城市軌道交通項目社會穩(wěn)定風險評估

杜哲 郭晉 吳爽

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京100037)

1 問題的提出

隨著城市在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的核心地位不斷增強，其建設(shè)的規(guī)模、力度、速度都在不斷的增強和擴大，與社會穩(wěn)定相關(guān)的問題和事件也不斷暴露出來，給社會帶來了眾多不良影響，使社會矛盾日益深化。比如，城市建設(shè)帶來的拆遷問題，城市擴張帶來的征地、交通影響、環(huán)境等問題都充斥著整個社會。這些對社會的和諧穩(wěn)定造成了巨大的沖擊，每年因征地拆遷而造成的人員傷亡案件越來越多，因生活環(huán)境受到干擾而采取上訪、游行、聚眾鬧事的群體性事件也在不斷增多，從而引起了整個社會及媒體的廣泛關(guān)注和政府部門的反思。國家為了維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會、保護群眾利益，提出在對重大固定資產(chǎn)投資項目的規(guī)劃實施前要進行社會穩(wěn)定風險評估。

軌道交通作為城市重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施之一，建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、社會影響深遠，涉及社會各個利益群體，有可能引發(fā)社會穩(wěn)定風險。因此，需對軌道交通建設(shè)的社會影響做科學、全面的評估，實現(xiàn)決策的依法性、科學性以及民主性，以達到軌道交通建設(shè)的最終目標，維護社會穩(wěn)定促進和諧發(fā)展。

2 國家對社會穩(wěn)定風險評估的要求

2.1 中共中央辦公廳文件要求

2012年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)的通知》(中辦發(fā)［2012］2號)［1］，提出:凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大政策制定、重大項目建設(shè)以及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的重大決策事項，作出決策前都要進行社會穩(wěn)定風險評估。

2.2 國家發(fā)展改革委相關(guān)文件要求

2012年8月，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資［2012］2492號)［2］，針對所有國家發(fā)展改革委審批、核準或報國務院審批核準的固定資產(chǎn)投資項目，將社會穩(wěn)定風險評估作為項目申報的必要條件，而且明確提出對社會穩(wěn)定風險等級為中風險及以上的項目，國家發(fā)展改革委將不予受理。

隨后，為了指導社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告的編制，國家發(fā)展改革委在2012年10月下發(fā)了《固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告的編制大綱(征求意見稿)意見的通知》(發(fā)改辦投資［2012］2873號)文件，征求各地意見，并于2013年2月正式下發(fā)《固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告的編制大綱(試行)的通知》(發(fā)改辦投資［2013］428號)［3］文件，在提供指導的同時也提出了編制要求，并規(guī)范了評估報告的重點內(nèi)容。

2012年11月，國家發(fā)展改革委同時對其進行審查的發(fā)展規(guī)劃也提出了相應的要求，印發(fā)了《國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知》(發(fā)改辦規(guī)劃［2012］3218號)文件［4］，表明了國家維護社會穩(wěn)定的力度和決心。

3 軌道交通項目社會穩(wěn)定風險評估的重點

3.1 社會穩(wěn)定風險評估含義

社會穩(wěn)定風險分析和評估是指結(jié)合投資項目審批程序，在對重點建設(shè)項目實施中可能引發(fā)的群體性社會風險開展的分析和評估工作。

3.2 風險分析評估的重點

3.2.1 社會風險因素識別

社會風險因素識別是對項目面臨的尚未顯性化的各種潛在風險進行系統(tǒng)分析，識別項目在實施過程中可能面臨的風險因素和風險事件。工程項目潛在的社會風險因素是社會穩(wěn)定風險發(fā)生的根源，識別社會風險因素是維穩(wěn)評估的必要前提。評估一般從項目立項到實施的整個過程中提取主要的社會風險因素。通?？蓮囊酝愴椖苛㈨棇徟⒔ㄔO(shè)過程中出現(xiàn)的和通過對沿線的踏勘、社會調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題中提取風險因素。表1為一般軌道交通項目的風險因素類型。

