最大限度公開原則下的檢察機關(guān)“工作秘密”

高 一 飛

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401126)

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最大限度公開原則下的檢察機關(guān)“工作秘密”

高 一 飛

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401126)

檢察機關(guān)工作秘密是指檢察機關(guān)在檢務(wù)活動過程中形成的除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以外的不宜向外公開的事項。工作秘密的本質(zhì)屬性、檢察機關(guān)的職能行使以及檢察機關(guān)工作秘密的現(xiàn)狀需求決定了檢察機關(guān)工作秘密以檢務(wù)公開例外的特有形式存在的必要性。為對檢察機關(guān)工作秘密有著更為深入的認(rèn)識，將其范圍界定為檢察機關(guān)的“內(nèi)部信息”、“討論信息”以及“執(zhí)法信息”；同時，為正確處理檢務(wù)“公開”與“工作秘密”的關(guān)系，檢察機關(guān)還需要堅持“公開推定原則”、“例外法定原則”、“例外有限原則”以及“例外時限原則”的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公開與例外的平衡。

檢務(wù)公開；最大限度公開；工作秘密；范圍界定；確定原則

檢務(wù)公開是公眾知情權(quán)與政府信息公開義務(wù)的要求。檢務(wù)公開應(yīng)進(jìn)行最大限度的公開，這不僅包括公開信息的范圍，也包括可能提出公開要求的個人。公眾有權(quán)“知道他們的政府在忙些什么”*See United States Dept of Justice v Reporters Committee for Freedom of Press (1989).這一精神為許多國際公約所肯定。國際非政府組織“第19條組織”*“第19條組織”是一個致力于保護(hù)盒提高表達(dá)自由水平的民間國際組織，該組織因其主張符合《世界人權(quán)宣言》第19條“為表達(dá)自由”而得名。在《公眾的知情權(quán)：信息自由立法的原則》中提出了一套原則，確立了信息權(quán)立法的最佳實踐標(biāo)準(zhǔn)，其中第一條原則就是“最大限度公開”。該原則要求：

“信息自由權(quán)立法必須以最大限度公開原則為指導(dǎo)。正如前文所示，最大限度公開原則也許直接出自對信息權(quán)的基本保障。這一原則概括了信息權(quán)的核心意義。在眾多的國家法中，這一觀點都被明確地陳述為一個目標(biāo)。最大限度公開原則意味著信息權(quán)的范疇必須廣泛，既關(guān)系到相關(guān)信息和機構(gòu)的范圍和種類，也關(guān)系到可能提出維權(quán)要求的個人。”[1](P41)

我國檢察機關(guān)作為政府信息公開的主體，理應(yīng)在進(jìn)行檢務(wù)公開的過程中堅持最大限度公開原則，堅持“公開是原則、不公開是例外”，對執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、辦案過程、執(zhí)法結(jié)果等都要向社會公開，不斷拓展公開的范圍?！盵2]2013年12月10日，最高人民檢察院在對外公布的《2014—2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)中提出：“深入推進(jìn)基層人民檢察院檢務(wù)公開工作，細(xì)化執(zhí)法辦案公開的范圍、對象、時機、方式和要求，健全主動公開和依申請公開制度。除法律規(guī)定需要保密的以外，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、辦案過程和檢察機關(guān)終結(jié)性法律文件一律向社會公開。”這為檢務(wù)公開工作的深入發(fā)展提供了明確的指導(dǎo)方向，明確要求在檢務(wù)公開的過程中堅持最大限度公開原則。

早在2006年6月26日，最高人民檢察院就注意到了檢務(wù)公開與“工作秘密的關(guān)系”，在《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》中提出：

妥善處理公開與保密的關(guān)系。在全面推進(jìn)檢察機關(guān)“檢務(wù)公開”工作的同時，要正確處理好“檢務(wù)公開”和檢察保密工作的關(guān)系。除了依法應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容外，在檢察工作中，有關(guān)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、未成年人案件、檢察委員會討論的內(nèi)部情況等，不得對外公開。檢察工作中的保密事項，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》和檢察機關(guān)保密工作的有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。

可見，我國檢察機關(guān)在堅持最大限度公開的同時，對在檢務(wù)公開過程中涉及的“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、未成年人案件、檢委會討論的內(nèi)部案件以及檢察工作秘密”等情形不予以公開。然而，從這些例外情形的具體范圍來看，對于國家秘密、個人隱私、未成年人利益都有現(xiàn)行的法律法規(guī)作出專門規(guī)定，而所涉及的檢察機關(guān)“工作秘密”的范圍和界定卻只能體現(xiàn)在最高人民檢察院于2005年自行制定的《人民檢察院辦案工作中的保密規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)以及《關(guān)于確定檢察機關(guān)工作秘密的意見》(以下簡稱《意見》)等內(nèi)部規(guī)定之中。同為檢務(wù)公開例外情形的檢察機關(guān)工作秘密為何要以較低位階的“規(guī)定”體現(xiàn)，這種由內(nèi)部機關(guān)制定的“例外情形”是否會為本機關(guān)提供尋租信息規(guī)避的空間？中國是個保密文化比較悠久的國家，保密對中國政治、經(jīng)濟、科技和文化發(fā)展都有著重大影響。時值檢察機關(guān)大力推進(jìn)檢務(wù)公開之際，在最大限度公開原則的前提下，研究檢察機關(guān)工作秘密的適當(dāng)性并對檢察機關(guān)工作秘密作出統(tǒng)一界定也將成為檢務(wù)公開能否順利進(jìn)行的決定性因素，需要在此作出專門討論。

