論我國煤炭期貨市場法律監(jiān)督機制的完善

廉 睿，龍慧敏

（1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100081； 2.山西大學(xué) 法學(xué)院， 山西 太原 030006）

【法律學(xué)】

論我國煤炭期貨市場法律監(jiān)督機制的完善

廉 睿1，龍慧敏2

（1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100081； 2.山西大學(xué) 法學(xué)院， 山西 太原 030006）

我國的煤炭生產(chǎn)和消費量居世界首位，但與其他國家相比，我國開展煤炭期貨交易的時間較晚。煤炭期貨市場是期貨市場的一部分，具有高風險性，離不開政府的監(jiān)管。煤炭是重要的不可再生能源品種，在當前經(jīng)濟全球化不斷向縱深發(fā)展的過程中，對煤炭期貨市場進行監(jiān)管不僅有助于其市場秩序的穩(wěn)定及功能的發(fā)揮，還具有保證國家能源安全和維護市場經(jīng)濟穩(wěn)定的重要意義。為了充分發(fā)揮煤炭期貨市場的功能，應(yīng)進一步改進我國煤炭期貨市場的法律監(jiān)管方式。

煤炭期貨市場；監(jiān)管；法律機制

煤炭期貨作為能源期貨中的一種，與煤炭現(xiàn)貨相對，是以煤炭資源以及相關(guān)利益為標的物的期貨標準化合約。它具有期貨交易的一般特征，即現(xiàn)在對煤炭合約進行買賣，在將來某一時間進行交收或交割，交收或交割日期從一星期到一年不等。如果按照用途來分類，煤炭主要分為動力煤和煉焦煤，所以在煤炭期貨市場上，主要的煤炭期貨品種為動力煤期貨和焦煤期貨。廣義的煤炭期貨市場包括期貨交易所、期貨結(jié)算機構(gòu)、期貨經(jīng)營機構(gòu)（包括期貨公司和期貨公司營業(yè)部）和投資者，狹義的煤炭期貨市場一般指期貨交易所。本文所說的煤炭期貨市場是指廣義的煤炭期貨市場。

我國的煤炭生產(chǎn)和消費量居世界首位，但由于我國開發(fā)煤炭期貨品種面臨煤炭品質(zhì)復(fù)雜、運輸和儲存條件差等許多困難，煤炭期貨市場的發(fā)展受到制約。我國曾經(jīng)在1992年開始開展煤炭期貨交易，但是經(jīng)過一段時間后，由于相關(guān)制度不夠健全，監(jiān)管漏洞太多，過度投機、操縱市場價格等行為猖狂而被迫關(guān)閉。經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，我國開始對期貨市場的相關(guān)制度進行重新設(shè)計，并且著重增強這些制度的抵御風險能力。我國在2011年重新啟動了煤炭期貨交易。2012年，焦炭期貨成交金額達到513 487 054.60萬元，占能源化工及其他類期貨交易的比重為34.74%。[1]

一、我國煤炭期貨市場法律監(jiān)管現(xiàn)狀

在目前階段，我國主要運用法律手段、行政手段等方式對煤炭期貨市場進行監(jiān)管。法律手段，即國家通過立法將期貨市場運行中的各種行為納入法律規(guī)范中，要求參與期貨交易的各主體按照法律規(guī)范進行相關(guān)活動。運用法律手段對煤炭期貨市場進行監(jiān)管，主要是通過立法和執(zhí)法行為對欺詐、壟斷操縱市場、惡性投機等行為進行嚴厲打擊。

（一）立法現(xiàn)狀

目前，煤炭期貨市場的專項法律法規(guī)還是空白，僅受期貨市場一般法律法規(guī)的監(jiān)管。這些法律法規(guī)主要有《期貨交易管理條例》和中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱“中國證監(jiān)會”）頒布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件。