表1 主要風險因素識別

續(xù)表

3.2.2 社會調(diào)研與公眾參與的重要性

人是社會的重要組成部分，也是引發(fā)矛盾和沖突的主體，因此在項目過程中對人的調(diào)查極為重要。風險調(diào)查是對風險假設(shè)驗證和公眾損失預期的取證工作［5］。開展相關(guān)類型的調(diào)查，了解和識別利益相關(guān)者的認識和意愿是非常重要的。通過對軌道交通項目沿線60～120 m范圍內(nèi)(具體研究范圍根據(jù)線路的敷設(shè)方式、車輛制式、道路條件等確定)的利益相關(guān)者展開問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、走訪以及對單位進行座談等公眾參與方式，了解不同群體的真實想法和意愿，才能預防和防范風險發(fā)生的可能，降低風險發(fā)生的概率。公眾參與情況是公眾知情權(quán)落實的最直接證據(jù)，也是評價調(diào)查中公眾意見表達可靠性的基本依據(jù)，因此調(diào)查問卷的設(shè)計要具有針對性和科學性，避免發(fā)生主觀的誘導作用而達不到反映真實意愿的目的。一般情況下，社會調(diào)研分為沿線居民、商鋪、征地拆遷和沿線重點單位(包括醫(yī)院、學校等敏感單位)走訪4種問卷設(shè)計形式來反映相關(guān)利益者的真實意愿。

3.2.3 把握不同城市的特殊性

同是軌道交通建設(shè)項目，每個城市又有自身的特點，風險因素既具有共性也具有個性，應結(jié)合城市的經(jīng)濟發(fā)展特點、環(huán)境特點、自然條件、水文地質(zhì)條件、以往建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)分析和判斷各城市可能發(fā)生的風險。因此出現(xiàn)了各地不同的評估模式，如四川“遂寧模式”、山東“煙臺模式”、浙江“平陽模式”、遼寧“沈陽模式”、江蘇“淮安模式”等，在評估內(nèi)容和流程等方面具有不同的特色［6］。

3.2.4 風險估計的分類

風險估計應從合法性、合理性、可行性和可控性來分門別類。

從軌道交通涉及的利益群體來看，國有企事業(yè)單位由于其政府管理屬性基本不會成為社會不穩(wěn)定因素，受影響的利益群體主要是沿線居民、個體商戶和中小型私營企業(yè)等以個人為主體的群體，而項目風險主要從征地拆遷，建設(shè)期沿線的交通出行影響、商業(yè)經(jīng)營影響、施工噪聲及揚塵等環(huán)境影響，運營期的噪聲、振動和電磁干擾等因素中體現(xiàn)出來，主要風險因素顯著且易于識別。這些風險貫穿于項目的全過程，應根據(jù)其主次關(guān)系，劃分到4大評估框架中。

每一項風險因素可能都存在是否合法、合理、可行、可控4個方面的問題。比如征地拆遷，同時涉及拆遷程序的合法性(是否拿到了拆遷指令、取得項目工程用地許可等)、拆遷政策的合理性(補償、安置或救助是否合理、公平、及時)、拆遷方案的可行性(采取的措施和手段是否必要、適當)、事件發(fā)生的可控性(采取的措施手段是否能夠發(fā)揮效果)，應根據(jù)每項風險因素涉及的內(nèi)容進行歸類，即每項風險因素都有評價的側(cè)重點。表2為風險因素發(fā)生的階段及評估重點，根據(jù)不同風險因素的側(cè)重點進行歸類。

3.2.5 評估方法的選取和應用

1)定性方法。德爾菲法［8］:采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的預測意見，經(jīng)過幾輪征詢，使專家小組的預測意見趨于集中，最后做出符合市場未來發(fā)展趨勢的預測結(jié)論。

專題討論法:聘請業(yè)內(nèi)專家、學者對社會穩(wěn)定風險的某一專題進行深入的研討。

專家論證法:聘請業(yè)內(nèi)外資深專家對重點建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風險進行全面的評估論證。

表2 風險事件及其影響判斷

2)定量方法。頻數(shù)法［9］:對不同答案的頻數(shù)進行統(tǒng)計，以全面反映群眾對項目的認可程度。

群體劃分法:按不同人群進行分類取樣，分析其關(guān)注的具體問題及這些問題對重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險的影響。

風險概率—影響矩陣:以風險因素發(fā)生的概率為橫坐標，風險因素發(fā)生后對項目影響大小為縱坐標，建立風險概率—影響矩陣，以此作為風險源和風險等級劃分的方法之一。