一、檢察機關(guān)“工作秘密”存在的必要性

檢察機關(guān)工作秘密作為檢務(wù)公開的例外情形之一，理應(yīng)在檢務(wù)公開的例外情形中作出專門規(guī)定，這是工作秘密的特征以及檢察機關(guān)行使職能的必然要求，也是檢察機關(guān)工作秘密制度發(fā)展的迫切需要。

(一)“工作秘密”本質(zhì)屬性的必然要求

“工作秘密”作為一種統(tǒng)稱的概念，在我國公務(wù)員法、法官法、檢察官法、警察法等法律中都有所涉及。*如《中華人民共和國公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“保守國家秘密和工作秘密”的義務(wù)；《中華人民共和國法官法》第3章第7條規(guī)定了法官應(yīng)當(dāng)履行保守國家秘密和審判工作秘密等8種行為；《中華人民共和國檢察官法》第3章第8條規(guī)定了檢察官應(yīng)當(dāng)履行“保守國家秘密和檢察官工作秘密”等6項義務(wù)；《中華人民共和國警察法》第22條規(guī)定了民警察不得有“泄露國際秘密、警務(wù)工作秘密”等12種行為。對此，根據(jù)其所涉及的機關(guān)不同可以將工作秘密劃分為行政工作秘密、審判工作秘密、檢察工作秘密以及警務(wù)工作秘密。對于行政工作秘密，廣州市政府在2001年頒布的《廣州市保守工作秘密規(guī)定》第2條對行政機關(guān)的工作秘密做出這樣的解釋：“工作秘密是指在各級政府及其行政管理部門的公務(wù)活動和內(nèi)部管理中，不屬于國家秘密而又不宜對外公開的，依照規(guī)定程序確定并在一定時間內(nèi)只限于一定范圍人員知悉的工作事項?！?/p>

檢察機關(guān)作為我國的執(zhí)法機關(guān)，其對工作秘密的界定也與行政機關(guān)存在一定的共通之處，2005年10月，最高人民檢察院第十屆第二十四次會議討論通過的《意見》對檢察機關(guān)的工作秘密作出了明確的規(guī)定：檢察機關(guān)工作秘密系指各級人民檢察院在工作中形成的國家秘密以外的，尚未公開和不宜公開的，一旦泄露會給工作帶來損害的事項?？梢?，工作秘密是指國家機關(guān)在執(zhí)行公務(wù)過程中產(chǎn)生的一旦公開可能影響公務(wù)活動順利進(jìn)行的信息，各機關(guān)自身屬性和行使職能的不同決定了其所涉及的工作秘密也各有差異，但工作秘密作為一項專門的例外，理應(yīng)具有其存在的必要性。

(二)檢察機關(guān)職能行使的特定需要

除工作秘密的本質(zhì)特征之外，檢察機關(guān)行使職能的特定要求也決定了檢察機關(guān)工作秘密應(yīng)當(dāng)在檢務(wù)公開的例外中作出專門規(guī)定。就當(dāng)前對工作秘密規(guī)定的主流觀點來看，大多數(shù)學(xué)者建議將“工作秘密”這一法律術(shù)語取消，將工作秘密中確需保護(hù)的有關(guān)敏感信息納入未來信息公開法免于公開的范圍之中，從而為其預(yù)留一定的空間。[3](P64)將工作秘密納入信息公開法免于公開的范圍雖然符合我國政府信息公開的現(xiàn)實需要和現(xiàn)代社會建設(shè)法治政府的理念，但是各機關(guān)行使職能的不同決定了工作秘密的復(fù)雜性和各部門工作秘密的特殊性，也決定了對工作秘密內(nèi)容在信息公開法中作出“一般”和“具體”規(guī)定的必要性。

就檢察機關(guān)工作秘密而言，檢察機關(guān)作為我國的國家機關(guān)，其自身職能的行使主要包括兩個方面：一方面，檢察機關(guān)與人民政府是同屬于人民代表大會產(chǎn)生、并對其負(fù)責(zé)的國家機關(guān)。檢察機關(guān)在其行使職能的過程中或多或少的體現(xiàn)出了一定的行政化色彩(如檢察機關(guān)的內(nèi)部管理職能)，檢察機關(guān)的行政屬性是毋庸置疑的。[4](P32～38)另一方面，檢察機關(guān)作為刑事訴訟活動的參與者，承擔(dān)著追訴犯罪、維護(hù)司法公正的職責(zé)，這又決定了檢察機關(guān)還具有其本身所固有的司法監(jiān)督屬性。檢察機關(guān)行使職能的不同決定了檢察機關(guān)工作秘密既有其他機關(guān)的共同屬性，也具有其自身的特殊性，如果只是在信息公開法中以上述簡單、抽象的形式規(guī)定有關(guān)工作秘密的內(nèi)容反而又為各機關(guān)尋租信息公開規(guī)避的空間提供了便利條件。

可見，無論是否取消“工作秘密”這一法律術(shù)語，都不影響檢察機關(guān)甚至各機關(guān)工作秘密這一實質(zhì)內(nèi)容在公開例外中的現(xiàn)實存在，與其在未來制定信息公開法的內(nèi)容中將其“隱藏”，倒不如以更加明確的方式加以規(guī)范。

