社會(huì)組織管理體制變革：從控制到規(guī)范
——基于地方政府實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)觀察

□姚邁新郭欣

（1、廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心，廣東廣州510070；2、仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院，廣東廣州510225）

社會(huì)組織管理體制變革：從控制到規(guī)范
——基于地方政府實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)觀察

□姚邁新1郭欣2

（1、廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心，廣東廣州510070；2、仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院，廣東廣州510225）

由于社會(huì)多元化需求滋生，內(nèi)外部管理制度存在缺陷，以及創(chuàng)新性擴(kuò)散的激發(fā)，地方政府漸次開(kāi)展了社會(huì)組織管理體制的改革。地方政府采取多種措施，在入口管理改革、過(guò)程管理變革、出臺(tái)扶持政策、“去壟斷化”和“去行政化”改革等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。未來(lái)社會(huì)組織管理體制改革中，將把“發(fā)展作為目的，規(guī)范作為重點(diǎn)，控制作為應(yīng)急”作為重要的戰(zhàn)略安排。今后，社會(huì)組織管理體制改革將由控制走向規(guī)范。

社會(huì)組織管理體制；經(jīng)驗(yàn)分析；控制；規(guī)范

雙重管理體制是我國(guó)社會(huì)組織管理的重要制度特征，它是依靠登記部門與業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行入口管控的管理模式，其目的為了分散社會(huì)組織管理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織有序發(fā)展，純潔社會(huì)組織的構(gòu)成，曾經(jīng)取得過(guò)積極的成效。近年來(lái)，社會(huì)組織的雙重管理體制受到了理論界和實(shí)踐者的強(qiáng)烈詬病和抨擊，受此影響，從中央到地方都開(kāi)始了積極的探索與實(shí)踐。在中央層面，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部主要法規(guī)的修訂已進(jìn)入議事日程，可以期待將有較大的突破。在地方層面，上海、北京、廣東、深圳等地也漸次開(kāi)啟了對(duì)社會(huì)組織管理體制的改革創(chuàng)新。本文所要關(guān)注的問(wèn)題是：地方政府進(jìn)行社會(huì)組織管理體制改革創(chuàng)新的原動(dòng)力是什么？基本情況和圖景如何？從地方政府改革創(chuàng)新的實(shí)踐中可以汲取什么經(jīng)驗(yàn)，得到怎樣的啟示？地方政府開(kāi)展創(chuàng)新實(shí)踐的未來(lái)走向如何？本文擬就相關(guān)問(wèn)題作一探討。

一、改革探由：地方政府社會(huì)組織管理體制改革的必然趨勢(shì)

（一）社會(huì)需求呼喚地方政府改革實(shí)踐

地方政府社會(huì)組織管理體制改革實(shí)踐首先源自于民間的需求，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中社會(huì)組織面臨種種障礙：發(fā)展資金缺乏，外部支持不足，配套設(shè)施不完善，社會(huì)認(rèn)可度不高等等。與此同時(shí)，大量的社會(huì)矛盾與社會(huì)問(wèn)題滋生，要求第三部門——社會(huì)組織盡快成長(zhǎng)起來(lái)，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足，提供公共服務(wù)，解決社會(huì)問(wèn)題，例如：老齡化社會(huì)到來(lái)，老年人口養(yǎng)老問(wèn)題日漸突出；留守兒童數(shù)量大幅增長(zhǎng)，他們?cè)谏钫樟稀⒔逃砷L(zhǎng)、心理發(fā)展等等方面亟待關(guān)注與重視；部分邊緣弱勢(shì)人群面臨生存與發(fā)展困境，需要來(lái)自社會(huì)的支持與幫助等等。隨著社會(huì)的發(fā)展，地方政府越來(lái)越發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾的需求變得更加多元化、個(gè)性化，政府最大公益化原則與公民社會(huì)多元化需求之間的矛盾日漸凸現(xiàn)。地方政府對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或民間倡導(dǎo)進(jìn)行了及時(shí)的回應(yīng)，例如，通過(guò)成立樞紐型社會(huì)組織，即受地方政府的委托或授權(quán)，并從政府獲得支持，為社會(huì)組織服務(wù)的社會(huì)組織，來(lái)培育和發(fā)展社會(huì)組織，壯大社會(huì)組織的力量等。