在我國立法實踐中，對一些屬于試點和探索性的領(lǐng)域，往往先由國務(wù)院制定行政法規(guī)予以規(guī)范，待積累一定的經(jīng)驗后，再由全國人大及常委會制定法律。[2]我國期貨市場的法制建設(shè)也在探索中不斷完善。1996年6月，國務(wù)院發(fā)布《期貨交易管理暫行條例》。2007年2月，國務(wù)院在對暫行條例進行修訂后，頒布了《期貨交易管理條例》。該條例作為行政法規(guī)，對我國期貨市場進行規(guī)范調(diào)整，也為將來制定《期貨法》奠定了基礎(chǔ)。

為進一步貫徹《期貨交易管理條例》規(guī)定的原則和各種制度，使其更具有可操作性，中國證監(jiān)會先后制定一些部門規(guī)章，主要包括《期貨交易所管理辦法》、《期貨公司管理辦法》等。為了落實和執(zhí)行《期貨交易管理條例》及配套規(guī)章的具體規(guī)定，中國證監(jiān)會還制定了大量的規(guī)范性文件，主要包括《期貨市場客戶開戶管理規(guī)定》、《期貨營業(yè)部管理規(guī)定（試行）》等。[3]

（二）執(zhí)法現(xiàn)狀

1．執(zhí)法機構(gòu)

（1）中國證監(jiān)會及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)。中國證監(jiān)會是經(jīng)法律法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，對煤炭期貨市場進行監(jiān)管的機構(gòu)。中國證監(jiān)會內(nèi)設(shè)期貨監(jiān)管部，監(jiān)管煤炭期貨市場相關(guān)參與者的交易、結(jié)算、交割等業(yè)務(wù)活動，監(jiān)管煤炭期貨市場的交易行為等；內(nèi)設(shè)證券基金機構(gòu)監(jiān)管部監(jiān)管六處，負責期貨公司和期貨業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管。[4]期貨監(jiān)管部只負責行政許可和對輕微違規(guī)行為采取監(jiān)督管理措施?；椴控撠熜姓幜P案件的調(diào)查取證，法律部內(nèi)設(shè)的行政處罰委員會負責對行政處罰案件進行審理。

（2）證監(jiān)會派出機構(gòu)。中國證監(jiān)會在全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市設(shè)立了36個證監(jiān)局作為其派出機構(gòu)，負責對煤炭期貨市場的具體監(jiān)督管理工作，主要通過行政許可對輕微違規(guī)案件采取監(jiān)管措施。

為了進一步提高執(zhí)法效率和效果，合理配置監(jiān)管資源，自2010年11月1日起中國證監(jiān)會在廣東、上海、深圳三個證監(jiān)局進行行政處罰試點。原來證監(jiān)會稽查部門調(diào)查的所有案件都由行政處罰委員會審理并處罰，試點工作啟動后，三家試點派出機構(gòu)依照法律法規(guī)和證監(jiān)會的規(guī)章制度，在授權(quán)范圍內(nèi)自行組織對“自辦案件”立案、調(diào)查、審理、處罰和執(zhí)行工作。要求“自辦案件”是試點派出機構(gòu)管轄范圍內(nèi)比較簡單、適用規(guī)則明確、影響較小、能夠快速辦結(jié)的自立案件。對于“自辦案件”，由試點派出機構(gòu)內(nèi)部的稽查處調(diào)查，法治處審理。派出機構(gòu)行使行政處罰權(quán)的試點是成功的，試點單位對移交審理的案件均以處罰結(jié)案，并且審理程序合法、事實認定準確、處罰幅度適當，處罰標準統(tǒng)一。