(三)檢察機關(guān)“工作秘密”制度的現(xiàn)狀需求

如前所述，“工作秘密”是一種統(tǒng)稱的概念，其所涉及的主體和行使職能的不同決定了各部門對“工作秘密”的范圍和界定存在種種差異。[5](P20)就檢察機關(guān)“工作秘密”而言，《規(guī)定》和《意見》對檢察機關(guān)的概念和范圍做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，在某種程度上能為各級檢察機關(guān)認(rèn)定檢察機關(guān)“工作秘密”提供統(tǒng)一規(guī)范的適用標(biāo)準(zhǔn)，與其他部門相比，《規(guī)定》和《意見》的制定體現(xiàn)了檢察機關(guān)對工作秘密和檢察信息公開的保護(hù)和重視。然而，從兩項規(guī)定的內(nèi)容來看，兩項規(guī)定僅僅是以保密說保密，對這些工作秘密的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何解密，解密的途徑和方法是什么，解密后造成的后果以及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任則未作出規(guī)定。不僅如此，其在涉及工作秘密的認(rèn)定上以“不宜公開”和“尚未公開”為具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，然而，對何為“不宜公開”，何為“尚未公開”，以及對這兩種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有何具體要求則沒有進(jìn)行下一步的說明。

可見，《規(guī)定》和《意見》是從信息安全和信息保密的角度來考慮的。制度對人的行為習(xí)慣有著決定性的影響，反過來又成為制約制度變遷的力量。如果只是以保密的角度來看待信息公開，就會造成在信息公開中“不公開為原則，公開為例外”思想的盛行。據(jù)江蘇省保密行政部門的調(diào)查，在我國黨政機關(guān)所產(chǎn)生的國家秘密文件極少，應(yīng)當(dāng)主動公開的文件為數(shù)不多，而工作秘密等內(nèi)部文件卻大量存在，占到文件總數(shù)的70%以上。[5](P18)如此多的“工作秘密”必然要在制度規(guī)定上加以規(guī)范，否則將會成為阻礙檢務(wù)公開深入發(fā)展的“沉重包袱”，也會成為檢察機關(guān)逃避信息公開的“口袋”，這既不利于公民知情權(quán)的實現(xiàn)，也有違檢務(wù)公開的“最大限度公開原則”。

二、檢察機關(guān)“工作秘密”的類型劃分與界定

就我國檢察機關(guān)“工作秘密”的范圍而言，由于我國沒有一部統(tǒng)一的“信息公開法”，僅有的一部《政府信息公開條例》也只是對涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私的事項作出規(guī)定，沒有工作秘密的內(nèi)容，且不適用于檢察機關(guān)，大多數(shù)對“工作秘密”的具體規(guī)定只能體現(xiàn)在最高檢頒布的《規(guī)定》和《意見》中。從兩項規(guī)定的內(nèi)容來看，其對檢察機關(guān)工作秘密作出了較為詳細(xì)的界定。從《規(guī)定》對檢察機關(guān)工作秘密確定的范圍來看，對檢察機關(guān)在辦案過程中所涉工作秘密的范圍界定為：受理舉報、控告申訴和初查工作中的保密規(guī)定，立案偵查工作中的保密規(guī)定以及審查批捕、審查起訴工作中的保密規(guī)定三個方面的刑事執(zhí)法信息。然而，從《意見》對檢察機關(guān)工作秘密的范圍的規(guī)定來看，檢察機關(guān)工作的秘密的范圍不僅包括《規(guī)定》所包含的刑事執(zhí)法信息內(nèi)容，*《意見》對檢察機關(guān)工作秘密的范圍規(guī)定了9個選項，依次為：(一)在一定時間內(nèi)不宜公開的事件和統(tǒng)計數(shù)據(jù)；(二)在一定時間內(nèi)不宜公開案件的法律文書；(三)未立案偵查的有關(guān)舉報材料及舉報人情況；(四)正在復(fù)查的刑事申訴案件有關(guān)材料的處理意見；(五)已解除國家秘密但在一定時間內(nèi)不宜公開的案件材料；(六)檢察機關(guān)內(nèi)部討論與研究分析案件的情況及對策；(七)檢察機關(guān)內(nèi)部文件、材料；(八)尚未公開的檢察機關(guān)人事安排和職務(wù)任免事項；(九)檢察機關(guān)內(nèi)部事項。還包括檢察機關(guān)的一些“內(nèi)部事項信息”。

從各國信息公開法的現(xiàn)有規(guī)定來看，大多數(shù)國家并沒有“工作秘密”這一專門例外的法律術(shù)語。然而，盡管“工作秘密”屬于我國信息公開例外的專有概念，但是前述檢察機關(guān)在《意見》和《規(guī)定》中所規(guī)定的“工作秘密”的內(nèi)容，各國都不可避免的遇到，并在其“信息公開法”及相關(guān)法律中對涉及工作秘密的內(nèi)容做出了專門規(guī)定。如，日本《信息公開法》第5條列舉了豁免公開的信息，其中就包括“有關(guān)國家機關(guān)和地方政府正在審議、研究、協(xié)商中的信息?！盵6](P59)澳大利亞《信息公開法》第36條規(guī)定：如果申請公開的事項性質(zhì)上屬于在行政機關(guān)考慮過程中獲得或記錄下來的主張、建議、討論，或是行政機關(guān)考慮而準(zhǔn)備的意見、建議、咨詢，并且公開該文件將有違公共利益，則該文件屬于免除公開的范圍；并在第37條規(guī)定了保護(hù)政府機關(guān)對違法行為進(jìn)行調(diào)查、偵查和裁判活動，以使其免受無理的公開要求的損害。它既適用于披露可能會不影響對特定案件的調(diào)查，也適用于披露可能會阻礙對阻止、偵查、調(diào)查違法行為或保護(hù)公共安全的“一般性”法律方法、秩序的維護(hù)或執(zhí)行造成的損害。[7](P127)俄羅斯《信息自由法》第4條的規(guī)定，行政機構(gòu)決策過程應(yīng)得到保護(hù)。過早公開會危害決策成功或者行政機構(gòu)將要采取的措施，包括決策草案、直接準(zhǔn)備工作和決定的信息。但上述規(guī)定不包括服務(wù)于直接決策過程中一般的舉證結(jié)果、鑒定或者第三者的表態(tài)。

