參與性治理：城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新研究

覃耀堅(jiān)

（廣西民族大學(xué)　管理學(xué)院，廣西　南寧　530006）

參與性治理：城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新研究

覃耀堅(jiān)

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧530006）

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨深化執(zhí)政規(guī)律和實(shí)現(xiàn)偉大中國夢(mèng)的重要使命。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社區(qū)基層治理作為社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域的重要組成部分，多元主體參與成為城市社區(qū)治理的歷史發(fā)展趨勢(shì)。構(gòu)建城市社區(qū)參與式治理模式要求大幅度拓展居民、志愿者及社會(huì)組織參與的范圍，通過各種機(jī)制將多元治理主體納入到參與城市社區(qū)公共事務(wù)和提供城市社區(qū)公共服務(wù)中來，發(fā)揮居民在城市社區(qū)治理過程中應(yīng)有的作用。

參與性治理；城市社區(qū)；治理模式

黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是中國共產(chǎn)黨從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代化治理的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”具有重大意義。治理體系和治理能力現(xiàn)代化的選擇取向，表達(dá)了國家與社會(huì)在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給層面上的良好互動(dòng)、合作共治實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化的目標(biāo)訴求。目前，中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)正處于改革轉(zhuǎn)型期、深水區(qū)和攻堅(jiān)期，城市社區(qū)基層治理作為全面深化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要領(lǐng)域，在從政府主導(dǎo)單一管理格局向多元主體參與的網(wǎng)格化管理格局的深刻變革中，應(yīng)進(jìn)一步加快形成政府、市場(chǎng)、社區(qū)志愿者、社會(huì)組織、居民各歸其位，共同參與的新型治理格局，以達(dá)到國家權(quán)力與城市社區(qū)基層社會(huì)資本的良性互動(dòng)，從而增進(jìn)國家和全社會(huì)的福祉。

一、參與性治理的理論回顧

“治理”一詞，源于拉丁文和古希臘語，原意為控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為：“治理是一種較為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，但同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人和各類組織等得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的需要?！保?］5-6庫伊曼和范·弗利埃特指出：“治理是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)?！保?］2-3它是西方國家在“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”背景下應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，它主張通過國家公共組織與私人部門的合作和良好互動(dòng)來消解“國家——社會(huì)”的二元對(duì)立關(guān)系，整合兩種力量共同發(fā)展。從被動(dòng)式的國家治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)式的社會(huì)治理；通過從“自上而下”的國家力量轉(zhuǎn)向“自下而上”綜合多種主體參與到合作中來，以實(shí)現(xiàn)“善治”——即社會(huì)公共利益的最大化。

20世紀(jì)80年代，“參與”一詞開始在中國出現(xiàn)，但直到20世紀(jì)90年代之后，伴隨著“治理”理念的出現(xiàn)，參與性治理才在中國興起?！皡⑴c性治理”理念的出現(xiàn)有其特殊的歷史因素和政治背景，它是西方國家“分權(quán)化運(yùn)動(dòng)”“民主運(yùn)動(dòng)”背景下的時(shí)代產(chǎn)物。參與性治理被定義為是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、團(tuán)體和政府一起參與公共政策、分配資源、合作治理的過程。它主要包括以下四個(gè)主要的特征：首先，參與性治理的本質(zhì)在于“參與”，這與我國傳統(tǒng)理念下的“大運(yùn)動(dòng)”“大民主”式的參與不同，它更強(qiáng)調(diào)的是公民的有序政治參與轉(zhuǎn)變，尤其是保證那些與政策有利益相關(guān)的公民能夠參與到政策的全過程中來，從而形成包括政府、社會(huì)組織、私人部門、公民等在內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)。其次，參與性治理重在實(shí)質(zhì)參與，這與我國目前的 “走過場(chǎng)”“形式”民主參與截然相反，它更關(guān)注公民真實(shí)的愿望和要求是否得到了充分的表達(dá)，政府制定的政策是否能反映公民的愿望和要求，尤其是弱勢(shì)群體和邊緣群體是否都能夠充分參與到政策的整個(gè)過程中去。然后，參與性治理更強(qiáng)調(diào)參與的行為和過程，應(yīng)通過推行“自下而上”“自發(fā)型”的決策執(zhí)行過程等實(shí)踐來達(dá)到民主的本質(zhì)。最后，參與性治理關(guān)注政府與公民及其它多元主體的合作協(xié)同作用。重視公民的主觀能動(dòng)性和其它多元主體的積極參與性，使他們能夠有意愿且有能力表達(dá)個(gè)人訴求，參與規(guī)則制定、影響公共政策、決定自己所在社區(qū)事務(wù)。