指標體系法:設(shè)計項目的社會穩(wěn)定風險分析和評估綜合評價指標體系，分別由專家進行判斷和打分，最后通過計算得出總體評分值。

3)應用和選取。社會穩(wěn)定風險因素的確定一般采用定性與定量相結(jié)合的方法。隨著軌道交通的建設(shè)和運營，很多問題在實踐過程中得以暴露，根據(jù)專家經(jīng)驗判斷、專題討論等定性分析方法可以較為準確地判斷出可能發(fā)生的風險。像頻數(shù)分析法、人群分析法等定量分析方法可以應用到公眾參與、問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析中，以此來判斷各種風險程度的大小、發(fā)生的可能性和影響程度。最后在以上定性與定量分析的基礎(chǔ)上，將各因素量化，使評價指標體系更具說服力和可操作性。

4 需要進一步思考的問題

4.1 評估方法的探討

其一，缺乏理論基礎(chǔ)。現(xiàn)有的社會風險評估體系研究大多將重點放在指標體系的設(shè)計上，而缺少理論基礎(chǔ)的探討，致使社會風險評估體系的建立缺乏理論支撐［10］。

其二，風險因素過多而帶來的綜合得分較低。目前常用的評估方法是加權(quán)求和，得出一個評價的綜合得分，而往往風險因素過多，權(quán)重被劃分得過細，導致每一項的風險因素分值差別較小，從而導致整個綜合得分降低，給評估的科學合理性帶來影響，使本應高風險的項目落入中風險或本應中風險的項目變成低風險。

4.2 風險評估后的防范落實

目前應國家發(fā)展改革委的要求，重大基礎(chǔ)設(shè)施項目都在進行社會維穩(wěn)分析評價研究，也提出了相應的風險因素和對風險程度進行的估計，要防患于未然，發(fā)揮評價的真正作用還需要開展一系列的實施工作。國外大多建立了相關(guān)維護社會風險的預警體系，均取得了良好的效果。我國應該利用什么樣的方法來實現(xiàn)對風險的真正控制和防范，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)風險和泛泛而談的處置方式，應是下一步研究的重點方向。

4.3 調(diào)查樣本量的選取

目前，穩(wěn)定風險評估的調(diào)查工作大多以沿線兩側(cè)60～120 m范圍的小區(qū)、商鋪、醫(yī)院、學校等相關(guān)利益群體進行抽樣調(diào)查，而根據(jù)目前所掌握的文件，并沒有對抽樣的比例進行詳細規(guī)定，使得樣本總量的多少沒有標準來衡量，可能會影響到整個問卷調(diào)查的有效性和科學性。實際上樣本量可以按照沿線一定范圍內(nèi)人口崗位的總規(guī)模來確定抽樣比例，但這個規(guī)模在實際的統(tǒng)計過程中較為繁瑣，工作量較大，操作較為困難。下一階段應該進一步探討如何對樣本量及抽樣率進行確定，保證基礎(chǔ)調(diào)查的科學性和合理性。

［1］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)的通知［Z］.北京，2012.

［2］國家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》的通知［Z］.北京，2012.

［3］國家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定性分析篇章和評估報告編制大綱(試行)》的通知［Z］.北京，2013.

［4］國家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》的通知［Z］.北京，2012.

［5］呂浩.社會穩(wěn)定風險分析的質(zhì)量控制:以云南省重大固定資產(chǎn)投資項目為例［J］.四川水力發(fā)電，2013，32(2):69-72.

［6］楊芳勇.重大事項社會穩(wěn)定風險評估研究綜述［J］.社會工作，2011(23):19-23.

［7］楊雄.城市重大事項社會穩(wěn)定風險評估的制度建構(gòu)［J］.上海城市管理，2010(1):13-15.

［8］張振生.關(guān)于重大項目社會穩(wěn)定風險分析評估中的幾個問題［J］.中國工程咨詢，2011(9):17-18.

［9］王智勇.重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險分析評估探究［J］.建設(shè)管理，2010(7):47-50.

［10］朱海霞.工程項目的社會穩(wěn)定風險因素分析［D］.成都:西南交通大學，2012.