可見，對我國所謂的“工作秘密”的內(nèi)容在各國信息公開法中確實存在，只是在表現(xiàn)形式和稱謂上有所不同，“工作秘密”是對公開可能影響本機關(guān)順利行使職能的信息的統(tǒng)稱。對此，有學(xué)者根據(jù)各國信息公開例外的范圍，提出了三類例外信息：(1)公共利益例外信息，主要是涉及國家安全、國防、外交等重大國家與社會利益的信息；(2)行政特權(quán)例外信息，包括機關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則、內(nèi)部聯(lián)系、執(zhí)法文件等；(3)私人利益例外信息，包括個人隱私、商業(yè)秘密等。[8](P148～160)從上述分類的內(nèi)容和性質(zhì)來看，我國所稱的“工作秘密”實質(zhì)上就是各國所謂的“行政特權(quán)例外信息”。雖然這一分類較好的涵蓋了世界各國信息公開立法的相關(guān)規(guī)定，但問題在于，規(guī)定工作秘密的人事規(guī)則、內(nèi)部聯(lián)系以及執(zhí)法文件等多為不確定法律概念，如從寬解釋就很可能掏空資訊公開之立法原意。[9](P20)顯然，如何通過精細(xì)的制度設(shè)計，保證檢察機關(guān)工作秘密的例外不成為檢察機關(guān)規(guī)避信息的借口，實為解決檢察機關(guān)工作秘密范圍的重要一環(huán)，需要學(xué)習(xí)和借鑒國外經(jīng)驗。[10](P185)對此，我們借鑒在此方面規(guī)定較為完善，走在世界信息公開法前列的美國信息公開例外條款，歸納出檢察機關(guān)工作秘密的類型，并對哪些應(yīng)當(dāng)屬于工作秘密的情形作出具體界定。

美國在信息公開法中，除對國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私作出專門規(guī)定之外，還對內(nèi)部信息、特別法規(guī)、討論性信息、執(zhí)法信息、金融監(jiān)管信息以及地理信息等作出專門的例外規(guī)定。由于美國《信息自由法》適用于聯(lián)邦政府行政部門所擁有的文件，檢察署屬于美國聯(lián)邦司法的一個部門，應(yīng)當(dāng)遵循《信息自由法》的規(guī)定，因此，對行政部門所做例外的規(guī)定當(dāng)然適用于檢察機關(guān)。[11](P85)通過與我國最高檢頒布的《意見》和《規(guī)定》可以看出，屬于我國檢察機關(guān)“工作秘密”的事項在美國信息公開法中也作出了明確規(guī)定。工作秘密絕不是某一類信息的完全不公開，而是基于對國家機關(guān)工作利益的維護(hù)實施的對某項具體公開內(nèi)容的“限制性規(guī)定”。為方便下文對檢察機關(guān)工作秘密作出更加具體的闡述，對上述內(nèi)容涉及的檢察機關(guān)“工作秘密”相同或者類似的事項可以歸納為：“檢察機關(guān)內(nèi)部信息”、“檢察機關(guān)討論信息”以及“檢察機關(guān)執(zhí)法信息”三個部分。

(一)檢察機關(guān)的“內(nèi)部信息”

自1966 年美國信息公開法頒布之后，美國參議院和眾議院對例外2(內(nèi)部信息)的范圍界定就不一致。參議院報告中對這類信息免除的范圍界定較為狹窄:“例外2 只是關(guān)于機構(gòu)內(nèi)部的人事規(guī)則和業(yè)務(wù)。例如停車設(shè)施的使用、午餐時間、病假辦法等等?！北娮h院的報告給了一個更寬泛的解釋，包括“政府調(diào)查人員的程序手冊、操作規(guī)則、指南”，并舉例說明機關(guān)不應(yīng)當(dāng)被要求公開包括審計和調(diào)查程序標(biāo)準(zhǔn)或者指南的職員手冊和說明，這些文件的公開會妨礙政府的有效運行。

從美國法院針對例外2的判例發(fā)展來看，對于該條文的理解經(jīng)歷了從狹窄向?qū)挿海倩貧w狹窄的過程。[12](P3)從1967年空軍訴羅斯案*Department of the Air Force v. Rose, 425 U.S. 352 (1976).到1981年克羅克訴美國煙草、酒精和槍支管理局案*Crooker v. AFT, 670 F.2d 1051，1073 (D.C. Cir.1981).，法院將例外2的范圍由原來的“機關(guān)人事記錄或者一般內(nèi)部事務(wù)”擴展到“包括內(nèi)部規(guī)則、程序、指導(dǎo)等內(nèi)部信息，而不只限于人事事務(wù)”。對此，法院對內(nèi)部事項的界定采取三個標(biāo)準(zhǔn)，在具體個案中探討以下三個問題：有關(guān)記錄是否和內(nèi)部活動或者人事有關(guān)？是否涉及“不具備公共利益的行政瑣事”？其披露是否或損害合法公共利益？只有在這三個問題回答是否定的情況下，法院才會要求行政機關(guān)披露內(nèi)部信息。[13](P25)然而，直到2011年最高法院在米爾納訴海軍部案件*Milner v. Department of Navy, 131 S.Ct.1259，U.S.Mar.7, 2011, Kagan, J.之后，對內(nèi)部信息的界定又重新回到“與人事規(guī)則和業(yè)務(wù)有關(guān)的內(nèi)部信息”。因此，美國當(dāng)前對內(nèi)部信息的界定只包括“與人事規(guī)則和業(yè)務(wù)有關(guān)的內(nèi)部信息”，即參議院報告中的“關(guān)于停車設(shè)備的使用或者午餐時間管理、病假辦法等等”，對該信息的界定標(biāo)準(zhǔn)為“無關(guān)緊要的機關(guān)內(nèi)部事務(wù)，需要符合明顯屬于機關(guān)內(nèi)部的，并且信息無關(guān)緊要，不存在公共利益兩個特征”。[12](P4)可見，對美國當(dāng)前內(nèi)部事項保密的主要目的可以理解為：該種信息的公開對社會沒有使用價值(不存在公共利益)，對該信息不予以公開可以減輕檢察機關(guān)工作人員的負(fù)擔(dān)，將其主要精力集中于具體的辦理案件的過程中去，有利于檢察工作的順利進(jìn)行。