根據(jù)試點經(jīng)驗，2013年7月中國證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈中國證券監(jiān)督管理委員會派出機構(gòu)行政處罰工作規(guī)定〉的通知》，決定2013年10月1日起將行政處罰權(quán)下放給全國各派出機構(gòu)。派出機構(gòu)對轄區(qū)自辦案件和中國證監(jiān)會行政處罰委員會指定的案件進行審理，實施行政處罰，并負責行政處罰的執(zhí)行、復(fù)議答復(fù)和應(yīng)訴工作。中國證監(jiān)會授予派出機構(gòu)行政處罰權(quán)，是加強行政執(zhí)法工作和完善轄區(qū)監(jiān)管責任制的重要決策部署，有助于進一步加強行政執(zhí)法，健全和完善期貨執(zhí)法體制。

2．執(zhí)法措施

執(zhí)法措施及執(zhí)法的主要手段包括監(jiān)管措施和行政處罰、行政許可三大類。

（1）監(jiān)管措施。監(jiān)管措施主要包括出具警示函、監(jiān)管談話、責令改正、限制或暫停部分期貨業(yè)務(wù)等十七項。監(jiān)管措施是對市場主體輕微違法違規(guī)行為的矯正性措施，主要作用是及時控制和化解風險，防止危害后果擴大，對時效性要求比較高。

（2）行政處罰。行政處罰是煤炭期貨監(jiān)管執(zhí)法工作的重要組成部分，通過對違法違規(guī)行為的嚴厲打擊，有力震懾了企圖利用煤炭期貨市場謀取不正當利益的機構(gòu)和個人，保護和促進了煤炭期貨市場的健康發(fā)展。由于行政處罰案件大多屬于需給予較重處罰的情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為，所以對期貨市場的違法違規(guī)案件實行“審查分離”的行政處罰機制，案件調(diào)查與審理部門相互制約和合作。行政處罰措施是對違法違規(guī)行為實施的懲罰性措施，主要作用是懲戒，防止此類行為的再次發(fā)生，具有實體性、結(jié)論性等特點。

（3）行政許可。行政許可是煤炭期貨監(jiān)管執(zhí)法工作的主要部分，在期貨監(jiān)管部門的日常工作中所占比重較大，主要有：根據(jù)《期貨交易管理條例》、《期貨公司管理辦法》（證監(jiān)會令第43號）及《關(guān)于進一步規(guī)范期貨營業(yè)部設(shè)立有關(guān)問題的規(guī)定》（證監(jiān)會公告[2013]11號）的有關(guān)規(guī)定，對期貨公司設(shè)立營業(yè)部進行核準；根據(jù)《期貨交易管理條例》和《期貨公司董事、監(jiān)事和高級管理人員任職資格管理辦法》（證監(jiān)會令第47號）的有關(guān)規(guī)定，對期貨公司財務(wù)負責人任職資格進行核準等等。

二、我國煤炭期貨市場法律監(jiān)管存在的問題

（一）煤炭期貨市場依托的法規(guī)體系不完備

煤炭期貨市場所依托的法規(guī)主要是一般的期貨行業(yè)的法規(guī)，主要包括國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和中國證監(jiān)會發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件，最高層級的規(guī)則仍然是國務(wù)院頒布的《期貨交易管理條例》。我國期貨市場中的一些重要的風險控制制度僅由行政法規(guī)規(guī)定，法律層級較低，具有較大的法律風險。由于立法層級不高，與法律相比，行政法規(guī)和行政規(guī)章的立法程序不夠嚴格，效力不夠強，當國務(wù)院頒布的《期貨交易管理條例》與其他上位法相抵觸時，要優(yōu)先適用上位法。

另外，對期貨市場監(jiān)管的其他規(guī)范多散見于各個相關(guān)部門的規(guī)章中，缺乏統(tǒng)一性。出臺全國統(tǒng)一的法律才能真正明確期貨交易所、期貨公司、客戶等各類法律主體的權(quán)利義務(wù)，期貨市場才能排除不當?shù)牡胤礁蓴_與部門利益，在全國范圍內(nèi)發(fā)展。