二、中國城市社區(qū)參與性治理的生成邏輯

在《政治思想中的語言混淆》一書中，哈耶克闡述了他關(guān)于社會(huì)秩序的分類思想。他指出，所有的社會(huì)秩序若不是自發(fā)生成的就是人為建構(gòu)的，前者是指“自生自發(fā)秩序”或“擴(kuò)張秩序”，后者指的是“組織秩序”或者“人造秩序”。新中國成立60多年來，我國城市基層社會(huì)管理體制經(jīng)歷了由“單位制”“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。若以哈耶克“社會(huì)秩序二分法”作為理論參考，中國城市社區(qū)“自生自發(fā)秩序”指的是“自主自治”，而“人造秩序”則指的是國家權(quán)力滲透到社區(qū)治理中。中國城市社區(qū)治理從“單位制”“街居制”到“社區(qū)制”，逐漸邁入到城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程中來，也是這兩種秩序博弈和耦合的過程。

（一）單位制：城市社區(qū)治理“自生自發(fā)的秩序”

1949年以前，為奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，在黨內(nèi)形成了一種特殊的管理體制——“公家人”管理。這種管理體制主要是以中共黨員為對(duì)象，包括黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體和公營企業(yè)中的成員，統(tǒng)一資源進(jìn)行供給，范圍包括衣、食、住、行等生活領(lǐng)域的方方面面，并按個(gè)人職務(wù)和資歷及等級(jí)等確定供給標(biāo)準(zhǔn)。這種管理體制為奪取全國抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利和全國解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利提供了強(qiáng)有力的保證。1949年以后，中國共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市”奪取全國政權(quán)后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到城市，如何管理城市成為擺在中國共產(chǎn)黨面前的重要難題。為了團(tuán)結(jié)所有的力量一起來建設(shè)新生的社會(huì)主義和迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，中國共產(chǎn)黨將“單位制”運(yùn)用到了城市管理上來，通過單位來壟斷一切政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，并嚴(yán)格控制人員的流動(dòng)。這種“單位制”的城市基層管理體制的主要特征有：所有人都被納入到里面來，由國家來統(tǒng)一集中供給和分配住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等資源，依賴性較強(qiáng)；國家行政權(quán)力滲透到單位制內(nèi)生活的所有領(lǐng)域，國家依靠“自上而下”的單一控制權(quán)威統(tǒng)治著社區(qū)的秩序。這種“自發(fā)自生的秩序”中隱蔽的力量，對(duì)城市基層社會(huì)管理模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（二）街居制：城市社區(qū)治理“人造的秩序”