（二）制度缺陷催生地方政府創(chuàng)新探索

一方面，從外部管理制度來(lái)看，目前管理社會(huì)組織的法律規(guī)范除了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等四部行政法規(guī)外，其余的法律規(guī)范效力等級(jí)偏低，或者散見(jiàn)于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《信托法》、《合同法》等法律之中，無(wú)法從根本上約束社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)。而作為當(dāng)前核心體制特征的雙重管理體制，其局限性和滯后性也顯露無(wú)遺，“雙重管理”只是從表面上控制了社會(huì)組織的登記數(shù)量，并沒(méi)有從根本上減少社會(huì)組織管理失范的風(fēng)險(xiǎn)，大量的社會(huì)組織轉(zhuǎn)向地下發(fā)展，或者轉(zhuǎn)而進(jìn)行工商登記，無(wú)登記或轉(zhuǎn)登記的社會(huì)組織的規(guī)模巨增，“雙重管理”在某種程度上演化成為了“雙重難管”的困境。另一方面，從內(nèi)部管理制度來(lái)看，社會(huì)組織內(nèi)部的管理與自律機(jī)制還不夠完善，民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式，治理結(jié)構(gòu)存在種種缺陷，無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)與價(jià)值。上述制度缺陷導(dǎo)致社會(huì)組織陷入“外部監(jiān)管不力，內(nèi)部自律不足”的困境，極易帶來(lái)社會(huì)管理的混亂與沖突。為此，各地方政府紛紛探索無(wú)業(yè)務(wù)主管單位的直接登記辦法，以廣州為例，從2012年1月1日起，除依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)需前置行政審批外，行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、公益服務(wù)類、社會(huì)服務(wù)類、經(jīng)濟(jì)類、科技類、體育類、文化類等八類社會(huì)組織可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。

（三）創(chuàng)新擴(kuò)散激發(fā)地方政府改革活力

創(chuàng)新擴(kuò)散即一項(xiàng)創(chuàng)新被其他主體學(xué)習(xí)和采納的過(guò)程。一項(xiàng)改革創(chuàng)新措施在某地被采用，由于政府治理的開(kāi)放性進(jìn)一步加強(qiáng)，其他地方政府常會(huì)借助橫向常規(guī)性的交流渠道和機(jī)制，根據(jù)本地發(fā)展的需要加以學(xué)習(xí)和借鑒，以解決本地問(wèn)題。在中國(guó)實(shí)踐中，還存在著一種特殊的創(chuàng)新擴(kuò)散——體制型學(xué)習(xí)，即上級(jí)政府指定特定地方政府進(jìn)行政策、機(jī)制、體制等方面改革的先行實(shí)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上加以總結(jié)推廣。在社會(huì)組織管理領(lǐng)域，創(chuàng)新擴(kuò)散的例子屢見(jiàn)不鮮，并激發(fā)了地方政府推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革的活力。例如，國(guó)家民政部自2008年開(kāi)始選擇不同類型的地區(qū)和城市作為社會(huì)組織建設(shè)和管理的“單項(xiàng)觀察點(diǎn)”或“綜合觀察點(diǎn)”，以求從中探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為全面鋪開(kāi)實(shí)踐提供啟示；各地在創(chuàng)新擴(kuò)散的驅(qū)動(dòng)之下，紛紛出臺(tái)了社區(qū)社會(huì)組織備案制度，即對(duì)于尚未達(dá)到登記條件，但能正常開(kāi)展活動(dòng)，且符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的社區(qū)社會(huì)組織可申請(qǐng)備案。以適當(dāng)降低社區(qū)社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大社會(huì)組織有效規(guī)模和數(shù)量，并增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)群眾的能力；近年來(lái)各地紛紛建立社會(huì)組織培育基地，為入駐基地的公益服務(wù)類或者行業(yè)協(xié)會(huì)類社會(huì)組織提供培育扶持，這一公共服務(wù)平臺(tái)的“遍地開(kāi)花”也是地方政府橫向交流與創(chuàng)新擴(kuò)散的結(jié)果。