（二）缺乏對煤炭期貨市場發(fā)展的長遠考慮

我國煤炭期貨市場的法律監(jiān)管措施多為禁止性、限制性規(guī)范，缺少支持性、鼓勵性的規(guī)范。我國煤炭期貨市場的發(fā)展走的是“邊發(fā)展，邊規(guī)范”道路，在推出煤炭期貨之時缺乏相應(yīng)的法律保障，當出現(xiàn)問題后才出臺一些以禁止性為主的辦法、規(guī)定加以規(guī)制，沒有考慮到長遠利益，導(dǎo)致的結(jié)果是帶來了監(jiān)管隱患，限制了煤炭期貨市場的發(fā)展；目前僅期貨交易所制定的規(guī)則對煤炭期貨有所涉及，其他煤炭期貨市場的專項法律法規(guī)還是空白，使得對煤炭期貨市場的監(jiān)管缺乏有效性和針對性。近年來，面對期貨市場迅速發(fā)展和全面開放的現(xiàn)實壓力，我國期貨監(jiān)管的主導(dǎo)思想也在轉(zhuǎn)變，逐漸趨向于支持、鼓勵期貨市場的發(fā)展。但那些帶有禁止性、限制性的立法文件還在起作用，還需要進一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，改進監(jiān)管措施。

（三）以行政手段為主的監(jiān)管方式違背市場規(guī)律

在整個煤炭期貨市場的法律監(jiān)管體系中，中國證監(jiān)會所占比重很大，證監(jiān)會主要通過行政手段對煤炭期貨市場進行監(jiān)管，其運用的許多監(jiān)管措施都是以行政命令方式做出的。過度的行政監(jiān)管直接作用于市場，不利于市場自律監(jiān)管體制的發(fā)展和完善，不利于市場運作的穩(wěn)定性和延續(xù)性，影響了投資者對市場的信心和市場的創(chuàng)新。

（四）投資者保護的法律框架缺失

投資者是煤炭期貨市場日益壯大的發(fā)展動力之一，維護并提升投資者利益也將對優(yōu)化煤炭期貨市場秩序產(chǎn)生重大的積極影響。隨著煤炭期貨市場的不斷壯大發(fā)展，也日益暴露出投資者與期貨經(jīng)營機構(gòu)之間的信息不全面、專業(yè)知識不對稱等矛盾。然而，我國沒有建立期貨投資者保護的法律框架，有關(guān)期貨投資者保護的制度散落于不同法規(guī)、規(guī)范性文件和司法解釋中，層級較低，未成為一個有機整體。2013年12月27日國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于進一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護工作的意見》是關(guān)于投資者保護最高層級的法規(guī)。

三、完善我國煤炭期貨市場監(jiān)管法律機制的建議

（一）健全煤炭期貨市場依托的法律法規(guī)

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，良好的法制基礎(chǔ)有助于市場的繁榮穩(wěn)定。期貨市場將資金、信息和名利匯集到一起，因而必須高度依賴健全完備的法律制度體系，對其進行法治。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，我國的期貨市場法律體系已經(jīng)取得了很大進步，但也存在著一些現(xiàn)實問題需要解決，尤其是在我國期貨市場提升轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，盡快出臺期貨法已經(jīng)成為期貨行業(yè)的強烈訴求。必須認真做好期貨市場法律體系建設(shè)的整體設(shè)計，全面推進法律、行政法規(guī)、司法解釋和司法政策的健全、完善工作，按計劃、分步驟、有重點地清理現(xiàn)行法律規(guī)范，進一步提高期貨市場法律制度的系統(tǒng)性和科學(xué)性。

