼兒園的保教工作，《幼兒園工作規(guī)程》主要規(guī)范的是幼兒園各項工作。而且，很明顯的是，在2010年以前，我國出臺學前教育政策規(guī)范的速度是相對緩慢的，而且更新也相對遲緩。

（二）價值轉型：從優(yōu)先發(fā)展到公平均衡

價值是教育政策的核心靈魂，因為政策是“對價值觀進行權威性配置”，〔2〕任何一套制度背后都有一套價值體系?！?〕教育是一項價值性活動，價值取向定位問題在教育政策制定中具有核心地位，任何政策的背后都有特定的價值支撐。學前教育價值指的是學前教育活動的屬性、特點、功能、效果對學前教育活動主體需要的適合或滿足，是人們有意識地掌握、利用或接受、享有學前教育時，對學前教育有用性的看法和評價。對不同歷史時期學前教育政策價值取向發(fā)展演變的分析表明，我國學前教育政策經(jīng)歷了從偏重社會需要到注重兒童全面發(fā)展，從強調整齊劃一到推行個性化教育、關注兒童特殊需要的價值取向轉變（邢利婭等，2008）。而2010年前后的政策變化充分表明，公平均衡的學前教育正成為政府和社會公眾的總體性追求，有所偏頗、導致差距的學前教育政策日益被揚棄。

1.從城市優(yōu)先到重點發(fā)展農(nóng)村學前教育

政府對城鄉(xiāng)學前教育有差別的態(tài)度，是有歷史淵源的。建國初期，我國不僅在經(jīng)濟領域采取重城市輕鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，而且在社會生活、文化教育領域也采取了強城市弱鄉(xiāng)村的發(fā)展思路。比如，以財政投入為例。在城市，國家實行的是城市教育區(qū)縣辦；在農(nóng)村，實行的則是鄉(xiāng)村教育人民辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政能力的微弱，不得不將學前教育的投入責任推向家庭。又如，1979年，我國出臺了《城市幼兒園工作條例》，而農(nóng)村學前教育發(fā)展的相關政策至今也未成為獨立的文本。政策的這種價值篩選表明，在政府的天平上，城市和鄉(xiāng)村是不平等的。然而，在2010年的《教育規(guī)劃綱要》中，“重點發(fā)展農(nóng)村學前教育”終于成為政府的優(yōu)先考慮?！度舾梢庖姟穼θ绾沃攸c發(fā)展農(nóng)村學前教育作出了更為具體的規(guī)定，如“各地要把發(fā)展學前教育作為社會主義新農(nóng)村建設的重要內容”“各級政府要加大對農(nóng)村學前教育的投入”“國家實施推進農(nóng)村學前教育項目，重點支持中西部地區(qū)”“地方各級政府要安排專門資金，重點建設農(nóng)村幼兒園”等。在第二期學前教育“三年行動計劃”中，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，逐步建立起“以公共財政投入為主的農(nóng)村學前教育成本分擔機制”成為重要的政策亮點。

2.從示范園、窗口園到平民化、標準化幼兒園

不平等是社會的常態(tài)，但幼兒園間的許多不平等并非天然如此，而是政策引導下的人為區(qū)分。在2010年前的許多政策文本中，示范園、窗口園建設成為地方政府的重要工作之一，地方政府往往動用大量資金，配備優(yōu)質師資，建設一些能夠展示其政績，但事實上并不能發(fā)揮示范功能的“示范園”，服務于特殊的幼兒群體，幼兒園間的等級與梯度也因政策的不公而日益加劇。一些地方政府興辦的公辦園越來越奢華，而一些缺少資金投入的幼兒園則生存艱難，甚至難以為繼。

《若干意見》頒布后，我國政府倡導發(fā)展“廣覆蓋、?；?、有質量”的學前教育，將公辦園的建設標準從原來的特權型、貴族型、奢華型向平民型、標準型、實用型過渡?！度舾梢庖姟诽貏e強調，“不得用政府投入建設超標準、高收費的幼兒園”。這一政策轉變表明，政府已經(jīng)越來越多地關注教育與社會公平，注重履行政府提供基本公共服務的底線責任。

3.從在編、非編教師到教師同工同酬

由于計劃經(jīng)濟思維的影響、辦園體制的差異和國家發(fā)展學前教育的整體財力的不足，改革開放后，我國的幼兒園教師內部存在著在編、非編兩種不同的身份狀態(tài)。在公辦園或公辦性質的幼兒園中，教師的身份差異更加突出，因身份差異而帶來的不公平也比較明顯。雖然一些地區(qū)努力通過出臺相應政策一定程度上化解了教師身份不同所帶來的同工不同酬問題，但從師資隊伍總體看，教師身份差異是很明顯的。