從我國檢察機關(guān)頒布的《意見》來看，“尚未公開的檢察機關(guān)人事安排和職務(wù)任免事項”以及“檢察機關(guān)的內(nèi)部事項”屬于不予公開的檢察機關(guān)內(nèi)部事項的內(nèi)容。然而，從規(guī)定的內(nèi)容來看，“檢察機關(guān)的內(nèi)部事項”屬于一種不確定的概念。如果依照上述美國眾議院的對“內(nèi)部事項”的寬泛解釋，可以將檢察機關(guān)的內(nèi)部事項理解為：“檢察機關(guān)的程序手冊、操作規(guī)則、業(yè)務(wù)指南、程序指導(dǎo)等內(nèi)部信息”，當(dāng)然，此時對該項內(nèi)容的保密并不是因為其不具有使用價值，而是公眾對這些機關(guān)內(nèi)部事務(wù)具有公共利益，原則上本應(yīng)當(dāng)公開，但是公開會構(gòu)成對檢察機關(guān)合法管理的欺詐，使那些試圖違法或者逃避調(diào)查的人獲益，所以才不公開。檢察機關(guān)作為我國的執(zhí)法機關(guān)，承擔(dān)著一定的偵查犯罪的職能，基于打擊和預(yù)防犯罪的需要，對其相關(guān)的“內(nèi)部事項”進(jìn)行一定程度的保密實屬必要。而且，美國最高法院在2011年的米爾納訴海軍部案件中否定對該項信息保密的主要原因在于例外2中并沒有對“內(nèi)部事項”等信息的規(guī)定，而并不是將涉及該項內(nèi)容的信息徹底放開，不進(jìn)行保密。

不僅如此，美國最高法院也承認(rèn)現(xiàn)有的信息公開法中規(guī)定的免除公開的例外條款并不能全面保護(hù)那些公開顯然具有明顯危害的敏感信息，對此，最高法院一方面說應(yīng)當(dāng)通過國會立法免除公開，而非法院決定不予公開。另一方面，最高法院并未無視機關(guān)保護(hù)敏感信息的現(xiàn)實需要，而是提出政府有其他方法防護(hù)國家秘密信息和其他敏感資料，信息公開法規(guī)定的例外1、3、6、7 都可以為拒絕公開原本屬于例外2 的敏感信息提供正當(dāng)性。[12](P4)

由此可見，如果對我國檢察機關(guān)頒布《意見》中的“內(nèi)部信息”也做出同樣的文義解釋，那么我國檢察機關(guān)的工作秘密的內(nèi)部事項則應(yīng)當(dāng)包括“尚未公開的檢察機關(guān)人事安排和職務(wù)任免事項”以及“檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)則、程序、指導(dǎo)等內(nèi)部信息”兩項內(nèi)容。第一項內(nèi)容需要需要滿足的條件為：該項信息必須是無關(guān)緊要的機關(guān)內(nèi)部事務(wù)，需要符合明顯屬于機關(guān)內(nèi)部的，并且信息無關(guān)緊要，不存在公共利益兩個特征。第二項內(nèi)容需要滿足的條件為：公開會構(gòu)成對機關(guān)合法管理的欺詐，使那些試圖違法或者逃避調(diào)查的人獲益。如此，符合上述兩種條件的信息才構(gòu)成屬于我國檢察機關(guān)工作秘密內(nèi)容的內(nèi)部信息。

(二)檢察機關(guān)的“討論信息”

在美國的司法實踐中，行政機關(guān)內(nèi)部和機關(guān)之間的備忘錄在訴訟法上主要受到三種特權(quán)保護(hù)：行政特權(quán)，律師工作文件的特權(quán)以及律師和委托人之間信息交流的特權(quán)。[14](P982)其中行政特權(quán)中討論程序的特權(quán)，即政府在規(guī)章或決定形成之前反映內(nèi)部的討論過程，特別是各種意見、觀點、建議、方案的文件就是我們通常所謂的過程性信息，美國稱之為“討論過程中信息的特權(quán)”或“討論過程中信息的豁免”。[7](P120)美國之所以將此類信息規(guī)定為豁免公開主要是基于以下兩方面的考慮：一是由于此類信息大都不成熟，還需要經(jīng)過反復(fù)的論證、審議，如果就此公開可能會影響公務(wù)人員自由坦誠的意見表達(dá)，也可能對決策最后的形成帶來負(fù)面影響。另一方面則考慮此類信息含有的不確定因素，如果貿(mào)然公布可能會帶來不可預(yù)知的影響或損失，而且一旦信息的內(nèi)容有變還可能造成混亂，使公眾對行政機關(guān)失去信賴。[15](P62)可見，美國設(shè)置這一例外的目的，“是為了避免在行政決定過程中較早地披露信息而影響政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，從而保障政府機關(guān)內(nèi)制定政策和規(guī)章的一個創(chuàng)造性的坦誠機制的合理運作”。[16](P38)