二、經(jīng)驗(yàn)分析：地方政府社會(huì)組織管理體制改革實(shí)踐

近年來(lái)，地方政府在社會(huì)組織管理體制方面所開(kāi)展的改革實(shí)踐可謂是“百花齊放”，涉及的社會(huì)組織種類多樣，方式和手段各不相同。各地在社會(huì)組織的入口管理、過(guò)程管理以及扶持培育等方面，紛紛制定政策，漸次破冰，取得了積極的成效。

（一）入口管理改革——降低社會(huì)組織進(jìn)入門檻

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，今后將推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織等四類社會(huì)組織，依法直接向民政部門申請(qǐng)登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。在此之前，各地方政府就在嘗試和探索社會(huì)組織入口管理改革，逐步實(shí)行社會(huì)組織的直接登記。以廣州為例，自2012年5月1日起，除了4類明確須前置行政審批的情況之外，社會(huì)組織都無(wú)須找業(yè)務(wù)單位掛靠，而可直接向民政部門申請(qǐng)登記。除了推行社會(huì)組織直接登記之外，還有很多地方政府著手啟動(dòng)了社區(qū)社會(huì)組織登記和備案雙軌制，即對(duì)還沒(méi)有達(dá)到登記條件的社區(qū)社會(huì)組織，可先選擇以備案形式取得合法身份，并開(kāi)展活動(dòng)，等以后達(dá)到相關(guān)條件后，再進(jìn)行備案向登記的轉(zhuǎn)化。無(wú)論是地方政府實(shí)施的社會(huì)組織向民政部門直接登記，還是備案登記雙軌制，都在事實(shí)上降低了社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，為社會(huì)組織取得合法身份提供了便利條件。

（二）過(guò)程管理變革——落實(shí)“以社管社”新思路

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)社會(huì)組織的管理主要集中在入口（登記注冊(cè)）處，社會(huì)組織一旦通過(guò)登記獲得合法身份，即使存在違法違規(guī)的行為，民政部門和業(yè)務(wù)主管部門可以采用的手段和工具除了年檢和評(píng)估之外相當(dāng)有限，實(shí)施懲罰和制裁時(shí)都有一定的難度。為此，地方政府嘗試改革，將對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管重點(diǎn)放在過(guò)程而不是入口處，其中以樞紐型組織為治理工具，落實(shí)“以社管社”思路，是一個(gè)嶄新的嘗試。例如，北京、上海和廣東等地加強(qiáng)樞紐型社會(huì)組織的構(gòu)建，通過(guò)政府部門認(rèn)定的、在現(xiàn)有體系中處于樞紐地位的社會(huì)組織，為同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織發(fā)揮政治上的橋梁紐帶作用，起到業(yè)務(wù)上的龍頭作用，并提供有效的服務(wù)支持。2009年，北京市首次認(rèn)定一批“樞紐型”社會(huì)組織，包括北京市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市殘聯(lián)、市僑聯(lián)、市文聯(lián)等在內(nèi)的10家市級(jí)組織，對(duì)同性質(zhì)、同類別、同領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系和分類管理、服務(wù)，并促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。其他各個(gè)地方政府也在探索以政治性人民團(tuán)體（工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等）、行業(yè)性協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)、綜合性社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)各種形式而存在的樞紐型社會(huì)組織，例如北京市海淀區(qū)創(chuàng)建的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，上海市長(zhǎng)寧區(qū)打造的街鎮(zhèn)社會(huì)組織指導(dǎo)中心等。樞紐型社會(huì)組織從實(shí)質(zhì)上講屬于同類社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使它們實(shí)現(xiàn)彼此之間的聯(lián)系、信息互動(dòng)等，并起到政治引領(lǐng)的作用，這充分體現(xiàn)了地方政府“以社管社”、加強(qiáng)社會(huì)組織過(guò)程管理的創(chuàng)新性思路。