20世紀(jì)50年代，隨著國家工作重心轉(zhuǎn)移到城市軌道和國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，為了進(jìn)一步鞏固國家政權(quán)和加強(qiáng)城市管理工作，全國許多城市出現(xiàn)了街道和居委會(huì)組織。1953年，我國第一個(gè)城市居委會(huì)組織出現(xiàn)在天津。1954年，第一屆全國人大常委會(huì)四次會(huì)議審議并通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》，正式?jīng)Q定設(shè)立街道辦事處和居民委員會(huì)。［3］隨后，1989年第七屆全國人大十一次會(huì)議又審議并通過了 《城市居民委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定了居民委員會(huì)的地位。它們的主要特征是：街道辦事處和居委會(huì)作為城市管理的基層政權(quán)，具有國家賦予的權(quán)力，代表國家和政府行使行政管理職能；居民委員會(huì)作為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，對(duì)所轄社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，具有自治性和民主性。這樣，在城市基層社會(huì)管理體制中存在著兩種不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力；一個(gè)是自上而下的城市政府的行政管理權(quán)，而另一個(gè)則是居委會(huì)的自治權(quán)。但在實(shí)際的運(yùn)行過程中，卻出現(xiàn)居委會(huì)行政功能強(qiáng)化，自治功能弱化的畸形現(xiàn)象。城市管理部門作為國家行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著管理城市的行政職能，在目標(biāo)責(zé)任和政績考核的雙重壓力下，城市管理部門會(huì)把原屬于自身的行政事務(wù)下放到社區(qū)，居委會(huì)承擔(dān)了來自政府部門更多的行政職能，“上面千條線，下面一根針”，行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)自治形同虛設(shè)。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部門，城市基層社會(huì)管理亟需構(gòu)建一套與之相適應(yīng)的新型治理模式，促進(jìn)城市管理部門與居委會(huì)的權(quán)責(zé)一致，以解決當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的矛盾和挑戰(zhàn)。

（三）社區(qū)制：城市社區(qū)治理的秩序動(dòng)態(tài)均衡

“社區(qū)”這個(gè)概念最早由德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出，它用來表示具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會(huì)共同體。［3］1992年，黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，城鄉(xiāng)二元體制開始打破，社會(huì)流動(dòng)人口增多，城市社會(huì)管理和公共服務(wù)面臨巨大的挑戰(zhàn)。鑒于此，1998年國務(wù)院為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司；隨后，在2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的建議，此后，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)廣泛開展起來。社區(qū)建設(shè)的開展，意味著城市基層社區(qū)治理模式的創(chuàng)新面臨著一個(gè)前所未有的發(fā)展契機(jī)。在社區(qū)建設(shè)開展前，我國城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)性的單一政治權(quán)威治理，而隨著社區(qū)建設(shè)的開展，城市管理部門與居委會(huì)間單一的、自上而下的“命令——服從”關(guān)系開始弱化，取而代之更多的是關(guān)心居民生活，傾聽居民訴求，上下溝通的“合作——參與”的新型治理關(guān)系。參與式治理作為城市基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式，它既體現(xiàn)了中國民主政治的進(jìn)步，又符合了全球社區(qū)發(fā)展的潮流。這一治理模式的建構(gòu)，一方面離不開黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，另一方面又需要社會(huì)協(xié)同，公眾參與，這為政府管理與居民治理之間找到了一個(gè)動(dòng)態(tài)均衡點(diǎn)。［4］

三、參與性治理在城市基層社會(huì)管理中的發(fā)展現(xiàn)狀反思

參與性治理是西方背景下的一種新型治理模式，由阿爾修·馮、賴特、海奈特等學(xué)者以及聯(lián)合國、國際勞工研究中心等國際組織推動(dòng)。將參與性治理拓展運(yùn)用到城市基層社會(huì)治理中，不僅有利于提高社區(qū)居民參與能力和培育社會(huì)資本，而且有利于政府和社區(qū)間構(gòu)建平等協(xié)商、良好互動(dòng)的新型政社關(guān)系，但目前參與性治理在城市社區(qū)發(fā)展中還存在一些與之不相適應(yīng)的地方。