為對討論性信息做出更精確的規(guī)定和限制，美國最高法院同時規(guī)定行政機關(guān)必須證明對不予以公開的討論性信息同時具有“在決定之前”和“屬于討論性”兩個條件。決定前的文件是在機關(guān)決策制定程序中產(chǎn)生的部分，既可以是機關(guān)決策者自己準(zhǔn)備的作為其考慮和決定程序的部分，也包括機關(guān)內(nèi)流通的文件，還可能是從無最終決定權(quán)限的機關(guān)向具有最終決定權(quán)限的機關(guān)提交的建議。具有討論性決定了作為工作秘密的討論性信息只適用于文件的意見和建議部分，而不適用于事實部分，因為事實性的公開通常不會威脅機關(guān)間或者機關(guān)內(nèi)部坦誠和自由的討論。[12](P13)

可見，討論信息是檢察機關(guān)在檢務(wù)工作過程中所形成的具有主觀建議性的過程性信息。與下述將要討論的“執(zhí)法信息”不同的是，“討論信息”雖然也是在檢察機關(guān)執(zhí)法過程中形成的，但是前者側(cè)重的是一種意見性的討論過程，指檢察機關(guān)在作出某項決定之前反映內(nèi)部討論過程、特別是各種意見和想法的信息，如審委會討論意見、初步方案等。而執(zhí)法信息主要是指人民檢察院的刑事調(diào)查信息，這些信息從某種程度來講是客觀存在的，需要人民檢察院運用一定的技術(shù)手段進(jìn)行收集和調(diào)查，只是基于對執(zhí)法目的的保護(hù)，當(dāng)公開會造成對檢察機關(guān)的執(zhí)法工作帶來損害時才不予公開。二者不予公開適用的理由不盡相同，有必要分別作出規(guī)定。人民檢察院《意見》中規(guī)定的正在復(fù)查的刑事申訴案件有關(guān)材料的處理意見(第一條第(四)項)，檢察機關(guān)內(nèi)部討論與研究分析案件情況及對策(第一條第(六)項)以及檢察機關(guān)內(nèi)部文件、材料(第一條第(七)項)屬于這里所述的“討論信息”。

但是，與前述“內(nèi)部信息”相同，《意見》在規(guī)定討論性信息的同時依然存在著“檢察機關(guān)內(nèi)部文件、材料”等不確定概念，對這些內(nèi)容的界定依然是“尚未公開”、“不宜公開”以及“一旦泄露會給工作帶來損害的事項”的概括性標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要針對內(nèi)部信息做出專門的限制性解釋，即并不是所有的內(nèi)部文件和材料都屬于內(nèi)部信息。從內(nèi)部信息規(guī)定的目的來看，有學(xué)者認(rèn)為依照對過程性信息(內(nèi)部信息)的文義解釋，其目的在于保證所公開的政府信息具有使用價值；“處于研究、討論或者審查過程中的過程性信息”的根本特征并不是“過程性”，而是對生產(chǎn)、生活和科研沒有使用價值。[17](P47)然而，如果從檢察機關(guān)信息公開的角度來看，這種觀點并不全面，從某些方面來說，檢察機關(guān)所做過程性信息對相關(guān)當(dāng)事人以及社會大眾是具有使用價值的，如當(dāng)事人對檢察機關(guān)所作決定的質(zhì)疑就是基于對所做決定的過程性信息的獲取和期待?？梢姡瑱z察機關(guān)對過程性信息之所以不公開主要是為了維持檢察機關(guān)所作決定的完整性并保證檢察機關(guān)之間，檢察人員之間甚至所聘請專家意見的坦誠、開放的交流。

綜上，上述“檢察機關(guān)內(nèi)部文件、材料”應(yīng)當(dāng)是檢察機關(guān)在在決策過程中形成的相關(guān)咨詢意見、建議、討論以及指導(dǎo)性文件和材料，而且，對上述內(nèi)容的不公開還必須符合“維持檢察機關(guān)所作決定的完整性并保證檢察機關(guān)之間，檢察人員之間甚至所聘請專家意見的坦誠、開放的交流”的標(biāo)準(zhǔn)要求。如此，《意見》所規(guī)定的“內(nèi)部信息”才屬于檢察機關(guān)工作秘密并不予以公開。

(三)檢察機關(guān)的“執(zhí)法信息”

如前所述，檢察機關(guān)的“執(zhí)法信息”相當(dāng)于人民檢察院的刑事調(diào)查信息，這些信息從某方面來講是客觀存在的，而不是某種意見或建議性的觀點，只是基于對執(zhí)法目的的保護(hù)，防止公開對檢察機關(guān)的執(zhí)法工作帶來損害才作出不予公開的決定。

從美國信息自由法例外7的規(guī)定以及我國最高檢頒布的《規(guī)定》來看，檢察機關(guān)“執(zhí)法信息”的范圍不僅包括可能影響檢察機關(guān)工作順利進(jìn)行的內(nèi)容，還包括可能涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私的情形，可以說，這是對“執(zhí)法信息”范圍的擴大性解釋。然而，鑒于對涉及其他利益的秘密情形都有相關(guān)法律法規(guī)作出了專門論述，此處討論的“執(zhí)法信息”是基于檢察機關(guān)在檢務(wù)工作過程中形成的為維護(hù)檢察機關(guān)工作順利進(jìn)行而產(chǎn)生的除國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私之外的信息，是屬于“工作秘密”范圍內(nèi)的“執(zhí)法信息”，也是狹義的“執(zhí)法信息”。