（三）出臺(tái)扶持政策——增強(qiáng)社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)力

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織有相當(dāng)一部分處于資源不足、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的境地之中，一方面是獲得社會(huì)資源投入的渠道狹窄，另一方面是政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)機(jī)制未能有效確立，此外，政策對(duì)社會(huì)組織的扶持和支持力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。出臺(tái)扶持政策，培育發(fā)展社會(huì)組織，是加強(qiáng)社會(huì)組織管理、促進(jìn)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，采取政府職能轉(zhuǎn)移、政府購(gòu)買服務(wù)，以及建立社會(huì)組織培育基地等措施，各地方政府改革創(chuàng)新扶持方式，增強(qiáng)了社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)力及可持續(xù)發(fā)展。以上海為例，2012年上海市委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類扶持的重點(diǎn)環(huán)節(jié)：一是加大政府職能轉(zhuǎn)移力度；二是建立購(gòu)買服務(wù)機(jī)制；三是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)；四是保障民主參與權(quán)益；五是促進(jìn)自主規(guī)范發(fā)展。具體舉措包括：建立與同類公辦機(jī)構(gòu)待遇平等的社會(huì)組織人才配套政策，逐步在各級(jí)黨代表大會(huì)、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議中增加社會(huì)組織代表的比例，建設(shè)社會(huì)組織孵化基地、建立公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投機(jī)制、推進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)評(píng)估和信用等級(jí)評(píng)定、完善社會(huì)組織會(huì)務(wù)公開(kāi)和信息公開(kāi)制度等。以廣東為例，從2012年起，廣東省財(cái)政專門設(shè)立培育發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買服務(wù)和授權(quán)委托事項(xiàng)，2013年1月，廣東省共有360家社會(huì)組織獲得總額近1億元人民幣的資金支持。

（四）“去壟斷化”、“去行政化”改革——促進(jìn)社會(huì)組織自治性與市場(chǎng)化

在社會(huì)組織的傳統(tǒng)管理模式中，社會(huì)組織受制于“三個(gè)條例”對(duì)業(yè)務(wù)范圍或相似社會(huì)組織成立的限制，表現(xiàn)出嚴(yán)重的壟斷化傾向；同時(shí)，受雙重登記管理體制的影響，相當(dāng)多的社會(huì)組織又表現(xiàn)出嚴(yán)重的行政化傾向。所謂壟斷化，主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)社會(huì)組織管理的“一業(yè)一會(huì)”政策之中，例如過(guò)去一個(gè)地域內(nèi)的一個(gè)行業(yè)內(nèi)往往只允許有一個(gè)協(xié)會(huì)，暴露出嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，社會(huì)組織之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏創(chuàng)新的活力與動(dòng)力，產(chǎn)生官僚習(xí)氣與作風(fēng)；所謂行政化，即社會(huì)組織不是作為一個(gè)獨(dú)立的民事主體而存在，與政府部門之間不是平等獨(dú)立的關(guān)系，而是隸屬于政府部門，成為行政的“附庸”或“二政府”，在活動(dòng)開(kāi)展、宗旨確立、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等多個(gè)方面，社會(huì)組織受黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)，決策權(quán)和自治性缺失，從某種意義上喪失了其作為獨(dú)立的組織而存在的第三部門主體地位，難以獨(dú)立自主發(fā)展。以廣州為例，近年來(lái)廣州開(kāi)始鼓勵(lì)社會(huì)組織適度競(jìng)爭(zhēng)，為社會(huì)組織創(chuàng)造寬松的環(huán)境，2012年1月1日開(kāi)始，廣州允許同一行業(yè)根據(jù)實(shí)際需要成立多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，此外，只要名稱不相同，可以在同一行政區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)成立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的公益服務(wù)類社會(huì)團(tuán)體，當(dāng)前廣州市去壟斷化范圍已逐步擴(kuò)大到所有社會(huì)組織，為增強(qiáng)社會(huì)組織市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力打下了很好的基礎(chǔ)。早于2006年，廣州市開(kāi)始推行“政會(huì)分開(kāi)”，要求在行業(yè)協(xié)商商會(huì)實(shí)行“五自”（自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)）、“四無(wú)”（無(wú)行政級(jí)別、無(wú)行政事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管部門、無(wú)國(guó)家機(jī)關(guān)現(xiàn)職工作人員兼職），以實(shí)現(xiàn)它們的民間化和自治化發(fā)展。按照計(jì)劃，廣州市正在推行新一輪的社會(huì)組織去行政化計(jì)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類和其他類別社會(huì)組織逐步實(shí)行自治化改革，預(yù)期于2015年底前基本完成社會(huì)組織去行政化改革任務(wù)。