2014年開始的第二期“三年行動計劃”鼓勵地方政府通過生均財政撥款、學前教育專項來創(chuàng)造性地解決教師身份不同的問題。誠然，各地在探索解決之道時會遇到很多現(xiàn)行的政策障礙，特別是財政撥款方式、人事管理制度等，但只要地方政府有勇氣、有智慧去實踐，同工同酬是有可能實現(xiàn)的。如果地方政府能借此建立起新的財政撥款制度，那么同工同酬問題是可以得到徹底解決的，與此相關的事業(yè)單位人事制度改革難題也將迎刃而解。

（三）制度轉型：從“強社會化”到“漸國家化”

任何政策最初都是起源于一種思想觀念的更新，再接著便是一系列的制度化安排。只有通過系列的制度化安排，政策重置學前教育的目的才能實現(xiàn)。所謂制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，學前教育制度則是各級政府對學前教育怎么舉辦、怎么管理、怎么投入、怎么評價的一系列規(guī)定的總和，是與學前教育有關的各方主體的權利與義務的綜合。它既規(guī)范學前教育的內部關系，也優(yōu)化學前教育的外部關系。2010年以來的中國學前教育政策在制度上經(jīng)歷著權利與義務的逆轉，表現(xiàn)出從“強社會化”向“漸國家化”的發(fā)展趨勢。

1.從“基礎教育體系”到“國民教育體系”

在2010年前的所有學前教育政策文本中，學前教育一直被認為是“基礎教育的重要組成部分”。如1996年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定，“幼兒園是對三周歲以上學齡前幼兒實施保育和教育的機構，是基礎教育的有機組成部分，是學校教育制度的基礎階段”；2001年頒布的《幼兒園教育指導綱要（試行）》規(guī)定，“幼兒園教育是基礎教育的重要組成部分，是我國學校教育和終身教育的奠基階段”；2003年頒布的《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》規(guī)定：“幼兒教育是基礎教育的重要組成部分”。直到2010年的《若干意見》，學前教育的歸屬才有了根本的改變，從“基礎教育的重要組成部分”變成“國民教育體系的重要組成部分”。《若干意見》規(guī)定，“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。

從“基礎教育體系”到“國民教育體系”的說法變化，反映了政府與學前教育、學前教育與其他學段教育關系的變化。如果說“學前教育是基礎教育的重要組成部分”保障了學前教育的“教育身份”的話，那么，“學前教育是國民教育體系的重要組成部分”則強化了政府在發(fā)展學前教育中的底線責任。這一轉變帶有明顯的國家化傾向。

2.從教育性、福利性到公益性、普惠性

與學前教育的歸屬變化相一致，隨著《若干意見》的出臺，學前教育的基本屬性從原來的教育性、福利性轉變?yōu)楣嫘?、普惠性，并以一系列新制度安排作保障。比如學前教育的辦園制度。在《若干意見》出臺前，政府強調的是公民辦并舉、“兩條腿走路”；《若干意見》出臺后，政府更強調建立起以公辦園和普惠性民辦園為主體的辦園制度。又如學前教育的管理制度。在《若干意見》出臺前，管理制度是“地方負責、分級管理和各有關部門分工負責”；《若干意見》出臺后，則調整為“以縣為主”，第二期“三年行動計劃”更是提出“省市統(tǒng)籌、以縣為主”。管理制度的變化充分反映了政府責任意識與擔當意識的變化。再如學前教育的投入制度。在《若干意見》出臺前，我國的學前教育基本上是“城市學前教育區(qū)縣辦”“農(nóng)村學前教育農(nóng)民辦”，基層政府承擔了較多的財政投入責任，上級政府分擔較少。與此同時，家庭也承擔了較多的投入責任?！度舾梢庖姟烦雠_后，政府倡導建立“政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的投入機制”，逐步加大政府投入，減輕家庭分擔比例。到第二期“三年行動計劃”時，政府更是提出了“逐步建立起以公共財政投入為主的農(nóng)村學前教育成本分擔機制”的目標。這意味著農(nóng)村家庭將大大緩解學前教育成本分擔的壓力，政府越來越多地承擔起保底與政策向弱勢群體傾斜的職能。學前教育國家化趨勢不斷明確。