據(jù)此，符合此項條件的例外7的規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括：合理預(yù)計可能干預(yù)執(zhí)法；剝奪個人獲得公正審判或者無偏私的裁定的權(quán)利；合理預(yù)期可能造成對國家、地方或者外國的政府、組織或者私立機構(gòu)在刑事案件偵查過程中或者政府實施的合法的國家安全情報調(diào)查中匯編的記錄和信息，來自秘密渠道的信息；法律調(diào)查和追訴的技術(shù)和程序以及指南的泄露合理預(yù)期會對執(zhí)法構(gòu)成風(fēng)險四項內(nèi)容。對此，可將四項內(nèi)容總結(jié)為“干預(yù)執(zhí)法程序”、“干預(yù)獲得公正裁判的權(quán)利”、“保護(hù)秘密信息源”以及“保護(hù)調(diào)查方法和技術(shù)”。

為防止對該項信息的擴大解釋，例外7對該項信息限制為：為了“執(zhí)法目的”而收集的信息。但是，對執(zhí)法目的的審核并無法實現(xiàn)對例外信息的真正保護(hù)。對此，最高法院針對例外7項下列舉的A-F六項公開信息限制公開方式，將審查標(biāo)準(zhǔn)放在具體例外事項的審查上。如，對于“干預(yù)執(zhí)法程序”的信息需要符合：“調(diào)查或者訴訟必須正在進(jìn)行中，公開信息會妨礙調(diào)查以及政府正在進(jìn)行或者預(yù)期的訴訟；政府需要證明公開信息對調(diào)查和訴訟造成的具體危害，法庭不認(rèn)同只是簡單地認(rèn)為公開信息會幫助訴訟被告的理由；機關(guān)可以通過文件歸類方法證明威脅的存在，法庭并不要求機關(guān)逐個文件進(jìn)行詳細(xì)說明，尤其是對于刑事執(zhí)法機關(guān)”這三個標(biāo)準(zhǔn)。[12](P23)可見，美國對執(zhí)法信息的限制是以“執(zhí)法目的”為總括標(biāo)準(zhǔn)，并在此標(biāo)準(zhǔn)下，由法院根據(jù)例外7項下列舉的不同情形，對具體執(zhí)法信息作出具體限制。

從我國檢察機關(guān)現(xiàn)有的《規(guī)定》和《意見》來看，《意見》對執(zhí)法信息的內(nèi)容規(guī)定較為寬泛，而《規(guī)定》則主要是為檢察機關(guān)在執(zhí)法過程中產(chǎn)生的例外信息，其中不乏此處“執(zhí)法信息”的內(nèi)容，相對于《意見》而言較為具體。從《規(guī)定》的結(jié)構(gòu)來看，其依照檢察機關(guān)工作的時間邏輯順序，將檢察機關(guān)在辦案過程中涉及的保密內(nèi)容分為“受理舉報、控告申訴和初查工作中的保密規(guī)定”、“立案偵查工作中的保密規(guī)定”、“審查批捕、審查起訴工作中的保密規(guī)定”以及“附則”四個部分。從《規(guī)定》的內(nèi)容來看，基于“執(zhí)法信息”的保密規(guī)定也可以概括為是對“干預(yù)執(zhí)法程序”、“干預(yù)獲得公正裁判的權(quán)利”、“保護(hù)秘密信息源”以及“保護(hù)調(diào)查方法和技術(shù)”的保密。如《規(guī)定》第9條規(guī)定：舉報人的姓名、工作單位、住址和舉報內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格保密，嚴(yán)禁向被控告、舉報單位和個人及其他無關(guān)單位、人員泄露，這是基于秘密信息源的保護(hù)。又如《規(guī)定》 第18條規(guī)定：依法使用技偵手段或采取各種偵查措施，以及建立和使用多媒體示證系統(tǒng)等，應(yīng)嚴(yán)格控制知情面；通過技偵手段獲取的證據(jù)材料不準(zhǔn)公開使用；不得向偵查對象暴露偵查意圖和偵查手段；這是關(guān)于對調(diào)查方法和技術(shù)的保護(hù)。

可見，檢察機關(guān)工作秘密下的“執(zhí)法信息”的保護(hù)是檢察機關(guān)基于執(zhí)法目的(或者說為維護(hù)檢察機關(guān)工作順利進(jìn)行)對各項執(zhí)法過程的限制。這些限制主要包括該項信息是否會“干預(yù)執(zhí)法程序”、“干預(yù)獲得公正裁判的權(quán)利”、“涉及對秘密信息源的保護(hù)”以及“涉及對調(diào)查方法和技術(shù)的保護(hù)”等四項內(nèi)容。然而，與美國的司法審查形式不同，我國檢察機關(guān)對涉及這四項情形的內(nèi)容以具體條文的形式體現(xiàn)在《規(guī)定》之中，并以此來限制檢察機關(guān)過多的“自由裁量”。為對執(zhí)法信息作出更加具體的規(guī)范，最高人民檢察院在2014年7月17日出臺的《最高人民檢察院關(guān)于加強執(zhí)法辦案活動內(nèi)部監(jiān)督防止說情等干擾的若干規(guī)定》中要求檢察人員對7種可能干擾執(zhí)法辦案、影響公正處理的情形要及時報告，*這7種情形分別為：1.邀請辦案人員私下會見案件當(dāng)事人或其辯護(hù)人、訴訟代理人、親友；2.打聽辦案人員組成及其家庭情況、證人姓名及有關(guān)情況；3.打聽舉報人、舉報內(nèi)容和案件事實、證據(jù)的掌握情況和認(rèn)定及案件討論情況；4.打聽案件初查計劃、偵查方案、偵查手段、是否對犯罪嫌疑人采取強制措施；5.打聽其他尚未公開案件情況和擬辦意見；6.為案件請托、說情或以其他方式向辦案人員施加壓力，影響案件公正辦理；7.其他通過說情干擾執(zhí)法辦案情況。在這7種情形中，除第5情形之外，其他6種情形都是對可能影響案件順利進(jìn)行的執(zhí)法信息的規(guī)定。這些規(guī)定既體現(xiàn)出最高檢對工作秘密的保護(hù)和重視，也從另一個側(cè)面反映出最高檢對確定“執(zhí)法信息”不予以公開的謹(jǐn)慎態(tài)度，防止因過度保密造成對檢務(wù)信息公開的不當(dāng)干擾。