（五）加強(qiáng)法治化建設(shè)——推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還沒(méi)有完全被納入法治軌道，表現(xiàn)為外部法規(guī)監(jiān)管不力，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。在外部監(jiān)管的法律法規(guī)體系方面，主要存在的問(wèn)題有：雙重管理體制之下登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位權(quán)責(zé)不匹配，二者之間缺乏法律上明確的分工，前者擁有對(duì)社會(huì)組織違法行為的行政處罰權(quán)，而后者主要起協(xié)同的作用，導(dǎo)致社會(huì)組織出現(xiàn)違法行為時(shí)很難得到實(shí)際的監(jiān)管，“雙重監(jiān)管”演變?yōu)椤半p重不管”；此外，目前的法律法規(guī)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織、“草根”社會(huì)組織等的監(jiān)管還處于空白狀態(tài)，無(wú)法可依、無(wú)章可循的情況比較突出；社會(huì)組織在信息公開(kāi)方面的規(guī)章制度還很不充分，缺少信息公開(kāi)的程序設(shè)計(jì)，信息公開(kāi)方面的違規(guī)成本較低。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)前普遍缺乏良好的法律予以引導(dǎo)規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)組織的活動(dòng)能力與業(yè)務(wù)開(kāi)展受到制掣。事實(shí)上，社會(huì)組織良好的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與能力發(fā)揮來(lái)自于合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與規(guī)范的外部監(jiān)管，為了解決社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、信息不透明、官民二重性特色突出等問(wèn)題，廣州著手加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的法治建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。例如，2011年廣州市出臺(tái)了專門政策文件，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)等都進(jìn)行了系統(tǒng)全面規(guī)范，并發(fā)布了行業(yè)協(xié)會(huì)選舉制度等10項(xiàng)內(nèi)部管理制度示范文本，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)向市場(chǎng)化、民間化、自治化、規(guī)范化方向發(fā)展。2012年廣州市更是采取社會(huì)組織設(shè)立監(jiān)事會(huì)、社會(huì)團(tuán)體主要負(fù)責(zé)人實(shí)行差額選舉等新的舉措，來(lái)進(jìn)一步規(guī)范和形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者互相制衡的治理機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)組織自治化的范圍。從內(nèi)到外不斷加強(qiáng)社會(huì)組織的法治建設(shè)，使社會(huì)組織和其他組織一樣，平等地遵守法律法規(guī)，公正地接受政府的依法監(jiān)管，有利于培育社會(huì)組織的獨(dú)立性與自治性，真正增強(qiáng)其活力，使社會(huì)組織更好地發(fā)揮其作為第三部門的主體作用，承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。