（一）城市社區(qū)管理基層與社區(qū)自治組織參與治理缺乏良性對(duì)接機(jī)制

參與性治理主張?jiān)趪遗c公民之間建立良好的互動(dòng)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)商合作治理。而在目前“事權(quán)下放”的行政體制背景下，社區(qū)居委會(huì)隸屬于城市管理部門，社區(qū)居委會(huì)等被納入國家權(quán)力的范圍內(nèi)，執(zhí)行國家行政機(jī)關(guān)下達(dá)的指令和政策，承擔(dān)著超出社區(qū)居委會(huì)職能范圍的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，并以此作為財(cái)政撥款、社區(qū)干部升遷等的主要依據(jù)。社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)為了完成上級(jí)部門交代各項(xiàng)任務(wù)和活動(dòng)，又將各項(xiàng)任務(wù)細(xì)化給社區(qū)自治組織，這樣一來，必須投入大量的人力、物力和財(cái)力，而這會(huì)導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)自治組織無空余閑暇來開展社區(qū)活動(dòng)，社區(qū)居民參與活動(dòng)的積極性無法調(diào)動(dòng)，居民參與能力弱化，這不利于社區(qū)民主精神的培養(yǎng)和自治能力的增強(qiáng)，與社區(qū)建設(shè)的宗旨背道而馳。承擔(dān)著雙重任務(wù)的社區(qū)居委會(huì)與居民之間很難實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的協(xié)商治理關(guān)系。

（二）城市社區(qū)居民參與治理的制度建設(shè)落后

參與性治理要求建立強(qiáng)有力的居民參與機(jī)制，在涉及社區(qū)居民自身利益的相關(guān)事務(wù)上，無論公共政策的制定，還是公共政策執(zhí)行，甚至是公共政策中關(guān)于公共資源的分配，都要保障社區(qū)居民能參與社區(qū)治理的過程中去，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)與居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的良治。社區(qū)自治制度主要由黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度、社區(qū)成員代表大會(huì)制度、社區(qū)自治制度構(gòu)成。［5］但在城市社區(qū)治理的實(shí)踐運(yùn)行中，由于法規(guī)和制度上的漏洞，加上存在抽象性和可操作性等問題，使居民參與社區(qū)治理化為泡影或“紙上談兵”，并沒有發(fā)揮真正的作用。以社區(qū)自治制度為例，社區(qū)居民委員會(huì)選舉中存在暗箱操作、流程不清、威脅恐嚇、收受賄賂、買官鬻爵等不良社會(huì)風(fēng)氣和違法行為，社區(qū)民主決策、社區(qū)監(jiān)督和民主監(jiān)督流于形式。社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)“人治”色彩重于“法治”，“社區(qū)自治”成為社區(qū)干部謀取個(gè)人私利的現(xiàn)象屢禁不止，社區(qū)公共政策缺乏民意基礎(chǔ)。社區(qū)民主自治制度的發(fā)育程度在很大程度上制約了城市社區(qū)參與性治理的實(shí)際效果。

（三）社區(qū)居民參與治理的能力水平制約

城市社區(qū)參與性治理是多元主體共同參與的網(wǎng)格化格局，其治理主體主要有：居民、社區(qū)自治組織、志愿者和社會(huì)組織等。而在這些治理主體中，居民是處在參與性治理中的核心位置，參與性治理追求的最終目標(biāo)是賦予居民平等的參與權(quán)、自治權(quán)，使任何個(gè)人都能無差異地參與到社區(qū)公共事務(wù)中來。但在實(shí)際運(yùn)行中，居民參與意識(shí)薄弱及參與能力匱乏，這與我國長期高度封閉的政治、文化體制有關(guān)，權(quán)力至上、宗派觀念、人情關(guān)系對(duì)民眾參與意識(shí)的影響根深蒂固；天賦人權(quán)、平等參與、法治觀念的治理理念較為薄弱。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，社會(huì)流動(dòng)人口加快，大量務(wù)工人員進(jìn)城，由于這部分社會(huì)群體政治意識(shí)水平和科學(xué)文化素質(zhì)普遍不高，給社區(qū)公共事務(wù)的管理帶來了挑戰(zhàn)。社區(qū)居民自我表達(dá)及自我組織能力的不足以及社區(qū)社會(huì)組織的后天發(fā)展不足，使得利益表達(dá)和訴求渠道不暢通時(shí)，廣大社區(qū)居民的政治參與往往會(huì)變成政治冷漠或引起群體性事件。