在法律方面，應(yīng)當在認真研究期貨市場實踐的基礎(chǔ)上抓緊制定《期貨法》?！镀谪浄ā返闹贫ㄉ婕捌谪浭袌龌局贫群透母锇l(fā)展戰(zhàn)略，必須從實際出發(fā)準確反映期貨市場發(fā)展的內(nèi)在要求和客觀規(guī)律，結(jié)合我國期貨市場的歷史發(fā)展經(jīng)驗設(shè)置或者完善相關(guān)法律制度，提高法律制度的針對性、操作性。目前的期貨市場很大程度上是建立在《期貨交易管理條例》基礎(chǔ)上的。[5]為了保持市場的延續(xù)性、穩(wěn)定性和市場運行發(fā)展的可預(yù)期性，筆者認為，《期貨法》應(yīng)當在《期貨交易管理條例》的基礎(chǔ)上進行完善。

此外，要修訂完善期貨市場配套的相關(guān)法律法規(guī)。中國證監(jiān)會作為監(jiān)管部門，根據(jù)功能監(jiān)管的基本理念，要適應(yīng)市場發(fā)展的現(xiàn)實要求，遵循期貨監(jiān)管的法理邏輯，對現(xiàn)有規(guī)章和規(guī)范性文件開展全面清理整合，必要時制定相應(yīng)的行政規(guī)章，盡量由同一個規(guī)章規(guī)定同一性質(zhì)、類型的事項，形成相對完善的法律實施規(guī)范子系統(tǒng)，使法律實施規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)更加統(tǒng)一、制度內(nèi)容更加科學(xué)、層級效力更加適當，為期貨市場的發(fā)展提供強有力的法律制度保障。

鑒于煤炭對我國能源安全關(guān)系重大，而且煤炭期貨包括多個品種，為了有效發(fā)揮煤炭期貨市場的功能，筆者建議，制定煤炭期貨市場的專項法規(guī)，將煤炭期貨的現(xiàn)有品種囊括在內(nèi)，根據(jù)煤炭期貨市場的特點，對各個品種的投資者適當性要求、交易、結(jié)算、交割、風險防范、違規(guī)處理的措施和程序作出具體規(guī)定，使對煤炭期貨市場的監(jiān)管更具有針對性，對煤炭期貨市場有序發(fā)展提供保障，最終形成一套以《期貨法》為主其他相關(guān)法律法規(guī)配套支撐的法律體系，促進我國煤炭期貨市場的更好發(fā)展。

（二）綜合運用法律和市場手段加以調(diào)控

法律手段，即使用法律法規(guī)對市場進行宏觀管理，對期貨市場的違法違規(guī)行為進行警示和制裁，以確保期貨市場所有參與主體能夠依法辦事。法律手段作為期貨市場監(jiān)管的主要手段，其具有較強的約束性和透明度。市場調(diào)節(jié)，即政府通過運用經(jīng)濟政策，比如利用稅收、利率杠桿或者產(chǎn)業(yè)政策等措施影響期貨市場的行為。法律手段和市場調(diào)節(jié)發(fā)揮著不同的功能，二者都是期貨市場監(jiān)管不可缺少的手段。因此，應(yīng)當重視法律法規(guī)的運用，減少行政命令，增加法律手段和市場手段的綜合運用，讓市場充分發(fā)揮自律管理職能，實現(xiàn)煤炭期貨市場在法律范圍內(nèi)的自我調(diào)整。

在綜合運用法律和市場手段調(diào)控煤炭期貨市場時，還需要我們辯證地看待產(chǎn)品創(chuàng)新和市場有效監(jiān)管。期貨交易被視為對某標的物未來價格所下的賭注。與歐美發(fā)達國家不同，我國期貨市場存在的主要問題是創(chuàng)新不足、業(yè)務(wù)模式單一。所以，我們不僅要防止由于過度監(jiān)管而導(dǎo)致的創(chuàng)新不足，又要避免由于監(jiān)管的不到位而引發(fā)的期貨市場風險。要嚴格進行煤炭產(chǎn)品審批，全面、深刻地評估相關(guān)風險，而且要進行周期性的煤炭期貨市場調(diào)查、審核，對處于危機邊緣的煤炭品種要及時叫停，對穩(wěn)健發(fā)展的品種要繼續(xù)審慎監(jiān)督。