3.從“兩條腿走路”到公共服務體系建構

在改革開放后的很多年里，學前教育事業(yè)發(fā)展的基本方針是“兩條腿走路”，即一方面由政府辦園，另一方面由社會力量辦園。在《若干意見》出臺時，我國民辦園的數(shù)量已經(jīng)遠遠超出公辦園，占到了70%以上。如果再將公辦園隊伍中的“假公辦園”剔除，那么，民辦園所占比例會更高。這種“一條腿長，一條腿短”的發(fā)展格局使得我國學前教育亂象叢生，也使得我國學前教育的公益性、公平性大受質疑。

《若干意見》出臺后，我國政府提出了要建立“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系”，并且特別強調在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展公辦園，即“地方各級政府要安排專門資金，重點建設農(nóng)村幼兒園”“國家實施推進農(nóng)村學前教育項目”。在第一期“三年行動計劃”中，各地政府要求在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一所公辦園；到第二期“三年行動計劃”時，“建立以公共財政投入為主的農(nóng)村學前教育成本分擔機制”成為重點目標之一。這一系列的舉措都在強化政府的底線責任，推動政府完善區(qū)域范圍內，特別是農(nóng)村地區(qū)的學前教育公共服務體系，更好地落實發(fā)展學前教育的責任。

（四）行動轉型：從地方性行動到全國性行動

從政策一詞的本義來看，行動取向和問題取向是兩個重要的方面，即教育政策不僅是一種思想，也是一種針對教育問題的集體行動。多年來，我國的學前教育政策一方面表現(xiàn)出問題解決的滯后性，另一方面表現(xiàn)出行動主體的不確定性。這樣的政策在很大程度上只是“作為話語的政策”，而不是“作為行動指南的政策”，以致各級政府在發(fā)展學前教育上常常找借口相互推諉，執(zhí)行力相對較差。在《若干意見》中，我國政府一改以往的政策思路，不斷強化政策的問題意識與執(zhí)行意識，強勢推行一期又一期的“三年行動計劃”，激勵各級政府全面落實學前教育發(fā)展責任，并通過定期會商與問責的方式加以檢查，以提高各級政府的執(zhí)行力。

1.行動主體：從單一到多元

從行動主體的角度來看，《若干意見》出臺前后的最大變化是中央政府、省區(qū)市政府的加入。以往，上級政府通常是政策的制定者，下級政府通常是政策的執(zhí)行者，上級政府與下級政府之間的權利與義務并不對等。2010年后，中央、省區(qū)市、市（州、盟）、縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府則成為命運共同體、責任共同體，他們在發(fā)展學前教育中承擔各自的責任，履行各自的義務。

從中央政府來看，以往更多的是通過制定政策來規(guī)范與激勵地方政府，扮演的是“指揮官”角色，很少對自身進行約束與規(guī)范?！度舾梢庖姟烦雠_之后，中央政府開始扮演多重角色，既是“指揮官”，也是履行自身義務的執(zhí)行者，如，設立中央學前教育專項，協(xié)調中央各部委共同履行發(fā)展學前教育的責任，制定時間表和路線圖以檢查地方政府的政策執(zhí)行情況等。隨著中央政府的角色轉變，省區(qū)市級政府的角色也隨之轉變。

2.行動方式：從動員到問責

伴隨著行動主體的變化，政府的行動方式也在發(fā)生變化，總體趨勢是從動員到問責?！度舾梢庖姟烦雠_前，中央政府的行動方式更多的是觀念動員、資源動員、象征性行動，地方政府的行動方式更多的是觀念動員、資源動員、無力的行動。而《若干意見》出臺后，中央政府一改此前的象征性行動方式，著力于觀念動員、資源動員、強勢執(zhí)行、高壓問責，而地方政府也在形勢逼迫下或主動創(chuàng)新、敢為人先，或立足地方、尋求突破，或亦步亦趨、殫于執(zhí)行。

