權(quán)力尋租視野下我國行政裁量基準制度的現(xiàn)狀及完善

種珊珊

(淮北師范大學 政法學院， 安徽 淮北 235000)

一、行政裁量基準制度相關(guān)問題分析

(一)概念分析

關(guān)于行政裁量基準的含義，國內(nèi)外學者有不同的界定。一般認為行政裁量基準與行政規(guī)則是密不可分的。對于行政規(guī)則的認識，我國法學界有兩種態(tài)度:一種認為“行政規(guī)則是行政法規(guī)、行政規(guī)章以及行政規(guī)范的上位概念”［1］;另一種則認為“行政規(guī)則是我國行政機關(guān)為實施法律和執(zhí)行政策，在法定職責范圍內(nèi)制定的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的內(nèi)部規(guī)范性文件”［2］。

基于國內(nèi)學者的分析，筆者認為行政規(guī)則是一種以原則、規(guī)則及標準為內(nèi)在構(gòu)成，且外延大于行政裁量基準的一種規(guī)范性文件，具有普遍約束力。行政裁量基準則是其下位概念，可以看成是一種行政解釋，相當于行政立法主體根據(jù)其行政立法權(quán)而進行的行政解釋，是行政主體合理合法地行使行政職權(quán)、防止濫用行政自由裁量權(quán)的基準性規(guī)則。

近年來，學者們熱衷于對行政裁量基準制度的討論，并且達成一定的共識:認為行政裁量基準制度與行政法規(guī)和行政規(guī)章不同，它不屬于立法，而是在行政主體行使行政自由裁量權(quán)時才具有約束力，并且，它不是針對具體事件的裁量，而是一般性事件的裁量。另外，有關(guān)學者還認為，隨著行政裁量基準制度的發(fā)展，它不僅在行政處罰領(lǐng)域廣泛適用，甚至在行政強制、行政許可等領(lǐng)域也會有所發(fā)展。

(二)特點分析

行政裁量基準制度具備以下特征:

1.合法性

合法也就是合規(guī)、適度、合乎理性。行政裁量基準制度的制定首先不得與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸，同時還要接受上級機關(guān)的審查與監(jiān)督，其制定內(nèi)容與程序均不得與上級機關(guān)相違背，要準確、嚴格地執(zhí)行上級機關(guān)的決策與意志。此外，制定行政裁量基準制度還需接受群眾與媒體的問責，盡量取得廣大群眾的認同，只有如此，行政裁量基準制度才能具有約束力和執(zhí)行力。

2.程序性

如果說合法性是行政裁量基準制度創(chuàng)立的基礎性原則，那么程序性無疑是行政裁量基準制度表達其合法性的直接途徑。只有程序健全、合法，才能保證行政裁量基準制度的正當性，以便更好地規(guī)制行政自由裁量權(quán)。也只有程序正當，才能保證行政裁量的過程及其結(jié)果具有正當性。行政機關(guān)制定行政裁量基準制度的目的之一就是為了緩和合法性與合理性之間的矛盾，力求在其中找到一個平衡點。因此，這就要求行政機關(guān)在制定該項制度時，不僅要考慮到合法性因素，更要注重程序性，把握好適度的原則，爭取創(chuàng)設出一套既合法又合理的程序。

3.公開性

行政裁量基準制度應當公開，這是彰顯其有效性的重要環(huán)節(jié)。雖然行政裁量基準制度對群眾并不具有法律約束力，但對行政機關(guān)而言，其在決策具體案件的過程中卻發(fā)揮著顯而易見的約束力。行政機關(guān)在制定規(guī)范性裁量案件時，應當向社會公開，讓公眾知情。對公眾而言，沒有公開的裁量案件就不具備法律約束力，公眾可以理所當然地拒絕認可。

二、我國行政裁量基準制度的現(xiàn)狀

在我國，權(quán)力尋租現(xiàn)象并非罕見。西方國家和我國學者都曾對權(quán)力尋租的含義做過研究。結(jié)合我國實際情況來看，本文認同以下這種觀點:“權(quán)力主體，主要是手中掌握一定稀缺資源配置特權(quán)的政府官員，他們通過各種非法手段，將自己手中的權(quán)力轉(zhuǎn)移到企業(yè)或個人，并以此來獲得高額租金的活動。”［3］我國行政裁量基準制度的發(fā)展限制了行政自由裁量權(quán)的濫用，同時也在一定程度上遏制了權(quán)力尋租現(xiàn)象，但細究起來，仍存在許多不足之處。