四、參與性治理在城市社區(qū)基層發(fā)展的對(duì)策建議

（一）制定參與性治理的指導(dǎo)政策

國家政權(quán)的治理理念是影響參與性治理的重要因素。隨著全面深化改革的不斷深入，我國逐步邁入“后工業(yè)時(shí)代”，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生深刻變化，社區(qū)居民渴望有序政治參與和民主參與的訴求日益高漲，在頂層設(shè)計(jì)的層面上制定合理、可行且具有可操作性并能代表社區(qū)居民意愿的政策指導(dǎo)方針是推動(dòng)參與性治理在社區(qū)范圍內(nèi)廣泛實(shí)施和開展的首要條件。城市社區(qū)指導(dǎo)政策的制定要在充分聽取民意的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)化和法制化的原則，并對(duì)城市社區(qū)參與式治理的意愿、能力等深入調(diào)研和認(rèn)真求證，這是提高政策認(rèn)可度和可接受度的重要基礎(chǔ)，也是減少政策執(zhí)行阻力，提高政策執(zhí)行力的重要前提。同時(shí)還要減少不同層次、不同功能的政策在出臺(tái)和運(yùn)作時(shí)序上的沖突和抵觸，以保證政策科學(xué)合理、有效地介入城市社區(qū)治理空間。

（二）完善參與性治理的制度建設(shè)

制度化是居民健康、有序參與城市社區(qū)治理的重要保障。構(gòu)建合理、科學(xué)、規(guī)范和高效的城市社區(qū)治理法規(guī)制度框架，要在現(xiàn)有社區(qū)自治章程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善社區(qū)居民參與治理的法律法規(guī)，詳細(xì)、明確規(guī)定居民參與治理的內(nèi)容、方式、程序和要求等，并進(jìn)一步細(xì)化、具體化以增強(qiáng)可操作性和適用性，保證居民參與的合法性，使城市社區(qū)參與性治理做到有法可依、有法必依、違法必究。在制度的制定中，要重點(diǎn)從以下兩方面著手：一是要進(jìn)一步完善社區(qū)自治組織在反映居民利益訴求表達(dá)的功能機(jī)制，防止政策介入導(dǎo)致的利益矛盾激化。二是以制度形式規(guī)范居民參與方式，拓寬居民參與社區(qū)公共事務(wù)渠道，擴(kuò)大居民積極有序的政治參與，從而保證和實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）增強(qiáng)城市社區(qū)居民治理主體參與治理能力

參與性治理不僅需要強(qiáng)有力的市場(chǎng)力量，而且還需要一個(gè)成熟的公民社會(huì)，只有這樣，才能調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等多元主體共同參與治理。［6］鑒于目前我國社會(huì)組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)居民治理能力先天不足的現(xiàn)實(shí)，必須要從全方位提升治理主體的治理能力。首先，培育社區(qū)居民的民主法治觀念。通過走訪、開展社區(qū)活動(dòng)等手段，鼓勵(lì)更多的社區(qū)居民參與到社區(qū)的公共事務(wù)中來，增強(qiáng)社區(qū)民眾的歸屬感和認(rèn)同感，提升社區(qū)居民“主人翁”意識(shí)，變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與。其次，廣泛普及民主參與的意識(shí)。通過社區(qū)公告欄、巡講、新興媒體、社區(qū)民主知識(shí)競(jìng)賽等方式和活動(dòng)，深入開展社區(qū)民主建設(shè)宣傳活動(dòng)，廣而告之民主參與的要求、方法、程序等等，提高廣大社區(qū)居民參與治理的覺悟和能力。三是大力培育社區(qū)自治組織和社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)可以加以利用的社會(huì)資本力量，發(fā)揮它們?cè)趨⑴c性治理中應(yīng)有的作用。

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［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會(huì)學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

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［5］陳剩勇，徐珣.參與式治理：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路勁——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2013（2）：62-72.

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（責(zé)任編輯：呂增艷）

D632

A

1008—7974（2015）05—0073—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.015

2015-04-19

2015年廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理下現(xiàn)代化研究——以廣西為例”（YCSW2015134）

覃耀堅(jiān)，廣西覃塘人，2013級(jí)行政管理碩士研究生。