無論中央還是地方，只有各級政府充分地從權利與義務的雙重角度去制定政策、執(zhí)行政策，學前教育政策才能擺脫其象征性身份，成為各級政府民生關切行動的一部分。

3.行動結果：從消極政府到積極政府

《若干意見》頒布后的一系列政策與行動表明，各級政府正在重建其與學前教育的關系，從“消極政府”角色轉變成“積極政府”角色?！跋麡O政府”的表現(xiàn)是：如果政府可以不作為，那么就不作為。如果政府不得不有所作為，那么才有所作為。如果政府可以不大作為，那么絕不會有大作為?？梢哉f，“消極政府”的被動應付色彩極其強烈。隨著《若干意見》的頒布，各級政府的行動表現(xiàn)出完全不同的積極特點了：發(fā)展學前教育，政府必須有所作為，不作為會被問責。發(fā)展學前教育，政府必須有連續(xù)作為，不連續(xù)作為會被問責。發(fā)展學前教育，政府必須有連續(xù)大作為，不連續(xù)大作為會被問責。當政府積極行動時，學前教育政策的執(zhí)行力就大大提高了。在當前形勢下，學前教育發(fā)展需要具有行動力的政府保駕護航，以使學前教育的各項政策能夠順利出臺，各項制度能夠得到落實，最終改變政府的行政慣性，重建學前教育與各方的和諧關系。

政策決定著學前教育的命運?！稗D型期中國重大教育政策案例研究”課題組發(fā)現(xiàn)，“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因”，〔4〕因為任何教育政策的制定，都反映了政策制定者的政治立場、文化傾向和價值觀念?！?〕當下中國學前教育政策轉型中表現(xiàn)出來的規(guī)范轉型、價值轉型、制度轉型、行動轉型雖然四位一體，但并非同步發(fā)生，也不會線性發(fā)展，而會交錯進行、各有特點。

二、“保護性反向運動”：中國學前教育政策轉型的原因分析

在《大轉型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中，波蘭尼描述了歐洲文明從前工業(yè)世界到工業(yè)化時代的巨大轉變。王紹光根據(jù)波蘭尼的“大轉型理論”，分析了中國社會改革開放以來的大轉型，認為市場力量的擴張或早或晚會引發(fā)旨在保護人與自然的“反向運動”?！?〕我國自2010年以來的學前教育政策轉型，正是政府用社會政策重建“社會市場”秩序的一部分。它既是一個自下而上、由市場“脫嵌”引發(fā)的社會輿論不斷造勢、公民社會不斷施壓的民間“保護性反向運動”，也是一個自上而下、由政府運用各種社會政策將市場社會重新“嵌入”社會市場的官方“保護性反向運動”，是國家與社會、政府與民間雙向互動、雙向建構的結果。

（一）輿論倒逼：自下而上的民間“保護性反向運動”

2001年，中國幼兒園數(shù)量跌到歷史最低點，起源于上世紀末的國企改制以勢不可擋的“沖動”方式不斷“關停并轉”國企辦幼兒園。繼國企改革之后，一些地方政府也將目光轉向了幼兒園，股份化、賣園風此起彼伏，江蘇的宿遷、廣東的深圳成為幼兒園轉企改制的急先鋒。至2010年前后，全國各地的“入園難”“入園貴”問題全面爆發(fā)，媒體報道的“鐵鏈兒童”和“老太為求孫子入園，排隊八天九夜，最終昏厥現(xiàn)場”等事件成為輿論曝光的標志性事件。此間政府忙于經(jīng)濟發(fā)展、唯GDP是從、忽視民生改善的執(zhí)政方式一再遭受抨擊，社會輿論成為一股強大的倒逼政府采取措施拯救學前教育的力量。

從學前教育的發(fā)展歷程來看，市場力量的壯大、市場機制的“嵌入”與政府責任的退卻、公共服務底線的失守是互相作用的。1985年前，我國幾乎是清一色的公辦園，市場力量還缺少成長的制度土壤。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》為民辦學前教育的發(fā)展打開了大門，也為市場力量的介入奠定了制度基礎。隨著1992年深化改革的展開，市場力量“大踏步”進入學前教育領域，至2010年時已占據(jù)學前教育的大半壁江山。與此同時，市場失德、市場無序問題日益嚴重。政府責任的退卻使得市場“一方獨大”，學前教育的公益價值、兒童關懷、社會公平等普世價值被扭曲，家長淪落為學前教育的“消費者”。

在《大轉型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》一書中，波蘭尼指出，“一個‘脫嵌'的、完全自我調節(jié)的市場是十分野蠻的，因為當它試圖把人類與自然環(huán)境轉變?yōu)榧兇獾纳唐窌r，它必然導致社會與自然環(huán)境的毀滅”?！?〕在市場社會里，兒童能接受到什么樣的學前教育完全取決于市場，取決于其家庭的支付能力。在這樣一種市場邏輯下，學前教育所珍視的價值必然會被棄置一邊，而當社會公眾的集體怨恨積累到一定閾限時，民間自身起來抵制市場“脫嵌”的保護性反向運動必然會啟動。2008～2010年《教育規(guī)劃綱要》征求意見期間，學前教育點擊率的高居榜首，便是社會公眾理性自覺、合法合理地啟動“保護性反向運動”的明證。