(一)權(quán)力尋租現(xiàn)象仍舊嚴重

我國行政裁量基準制度的缺陷，給權(quán)力尋租現(xiàn)象提供了滋生的土壤。《人民論壇》雜志曾經(jīng)開展過一項問卷調(diào)查活動——關(guān)于中國未來十年內(nèi)面臨的十個最嚴峻的挑戰(zhàn)問題。有許多網(wǎng)友和專家學者都參與了這項調(diào)查，其中有80%以上的人普遍認為權(quán)力尋租已成為一種普遍現(xiàn)象存在于社會生活中，官員腐敗的程度直接挑戰(zhàn)民眾所能接受的極限?？梢?，群眾對權(quán)力尋租現(xiàn)象導致的官員腐敗問題已經(jīng)接近于零容忍。出現(xiàn)這種情況的原因，主要在于行政機關(guān)所掌握的行政權(quán)力過于龐大，而我國目前尚未形成一套健全的行政裁量基準制度來對其加以控制，這就導致行政主體在行使行政職權(quán)特別是使用自由裁量權(quán)的過程中，會尋求各種途徑以便出租手中的權(quán)力，為自己謀得利益，它已經(jīng)不單單是經(jīng)濟問題，更是一種嚴重的政治問題，對我國社會主義和諧社會的建設以及政權(quán)的穩(wěn)定、人民生活的幸福造成了嚴重威脅。目前，對我國行政裁量基準制度理論上的研究尚不充分，在實踐當中缺乏相應的理論依據(jù)，未能建立起較為完備的裁量基準制度，這是導致權(quán)力尋租問題的重要原因。因此，只有制度完備，體制健全，才有可能防止權(quán)力的濫用、腐敗的滋生。

(二)行政裁量基準適用范圍有限

我國行政執(zhí)法的各領(lǐng)域中都有行政裁量的參與，從行政機關(guān)進行行政裁量的實踐可以看出，行政裁量基準制度基本上只適用于行政相對人，在對其進行行政處罰時，執(zhí)法者才會行使自由裁量權(quán)，針對不同的事件和行為采用不同的裁量標準。與此相反，我們卻很難看到在行政執(zhí)法以外的領(lǐng)域適用行政裁量基準，難道這些領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的問題不需要進行自由裁量，也不必適用裁量基準嗎?實際上，我國行政領(lǐng)域的各個方面都需要行政裁量基準來予以認定。比如說某省出臺了一項關(guān)于促進民辦教育的條例，其中就涉及很多有關(guān)學校審批和設立等方面的問題，而行政裁量基準就會為這些問題的解決提供便利。因此，我國行政裁量基準制度的適用范圍應當進一步擴大，以適應現(xiàn)實生活的需要。

(三)行政裁量基準制度缺乏有效監(jiān)督

《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第七條規(guī)定:“國務院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級及以上地方人民政府監(jiān)察機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作。監(jiān)察業(yè)務以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導為主?！痹趯嶋H情況中，我國很多行政部門都實行的是雙重領(lǐng)導制，往往一個行政機關(guān)有兩個上級領(lǐng)導，如此一來，其權(quán)威性將會受到極大的挑戰(zhàn)，也不利于監(jiān)察機關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)，反而妨礙監(jiān)察工作的進行。再者，還會帶來諸多弊端，比如說下級行政機關(guān)在遇到問題需要向上級匯報時，可能會發(fā)生本級人民政府同上級行政機關(guān)意見不一致的情況，這時候就很難作出決定，嚴重影響其工作效率。另外還要認清一點，行政機關(guān)與同級政府之間聯(lián)系密切，在進行行政監(jiān)督時，同級政府部門難免要干涉，而且我國行政機關(guān)的經(jīng)費、薪酬管理和人員配備等都是由本級政府掌控的，因此行政機關(guān)難以用公平公正的態(tài)度來進行行政監(jiān)督活動。