三、路徑選擇：未來(lái)社會(huì)組織管理體制改革方向

（一）基本原則——發(fā)展為目的，規(guī)范為重點(diǎn)，控制為應(yīng)急

王名、孫偉林指出，執(zhí)政黨與政府在社會(huì)組織管理上存在三種戰(zhàn)略思路及其制度安排，一是發(fā)展型戰(zhàn)略，“是一種以發(fā)展社會(huì)組織為導(dǎo)向的帶來(lái)理想色彩的戰(zhàn)略思路，并形成了與發(fā)展社會(huì)組織相關(guān)聯(lián)的一整套方針、原則和相應(yīng)的制度安排”；二是控制型戰(zhàn)略，“是一種為了應(yīng)對(duì)、緩解或解決由社會(huì)組織發(fā)展所帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題，……而以控制為導(dǎo)向的帶有臨時(shí)性應(yīng)對(duì)色彩的戰(zhàn)略思路，”；三是規(guī)范型戰(zhàn)略，“是一種更加強(qiáng)調(diào)制度與法律規(guī)范的合理性，更加強(qiáng)調(diào)將社會(huì)組織的管理納入法制化、規(guī)范化的軌道，即以規(guī)范管理社會(huì)組織的發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略思路”。筆者以為，這三種戰(zhàn)略思路相互之間其實(shí)并不矛盾，它們共同存在、相互統(tǒng)一在從中央到地方的社會(huì)組織管理制度改革安排之中。觀察地方及中央政府的相關(guān)政策與實(shí)踐，可以看到，未來(lái)社會(huì)組織管理體制改革中，將把“發(fā)展作為目的，規(guī)范作為重點(diǎn)，控制作為應(yīng)急”作為重要的戰(zhàn)略安排。

首先，當(dāng)前社會(huì)組織已成為政府—市場(chǎng)—社會(huì)三極力量中的重要一極，社會(huì)組織直接面對(duì)具體的社會(huì)問(wèn)題和基層環(huán)境，能創(chuàng)造性地滿足社會(huì)需求，有針對(duì)性地解決社會(huì)矛盾及問(wèn)題，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)的功能，因此，發(fā)展社會(huì)組織已成為黨和政府執(zhí)政方略中的重要任務(wù)之一，毋庸諱言地說(shuō)，從發(fā)展這一角度而言，“社會(huì)組織的春天已經(jīng)到來(lái)”。其次，對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展，關(guān)鍵還是要走入以規(guī)范化為特點(diǎn)的軌道，現(xiàn)實(shí)觀察表明，社會(huì)組織在不斷成長(zhǎng)壯大的過(guò)程中，確實(shí)也存在著魚龍混雜、泥沙俱下的情況，從中央到地方政府亟需擴(kuò)大對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的廣度和力度，對(duì)監(jiān)管所依據(jù)的條例、法律進(jìn)行相應(yīng)的升級(jí)更新，增強(qiáng)規(guī)范化程度，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。再次，如孫發(fā)鋒所言，“我國(guó)政府放棄了全面控制和‘四面出擊’的管理辦法，在嚴(yán)格控制特定領(lǐng)域社會(huì)組織的基礎(chǔ)上，逐漸放松對(duì)部分社會(huì)組織的規(guī)制”，例如，在政治參與、政策研究、宗教和社會(huì)維權(quán)等領(lǐng)域，政府對(duì)成立社會(huì)組織持禁止或嚴(yán)格限制的態(tài)度；采取取締和清理整頓的辦法，來(lái)限制非法社會(huì)組織的活動(dòng)；政府通過(guò)嚴(yán)格對(duì)境外機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯的管理，控制特定類型社會(huì)組織的資金來(lái)源，壓縮其生存與發(fā)展的空間等，以控制和減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，解決可能面臨的社會(huì)危機(jī)。

（二）未來(lái)改革方向——從控制到規(guī)范

前已述及，“發(fā)展作為目的，規(guī)范作為重點(diǎn)，控制作為應(yīng)急”是未來(lái)社會(huì)組織管理體制改革的重要戰(zhàn)略安排，要著重指出的是，長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革應(yīng)逐步淡化控制的色彩，通過(guò)重點(diǎn)采取規(guī)范的手段來(lái)引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，這既是社會(huì)組織有序健康發(fā)展的要求，也符合國(guó)際非營(yíng)利組織管理的基本特征，從控制到規(guī)范應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的基本方向。具體來(lái)說(shuō)，要在以下幾個(gè)方面入手來(lái)加強(qiáng)社會(huì)組織管理的規(guī)范化建設(shè)。