（二）治理轉型：自上而下的官方“保護性反向運動”

與民間的保護性反向運動一致，近年來，我國政府也在不斷調整國家與社會、政府與民間的互動關系，力圖實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。如果說，上世紀我國政府還較多地借助國家主義、威權主義〔8〕進行經(jīng)濟社會治理的話，那么，本世紀的政府治理則較多轉向了社會治理，尤其是社會公平、生態(tài)文明。譬如，為了彌補一系列不公平政策所帶來的人為差距，我國政府曾于1999年出臺了西部大開發(fā)政策，以緩解地區(qū)間的發(fā)展差異；2002年出臺了城市低保政策，以彌補人群間的收入差距；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，以縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這些社會政策正是自上而下的官方的“保護性反向運動”。

在第二期學前教育“三年行動計劃”中，我國政府提出要進一步加強學前教育治理體系與治理能力建設。所謂治理體系強調的是國家治理的道路、理論、方法的綜合，既包括政府治理、社會治理、基層治理、民間治理等不同層次，也包括政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、環(huán)境治理等不同領域。所謂治理能力是以國家治理體系為依托，為保證經(jīng)濟社會健康發(fā)展、實現(xiàn)社會公平正義，運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的能力，也就是制度執(zhí)行力。

從治理體系角度來看，《教育規(guī)劃綱要》《若干意見》的先后出臺，第一期和第二期學前教育“三年行動計劃”的陸續(xù)實施，在發(fā)展道路、理論指導、方式方法上有著明顯的轉型色彩。在道路選擇上，2010年前的學前教育政策幾乎都是指向眼前的，功利色彩較濃，只著眼于解決當下的矛盾，很少顧及學前教育的將來。而《若干意見》出臺后的各項政策制度則較多地考慮到了學前教育的可持續(xù)發(fā)展，從長遠角度、全局角度來進行整體統(tǒng)籌與系統(tǒng)設計。在理論指導上，2010年前出臺的學前教育政策基本上從“社會管理”的視角出發(fā)，強調政府的行政權威，著眼于管理、控制。而《若干意見》出臺后的政策制度則較多地從“社會治理”的視角出發(fā)，強調政府的義務與責任，著眼于協(xié)調、服務和激勵。在方式方法上，2010年前出臺的學前教育政策基本上與要解決的問題一一對應，可以說是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，大多是事后補救性政策。而《若干意見》出臺后的各項學前教育政策則或多或少帶有一些系統(tǒng)設計和“不治已病治未病”的防范性特征。

從治理能力角度來看，我國從2010年開始的學前教育政策轉型正是國家治理能力日益強大的明證。一般而言，國家的治理能力主要表現(xiàn)為四個方面：決策能力、執(zhí)行能力、調控能力、協(xié)同能力?！?〕就學前教育中的政府決策能力而言，其民主化色彩、科學化意識還有些不足，還較多建立在國家主義、威權主義的立場上，進行自上而下的政策發(fā)布，其傾聽民眾的意識、程序公正的意識、利益相關者意識還不夠彰顯。地方政府在學前教育政策決策中的民主化意識也相對欠缺，基本上還是政府“一言堂”。就學前教育中的政府執(zhí)行能力而言，《若干意見》出臺之后的變化有目共睹，從中央到地方，各級政府都比較積極地參與到學前教育發(fā)展中，執(zhí)行力大輻度提升。就學前教育中的政府調控能力而言，在面對各種矛盾沖突時，各級政府的統(tǒng)籌意識均有所增強。譬如，中央政府更多地在協(xié)調國務院各部委之間的關系，調控不同區(qū)域之間的發(fā)展速度，如通過中央專項經(jīng)費來開展全國范圍的事業(yè)發(fā)展平衡工作。就學前教育中的政府協(xié)同能力而言，比之于2010年前，各級政府之間的橫向、縱向、部門協(xié)同〔10〕均明顯改善。