三、完善我國行政裁量基準制度

(一)細化行政自由裁量權(quán)與裁量基準

行政機關(guān)在制定行政裁量基準時，應當減少使用那些模糊不清、難以確定的概念術(shù)語，尤其在制定行政處罰的標準時，因為處罰本身就意味著要剝奪或控制行政相對人的某些利益，其處罰依據(jù)是否明確，是關(guān)乎相對人權(quán)益的重大因素。此外，如何確定法定情節(jié)也是行政裁量基準要考慮的問題，對此，也可以參考《刑法》當中的相關(guān)規(guī)定。在制定行政裁量基準時可以進一步細化:對年滿十四周歲、未滿十六周歲的未成年人違法的，可以減輕行政處罰;十六到十八周歲的未成年人可以減輕處罰。此外，執(zhí)法人員還需要酌情考慮具體情況，如行為人的主觀狀況以及是否涉及金錢等因素，以便對細節(jié)加以量化。因此，在行政裁量過程中，若想杜絕權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，就應當盡可能地量化行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，裁量基準越細化權(quán)力的彈性就越小，從而從根本上減少權(quán)力尋租的可能性。

(二)明確行政裁量基準制度適用范圍

我國制定行政裁量基準制度，從理論和實踐來看，都使模糊的法律規(guī)范更加明確化，對彌補法律缺陷發(fā)揮了重要作用，也在一定程度上減少了自由裁量權(quán)的濫用，使國家的行政管理活動趨于秩序化、規(guī)范化。但從目前來看，有關(guān)裁量基準的理論研究還不完備，因此在實踐中就很難制定出較為全面的制度，這還有待于我們的專家學者深化對行政裁量基準理論的研究，尤其是裁量基準制度的適用范圍還需進一步明確和完善。對此，我們也可以采用改革試點的模式，在某個地區(qū)先進行試點，可選擇在行政處罰領(lǐng)域先行試用行政裁量基準制度，如效果尚佳，可繼續(xù)延伸至其他領(lǐng)域，行政許可、行政指導等都可以適用。之所以在行政處罰領(lǐng)域首先試點，是因為在該領(lǐng)域行政裁量案件尤為繁多，先在行政執(zhí)法領(lǐng)域試行裁量基準制，在總結(jié)大量案件經(jīng)驗的基礎上，更好地評判行政裁量基準制度的優(yōu)劣，以便全面推行該制度。另外一個重要原因就是，在行政處罰領(lǐng)域很容易滋生權(quán)力尋租腐敗現(xiàn)象，推行行政裁量基準制，有利于避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，為行政處罰營造一個良好的政治環(huán)境。

(三)強化對行政裁量基準制度的監(jiān)督

我國行政裁量基準制度缺乏有力的監(jiān)督機制，完善對裁量基準制的監(jiān)督可依靠內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式。內(nèi)部監(jiān)督也就是行政機關(guān)的自我監(jiān)督，有制定機關(guān)自身的監(jiān)督、上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督以及制定機關(guān)對執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督等。而更重要的是要靠外部監(jiān)督，也就是外部機關(guān)如權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督。首先，權(quán)力機關(guān)也即立法機關(guān)，我國行政裁量基準制度是基于行政自由裁量權(quán)而存在的，行政自由裁量權(quán)又是法律法規(guī)所授予的，而法律又由立法機關(guān)制定。因此，立法機關(guān)對行政裁量基準制度負有不可推卸的監(jiān)督之責，而其監(jiān)督的重點任務則是看該制度是否具備合法性要素，但對行政自由裁量權(quán)則不宜過度干預。其次，從某種意義上說，行政裁量基準制度實際上就是一種抽象行政行為，行政機關(guān)制定抽象行政行為，有時會對社會產(chǎn)生重大影響，對此，司法機關(guān)理應對其進行監(jiān)督。“美法德等西方國家，設有完備的違憲審查制度，將行政自由裁量等行為納入司法審查的范圍之中?！保?］可見，司法機關(guān)監(jiān)督行政裁量基準制度是切實可行的。

［1］葉必豐，周佑勇.行政規(guī)范研究［M］.北京:法律出版社，2002.

［2］胡建峰.論行政規(guī)則在司法審查中的地位［J］.行政法學研究，2004(1).

［3］丁志兵.我國行政裁量基準制度的完善——以權(quán)力尋租為視野［D］.南昌:江西師范大學，2013.

［4］楊建順.行政裁量的運作及其監(jiān)督［J］.法學研究，2004(1).