第一，繼續(xù)加強(qiáng)和完善社會(huì)組織的立法。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》指出，要將“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，“要激發(fā)社會(huì)組織活力”，“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。社會(huì)組織要更好地提供公共服務(wù)，最大可能地發(fā)揮自身活力，首先需要在已有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上繼續(xù)加強(qiáng)和完善社會(huì)組織的立法。其中最為關(guān)鍵的是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)行法規(guī)不僅法律位階低，而且存在著重要法律缺位的問(wèn)題，因此要抓緊將制定一部針對(duì)社會(huì)組織的基本法盡快列上議事日程，使各類社會(huì)組織在法律地位、主體資格、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、活動(dòng)原則等方面都能有明確的規(guī)定。此外，為了使社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移有切實(shí)的制度保障，讓社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展存在可靠的外部監(jiān)管力量，并不斷健全社會(huì)組織內(nèi)部自律機(jī)制，地方政府可以考慮制定各個(gè)地方的社會(huì)組織條例，為規(guī)范和培育發(fā)展地方社會(huì)組織提供基本法律依據(jù)。例如，規(guī)定社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)、人事和財(cái)務(wù)應(yīng)與國(guó)家行政企事業(yè)單位和協(xié)會(huì)會(huì)員分立；建立政府購(gòu)買服務(wù)目錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等。

第二，增強(qiáng)社會(huì)組織行政監(jiān)管的規(guī)范化程度。以往我國(guó)社會(huì)組織行政監(jiān)管的主要框架是雙重管理體制，這是一種以控制為取向的監(jiān)督管理體制，它帶來(lái)了許多問(wèn)題，如多頭管理，社會(huì)組織注冊(cè)難，監(jiān)管責(zé)任推諉與監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)并存，干預(yù)過(guò)度或放任不管并存等。在雙重管理體制即將改革的大背景下，必須同步增強(qiáng)社會(huì)組織行政監(jiān)管體制的規(guī)范化程度。首先，考慮到社會(huì)組織的領(lǐng)域、種類等的多樣性，建議區(qū)分社會(huì)組織類別，如動(dòng)員資源型、公益服務(wù)型、社會(huì)協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型等，相應(yīng)地配套建立規(guī)范化的管理法規(guī)。其次，要從入口管理過(guò)渡到規(guī)范化的過(guò)程管理與行為控制，“所謂行為控制，就是通過(guò)評(píng)估、監(jiān)管等有效機(jī)制，密切關(guān)注社會(huì)組織所開(kāi)展的各種活動(dòng)，對(duì)其行為過(guò)程及其結(jié)果加以有效控制”，行為控制區(qū)別于粗放簡(jiǎn)單的雙重管控方式，不是靠“卡”，而是依賴于結(jié)果評(píng)估、行為監(jiān)管、過(guò)程控制等細(xì)致規(guī)范的手段，形成全程負(fù)責(zé)的綜合監(jiān)管體系，這將有利于社會(huì)組織監(jiān)管的有序，有利于培育和發(fā)展社會(huì)組織，使其真正在社會(huì)領(lǐng)域中發(fā)揮作用。

第三，注重社會(huì)組織規(guī)范化的培育與發(fā)展。當(dāng)前，盡管我國(guó)社會(huì)組織管理提出了“監(jiān)督管理和培育發(fā)展并重”的指導(dǎo)思想，但總體來(lái)說(shuō)，對(duì)社會(huì)組織的存在及其不可替代的重要作用，各級(jí)地方政府在認(rèn)識(shí)上還不是特別充分與到位，因而普遍形成了“重監(jiān)督管理，輕培育發(fā)展”的傾向。實(shí)際上，規(guī)范化發(fā)展社會(huì)組織，不僅體現(xiàn)在監(jiān)管方面，也要著重從發(fā)展和服務(wù)兩方面入手，為社會(huì)組織在稅收優(yōu)惠、編制和保障、支持性社會(huì)組織等各方面，構(gòu)建起規(guī)范化的、可操作性的制度體系，并使之與社會(huì)其它部門的有關(guān)政策相配套，促進(jìn)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)規(guī)范化之下的健康發(fā)展。

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□責(zé)任編輯：溫朝霞

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姚邁新（1975—），女，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，主要研究方向?yàn)榈胤街卫砼c非政府組織管理；郭欣（1975—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榈胤街卫?、品牌管理?/p>