可以預期，借著民間力量的自發(fā)覺醒，借著公眾的社會公正意識、社會權利意識、社會參與意識、社會監(jiān)督意識的不斷增強，來自民間的、自下而上的“保護性反向運動”會漸成氣候，從而進一步推動中國學前教育政策的轉型。與此同時，當國家治理者改變其“重政府輕市場、重發(fā)展輕服務、重國富輕民富”的“三重三輕”〔11〕慣性，將“人民利益高于一切”“兒童權利優(yōu)先”作為座右銘時，政府、市場與公民社會的合理邊界就會不斷明晰，政府責任、市場競爭與學前教育的可持續(xù)發(fā)展之間的關系會越來越和諧，即在發(fā)展學前教育上，市場應當有限介入，〔12〕政府應通過多種措施保障學前教育的公益性與普惠性。惟有如此，波蘭尼所倡導的“社會市場”才能為期不遠。

三、“發(fā)展型”政策：中國學前教育政策的未來走向

當下中國的學前教育政策雖然正借力于官方與民間發(fā)起的“保護性反向運動”而在積極轉型，但是從上文的分析來看，這種轉型還有許多是有待完成的，還有許多是不確定的，甚至是需要時間來加以檢驗的。譬如，學前教育政策規(guī)范從權力本位向權利本位的轉型還遠未完成，學前教育政策價值從優(yōu)先發(fā)展向公平均衡的轉型也還需要繼續(xù)加大對歷史不正義的補償力度，學前教育政策制度從“強社會化”向“漸國家化”的轉型才剛剛開始，學前教育政策行動從地方性行動向全國性行動的轉型也才初露端倪。因此，學前教育政策轉型的大幕剛剛拉開，中國學前教育的美好未來還有待進一步加以綜合規(guī)劃。

基于學前教育發(fā)展的歷史、現(xiàn)實與未來，基于中國政府治理轉型的決心、勇氣與智慧，筆者認為，制定“發(fā)展型”學前教育政策是未來中國的必然選擇。

（一）“發(fā)展型”學前教育政策的內涵界定

所謂“發(fā)展型”學前教育政策是指以學前教育的可持續(xù)發(fā)展為目標，通過出臺系列政策以實現(xiàn)學前教育辦園制度、管理制度、投入制度的可持續(xù)發(fā)展和教師隊伍的可持續(xù)發(fā)展，從而使學前教育政策真正成為促進兒童全面發(fā)展的重要保障?！?3〕

“發(fā)展型”學前教育政策中的“發(fā)展”，既包括指向學前教育內部的發(fā)展，如兒童、教師、課程、制度的發(fā)展，也包括指向學前教育外部的學前教育社會支持系統(tǒng)的發(fā)展，如經(jīng)濟、政治、社會的發(fā)展。很明顯，指向內部的人的發(fā)展，尤其是兒童的發(fā)展是“發(fā)展型”學前教育政策的核心目標，而指向外部的、社會支持系統(tǒng)的發(fā)展是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。兩者互為支撐。

（二）“發(fā)展型”學前教育政策的內容構成

“發(fā)展型”學前教育政策的重點是學前教育的未來可持續(xù)發(fā)展，因此，它更多的不是短期設計，不是避重就輕，不是囿于現(xiàn)狀，而是指向未來，敢于突破，努力實現(xiàn)學前教育政策的生產(chǎn)性與再生產(chǎn)性功能。具體而言，“發(fā)展型”學前教育政策包括以下三個方面的內容。

一是建立并完善普惠性、公益性學前教育制度。

普惠性學前教育是“普遍惠及、人人享有”的學前教育，它主張的是權利平等、消滅人為差異。在我國當下的學前教育中，公辦園與民辦園、民辦園與普惠性民辦園、部門辦園與地方辦園等差異甚多，而這種差異是由不同的辦園體制造成的。在《若干意見》出臺后的各類學前教育政策中，我國的辦園體制力圖實現(xiàn)與國際的接軌，例如，以“普惠性幼兒園”與“非普惠性幼兒園”、“營利性幼兒園”與“非營利性幼兒園”作為幼兒園間的重要區(qū)分標志，打破計劃經(jīng)濟時代遺留下來的體制性差異，將所有幼兒園的身份調整到同一軌道上來。幼兒園或選擇普惠、非營利，或選擇非普惠、營利。政府根據(jù)幼兒園的不同性質給予不同的財政支持。但顯然，能否建立“普惠性/非普惠性”學前教育制度取決于一系列難題的解決，如當下眾多幼兒園的身份如何調整，體制性遺留下來的后遺癥如何解決等。但正如前文所述，“發(fā)展型”學前教育政策是指向未來的，它不因當下的不可行而不為之。在面對一些歷史性痼疾時，各級政府需要有大勇氣、大魄力，用創(chuàng)造性智慧為學前教育的未來可持續(xù)發(fā)展夯實堅實的制度土壤。