（三）將中國（太原）煤炭交易中心作為煤炭期貨交易所進行一線監(jiān)管

期貨監(jiān)管的主要目標是維護信守承諾的契約精神，保障標準合約的交易、交割等各個環(huán)節(jié)的順暢和有序，防止期貨和現(xiàn)貨市場價格因人為操縱而嚴重偏離實際。有效的風險防控措施是實現(xiàn)這些監(jiān)管目標必不可少的手段。期貨交易所的監(jiān)管是煤炭期貨市場監(jiān)管的關(guān)鍵，由于期貨交易所對煤炭期貨市場進行組織和管理，處于期貨市場第一線，通過制定場內(nèi)交易規(guī)則，監(jiān)督市場的業(yè)務(wù)操作，對不法期貨交易行為可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正，同時在獲得證據(jù)和技術(shù)方面享有獨特優(yōu)勢，可以說是效率最高的期貨監(jiān)管組織。[6]通過對國外經(jīng)驗分析可以看出，交易所只有加強對期貨市場的信息披露，提高期貨市場的信息透明度，才能確保期貨市場的交易更加公開、公平、公正。還需要對交易所的交易職責和監(jiān)管職責進行分離，達到市場運作和監(jiān)管的分離，便于市場利益沖突的解決。此外，在體制方面，要加強管理財務(wù)監(jiān)督、清算、結(jié)算和支付等系統(tǒng)。依據(jù)風險監(jiān)控系統(tǒng)，分析每日重要政策、新聞。

山西是全國最大的煤炭生產(chǎn)基地之一，累計探明煤炭儲量居全國之首。2013年中國（太原）煤炭交易中心公布的中國太原煤炭交易價格指數(shù)作為中國首個主產(chǎn)地煤炭交易價格指數(shù)，為其開展煤炭期貨交易奠定了基礎(chǔ)。將其設(shè)立為煤炭期貨交易所，更有利于發(fā)揮期貨交易所的一線監(jiān)管作用。所以，筆者建議，將中國（太原）煤炭交易中心設(shè)立為煤炭期貨交易所或能源交易所，將焦炭期貨、焦煤期貨、動力煤期貨以及今后可能上市的其他煤炭期貨品種集中到該交易所交易，方便統(tǒng)一監(jiān)管，賦予其充分的權(quán)限，最大限度地發(fā)揮交易所在對期貨交易違法違規(guī)行為一線防控和事前查處等方面的作用。

四、結(jié)語

期貨市場獨特的交易規(guī)則和高風險性使其成為典型的立法和監(jiān)管依賴型市場，為了保證期貨市場的運行效率,必須對期貨市場進行法律監(jiān)管。煤炭期貨市場對保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行具有重要意義，煤炭期貨市場作為期貨市場的一部分，有效的法律監(jiān)管才能使其發(fā)揮應(yīng)有作用。構(gòu)建現(xiàn)行煤炭期貨市場的法律監(jiān)管體系，是我國煤炭期貨市場法治建設(shè)的必然選擇。

[1] 顧功耘.金融衍生工具的法律規(guī)制[M].北京:北京大學(xué)出版社，2007.

[2] 姜洋.期貨市場新法規(guī)解釋與適用[M].北京:中國檢察出版社，2007.

[3] 李明良.期貨市場風險管理的法律機制研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2005.

[4] 唐波.中國期貨市場法律制度研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2010.

[5] 熊玉蓮.金融衍生工具法律監(jiān)管問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2009.

[6] 苑訓(xùn)誠，王昊，張震，曹煥.期貨投資從入門到精通[M].上海:上海交通大學(xué)出版社，2007.

【責任編輯 張 琴】

2015-05-03

廉 睿（1987-），男，山西臨汾人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院在讀博士。 龍慧敏（1985-），女，山西清徐人，山西大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

1672-2035（2015）05-0044-04

D922.29

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