范圍的確定是研究檢察機關(guān)工作秘密的基礎(chǔ)，然而，由于檢務(wù)信息的復(fù)雜性，檢察機關(guān)在處理“工作秘密”的過程中往往會涉及對公開利益的衡量。工作秘密的標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對的，需要檢察機關(guān)在考慮各方利益的同時做出利益平衡，比較公開的社會利益是否大于不公開的利益。對應(yīng)該不公開的信息有充分的理由認(rèn)為公開不會造成實質(zhì)性的損害，或基于明顯的社會利益要求應(yīng)當(dāng)公開時，檢察機關(guān)可以公開其不應(yīng)公開的信息。如，日本《行政機關(guān)擁有信息公開法》第7條規(guī)定，“被請求公開的行政文件中即使記錄有不公開信息的，行政機關(guān)的首長認(rèn)為在公益上存在特別的必要性時，可以向公開請求人公開該行政文件”。又如，芬蘭《政府活動公開法》第28條規(guī)定，“如果公開明顯不會違反保密規(guī)定所保護(hù)的利益，除非其他法律另有規(guī)定，國家機關(guān)可以在個案的基礎(chǔ)上，為科學(xué)研究、統(tǒng)計編制或者準(zhǔn)備官方計劃或者研究的目的，同意提供保密文件。當(dāng)作出提供的決定時，應(yīng)適當(dāng)考慮科學(xué)研究自由的安全。 可見，在對工作秘密的范圍作出界定之后，還應(yīng)當(dāng)正確處理檢察機關(guān)“信息公開”和“工作秘密”的關(guān)系，實現(xiàn)公開與例外的平衡。

三、結(jié) 語

最大限度公開原則下的檢察機關(guān)“工作秘密”一方面要求對檢察機關(guān)工作秘密的內(nèi)容作出明確、具體的限制性規(guī)定，另一方面則需要對發(fā)生爭議的保密情形能夠提供具體的審查機制。

當(dāng)然，任何一套法律的制定都是對現(xiàn)實生活中具體事項的抽象性概括，不可能事無巨細(xì)，更不可能一勞永逸，信息公開的例外還需要在公開的實踐中提供具體的審查機制。世界各國對涉及檢察機關(guān)不公開內(nèi)容的，都可以通過訴訟形式進(jìn)行救濟，我國檢察機關(guān)不屬于純粹的行政機關(guān)，而是與行政機關(guān)并列的“一府兩院”中的一個獨立的國家權(quán)力分支，沒有納入《中政府信息公開條例》(2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，自2008年5月1日起施行)的調(diào)整范圍，我國檢察機關(guān)不公開其信息，不能成為行政訴訟的理由，檢務(wù)公開的救濟只能通過非訴訟形式的監(jiān)督。

2014年7月17日，最高人民檢察院在其出臺的《最高人民檢察院關(guān)于加強執(zhí)法辦案活動內(nèi)部監(jiān)督防止說情等干擾的若干規(guī)定》對上述工作秘密的情形設(shè)置了“上報程序”，即對規(guī)定的“工作秘密”情形是否應(yīng)當(dāng)保密還需要分管檢察院領(lǐng)導(dǎo)的審批，并書面報紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)備案。部門負(fù)責(zé)人或院領(lǐng)導(dǎo)遇有應(yīng)當(dāng)報告的情形時，應(yīng)分別向分管院領(lǐng)導(dǎo)和上級領(lǐng)導(dǎo)報告。就我國檢察機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)來看，由于我國檢察機關(guān)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種內(nèi)部的上報審查程序符合我國當(dāng)前的國情，但是，隨著檢務(wù)公開的深入開展，建立一種由獨立的第三方審查機制已成為未來發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)最大限度公開原則發(fā)展的必然要求，而要實現(xiàn)檢務(wù)公開的可訴訟化，則任重而道遠(yuǎn)。

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〔責(zé)任編輯 韓 芳〕

Principle of Maximum Open for Procuratorial Organs Work Secrets

GAO Yi-fei

(Law School, Southwest University of Political and Science & Law; Chongqing 401126)

Procuratorial organs’ work secrets means the unpublicized information which is originated in the process of procuratorate law enforcement activities of the procuratorial organs except for the national secrets, business secrets and personal secrets. The essential attribute of the work secrets, the function of procuratorial organs and the status of procuratorial organs’ work secrets decide the necessity of the unique form of the work secret. In order to have a more intimate knowledge about procuratorial organs’ work secrets, the work secrets are defined as the “internal management information”, the “procedural information” and the “l(fā)aw enforcement information”. Meanwhile in achieving the balance between Maximum open and Exemption, prosecutors must uphold the standards both of disclosure and exemptions. Prosecutors should grasp the presumption of opening, the criteria of pre-determined exceptions, the limited exemptions and its allotted time in the main direction.

Opening procuratorial information; Maximum open; Work secrets; The scope of work secrets; Established principle

2014-10-15

2014年度國家社科基金重點項目“司法公開實施機制研究”(14AFX013)和2014年度最高人民法院重大理論課題“司法領(lǐng)域公民知情權(quán)研究”(2014SP010)階段性研究成果。

高一飛(1965-)，男，湖南桃江人，美國丹佛大學(xué)博士后，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要從事訴訟法與司法制度研究。

D926.3

A

1004-1869(2015)01-0085-07