二是建立以生均財政撥款為基礎的學前教育投入制度。

我國目前的學前教育財政投入制度是與編制制度密切相連的，即政府對幼兒園的財政投入往往以在編教師人頭費的方式撥付，這就意味著那些沒有人事編制的教師無法獲得國家的財政補助，那些沒有在編教師的幼兒園也無法獲得政府發(fā)展學前教育的經(jīng)費投入?！度舾梢庖姟奉C布后，我國開始積極鼓勵發(fā)展普惠性民辦幼兒園，政府財政開始以生均公用經(jīng)費、教齡補助、保險補貼、學歷獎勵、職稱獎勵、規(guī)模獎勵、晉級獎勵等名目扶持民辦園，但由于已有的財政支出體系中經(jīng)費是跟著編制人員流動的，因此，地方政府在實施非編教師的獎補政策時常會面臨財政支出不合法的尷尬。一些地方政府采取變通的方式加大了對非編教師的扶持力度，更多的地方政府則限于程序的不合法而無法作為。

第二期學前教育“三年行動計劃”中，我國政府開始倡導用生均財政撥款的方式來解決在編、非編教師的同工同酬問題，這是一個非常積極的信號，也是一項非常有意義的創(chuàng)舉。各地政府要積極地在政策框架內有限突破，確保在編、非編教師同工同酬的愿景得以實現(xiàn)。如果中央政府能更好地對學前教育的財政投入制度進行全局性設計，建立起以生均財政撥款為基礎的投入制度，那么學前教育財政投入的公平性、合理性、合法性都會大有改變。這一制度的設計需要有創(chuàng)造性智慧，但并非遙不可及。

三是建立起有差別的學前教育成本分擔機制。

所謂有差別的學前教育成本分擔機制是指形成城鄉(xiāng)之間、不同收入家庭之間、不同地區(qū)之間、不同民族之間、不同群體之間的不同的成本分擔結構。在第二期學前教育“三年行動計劃”中，財政性學前教育投入要最大限度地向農(nóng)村、邊遠、貧困和民族地區(qū)傾斜，加大對家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學前教育的資助力度?！顿F陽市學前教育三年提升行動計劃》在這方面作了積極的嘗試。該行動計劃特別提出要建立城鄉(xiāng)有別的學前教育成本分擔機制，即建立公共財政投入和家庭合理分擔成本的城市學前教育運行保障機制，建立以公共財政投入為主的農(nóng)村學前教育運行保障機制。

我國目前雖建立了政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的學前教育制度，但這一制度并沒有充分考慮不同地區(qū)、不同人群之間的差異性，也有悖政府履行底線責任的基本原則。如果城市與農(nóng)村按照同樣的三方分擔比例分擔成本，那這意味著農(nóng)村家庭將承受更大的壓力，付出更大的代價?！?4〕平等并非均等，更非消滅差異。

（三）“發(fā)展型”學前教育政策的設計思路

與“生存型”或“維持型”學前教育政策關注眼前利益、關注問題解決不同，“發(fā)展型”學前教育政策更關注未來發(fā)展和制度設計，其關鍵詞為：長遠規(guī)劃、注重質量、制度設計、關注公平、增強能力、促進發(fā)展。它不強調學前教育政策的消費性功能，〔15〕而更著眼于其“增權”“賦能”“可持續(xù)”的生產(chǎn)性功能。其設計思路包括以下三個方面。

一是基于現(xiàn)在，著眼未來。

現(xiàn)在由過去決定，未來由現(xiàn)在開始。著眼于未來的“發(fā)展型”學前教育政策不會憑空誕生，它總是基于現(xiàn)在的可能性、可行性，從對現(xiàn)有學前教育政策的一系列補充、完善、突破開始，直至形成一種可持續(xù)的、支持未來學前教育發(fā)展的政策體系。因此，“發(fā)展型”學前教育政策的建構過程是有張力的、動態(tài)的、彈性的，它不回避現(xiàn)有政策的局限，也不畏懼矛盾，有時甚至通過制造暫時的矛盾以達到長遠的和諧。

二是基于差異，著眼公平。

公平是人類社會的普世價值追求，但絕對的公平并無實現(xiàn)的可能，公平永遠只能有限實現(xiàn)，因此，“發(fā)展型”學前教育政策不回避現(xiàn)有學前教育中的各種歷史不公正，而是會努力進行著眼于長遠公平的總體性補償。

當然，“發(fā)展型”學前教育政策在對歷史不公正進行補償時，不會采取簡單補償?shù)姆绞?，而會更關注補償政策的生態(tài)效應。因為簡單的補償也許暫時消解了不公正，但有可能同時制造了新的社會不公正。差異是社會的常態(tài)。趨向公平并非為了消滅差異，而是為了以理性的心態(tài)，采取積極歧視的視角來正視差異，從而真正實現(xiàn)差異基礎上的公平。

三是基于兒童，著眼發(fā)展。

建構“發(fā)展型”學前教育政策的根本目標是為了增進兒童的可能能力，擴展兒童的實質自由，是面向兒童的“賦權”“增能”。因此，“發(fā)展型”學前教育政策需要在全社會確立起“兒童利益優(yōu)先”“兒童利益最大化”原則。一切學前教育政策，一切有關學前教育的社會政策在起草、實施、評價的任何一個階段，都要以兒童利益為旨歸，以兒童發(fā)展為根本。

兒童是未來社會的接班人，是未來社會重要的人力資源。當一切與兒童有關的政策都能充分考慮兒童需要、關注兒童發(fā)展時，一個生機勃勃的兒童世界就會展現(xiàn)在我們眼前。而當兒童在其為兒童時，充分感受到了社會的關愛、國家的關愛、家庭的關愛，則在其成年后，兒童也會以同樣的方式回饋社會、回饋國家、回饋家庭。此所謂，百年大計，教育為本；教育之計，兒童為本。

〔1〕〔13〕徐道穩(wěn).中國社會政策轉型研究〔D〕.天津:南開大學，2007.

〔2〕斯蒂芬·鮑爾.政治與教育政策制定:政策社會學探索〔M〕.王玉秋，等，譯.上海:華東師范大學出版社，2003:1.

〔3〕丁元竹.社會體制改革進行曲〔J〕.讀書，2011，（2）: 40.

〔4〕范輝軍.滯后的教育政策緣何難調整〔N〕.教育時報，2005-07-05（3）.

〔5〕張建成.批判的教育社會學研究〔M〕.臺北：學富文化事業(yè)有限公司，2002:15.

〔6〕王紹光.大轉型：1980年代以來中國的雙向運動〔J〕.中國社會科學，2008，（1）.

〔7〕波蘭尼.大轉型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源〔M〕.馮鋼，劉陽，譯.杭州：浙江人民出版社，2007.

〔8〕榮劍.制度轉型與理論轉型：評蕭功秦新著《超越左右激進主義》〔EB/OL〕.〔2012-09-10〕.http://www.21ccom. net.

〔9〕陶希東.治理能力現(xiàn)代化的標準〔N〕.學習時報，2014-12-08.

〔10〕王海英.教育改革需要什么樣的政府支持〔J〕.教育發(fā)展研究，2014，（12/13）.

〔11〕田國強.中國下一步的改革與政府職能轉變〔EB/ OL〕.〔2012-06-20〕.http://www.people.com.cn.

〔12〕勞凱聲.社會轉型與教育的重新定位〔J〕.教育研究，2002，（2）.

〔14〕王海英.學前教育成本分擔機制亟待完善〔N〕.中國教育報，2014-11-02（1）.

〔15〕方巍.發(fā)展型社會政策的重新審視〔J〕.學習與實踐，2012，（9）:66-73.

The Transformation and the Future in Chinese Preschool Education Policy

Wang Haiying1，2
（1Research Center of Policy of Preschool Education，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）
（2College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）

Since 2010，Chinese preschool education policy has been experiencing a transformation which includes code transformation，value transformation，system transformation and action transformation.From the perspective of Polanyi's great transformation，the current transformation in Chinese preschool education policy started with the two way interaction between bottom-to-top nongovernmental“protective counter-movement”and top-to-bottom governmental“protective counter-movement”.The former is caused by public opinion while the latter is caused by management transformation.The author，therefore，suggests that Chinese preschool education policy should be future oriented，sustainable and“development valued”.

Chinese preschool education；policy transformation；great transformation；“development valued”preschool education policy

G610

A

1004-4604（2015）06-0003-09

*本文為國家社會科學基金教育學一般項目“學前教育成本分擔研究”（課題批準號：BHA110041）和教育部重大招標課題“學前教育體制機制改革研究”（課題批準號：21010zdz0035）的研究成果之一。

**通訊作者：王海英，博士，南京師范大學學前教育政策研究中心主任，南京師范大學教育科學學院教授、博士生導師，E-mail:warmwhy@163.com