黨組織在社會治理創(chuàng)新中的行為邏輯和功能定位——基于制度變遷理論的視角

孫瓊歡

(寧波市社會主義學院，浙江寧波330200)

一、問題的提出

社會治理創(chuàng)新必須以認識社會管理領域的現(xiàn)實問題為先決條件，并以實際解決這些現(xiàn)實問題為落腳點，通過創(chuàng)新社會治理的方式，通過發(fā)現(xiàn)和培育社會來解決問題從而是實現(xiàn)社會治理的健康運作。在以往的對社會治理的研究中，眾多學者都認同多元主體及相互協(xié)同在社會治理創(chuàng)新中的重要作用，要求政府和各類社會組織充分發(fā)揮對社會公共事務進行組、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程。

中國共產(chǎn)黨的組織體系由黨的中央組織、地方組織、基層組織三個基本層級構(gòu)成，黨組織在中國現(xiàn)有的政治體制中的獨特地位決定了其在社會治理創(chuàng)新中其發(fā)揮的獨到作用。從中國政治的整體構(gòu)架來看，“中國共產(chǎn)黨是中國政治發(fā)展中最為重要的行動者”［1］。黨的十八大以來，中央多次強調(diào)要“加快形成黨委領導在社會管理體制中的黨委領導作用，十八屆三中全會在提出“創(chuàng)新社會治理體制”，并強調(diào)要“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，政黨在社會治理體制創(chuàng)新中的領導地位進一步凸顯。綜合以往的研究，眾多學者對黨組織在社會治理創(chuàng)新中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心地位達成共識，并且試圖構(gòu)建政黨領導社會管理創(chuàng)新的體制機制。眾多學者充分研究了政黨社會管理屬性職能，認為黨是經(jīng)濟建設和社會建設的領導核心，黨是社會活動和經(jīng)濟活動指導者和組織者，黨是社會矛盾和問題的主要化解者，黨是社會管理和服務的主體，黨是維護社會和諧穩(wěn)定推動社會發(fā)展的中堅力量。

綜觀以往學者的研究，主要存在以下不足。一是以往研究主要聚焦于黨組織在社會管理中定位及其治理功能，但缺少對黨組織在社會治理創(chuàng)新過程中的行為邏輯及功能定位的研究。二是以往研究主要是定性研究和規(guī)范性研究，而對黨組織在社會治理創(chuàng)新中尤其是在制度創(chuàng)新中的功能的案例式的實證研究則還有待于進一步深化和豐富。三是以往研究更多的從國家主義視角來對政黨功能進行演繹，是一種宏大話語的研究策略，但是缺少微觀敘事。因此，應在以往研究的基礎上，力求實現(xiàn)如下具有邏輯關聯(lián)性的三個方面的突破。1.將選取典型的案例，以“事件——過程”作為分析方法，通過呈現(xiàn)整個以解決現(xiàn)實問題為根本目標的社會治理創(chuàng)新的過程，來透視黨組織在制度創(chuàng)新的行為、相應功能及其借以運作的機制。2.突破以往規(guī)范性研究的視角，從制度變遷理論作為分析框架，來研究黨組織的角色行為、內(nèi)在邏輯及功能定位。3.在社會從管理轉(zhuǎn)向治理的背景下，即在強調(diào)培育社會內(nèi)在治理機制，充分實現(xiàn)社會自我治理的背景下，更為深入思考黨組織在社會治理創(chuàng)新中的定位和功能問題。

二、基層黨組織的功能分析——基于典型案例分析

從制度主義視角來看，社會治理創(chuàng)新也即是從立足現(xiàn)有的社會問題，通過一系列的制度設計和創(chuàng)新，從而解決問題，獲得治理收益的過程。而按照制度變遷理論的理解，所謂的制度創(chuàng)新即是在既定的憲法秩序和規(guī)范性行為準則下，制度供給主體解決制度供給不足，從而擴大制度供給的獲取潛在收益的行為。制度創(chuàng)新包括產(chǎn)權制度創(chuàng)新、組織制度創(chuàng)新、管理制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新等方面，既可以是根本性的制度變革，也可以是具體運行的體制模式的轉(zhuǎn)換。從變遷的方式來分，可以分為誘制性的制度變遷和強制性的制度變遷。下面以寧波市在推進社會治理創(chuàng)新中的案例為解讀文本，運用事件——過程的分析方法，在具體事件的展開過程中尋找各內(nèi)在因素的相互邏輯。從若干事件所構(gòu)成的動態(tài)過程中，揭示黨組織在社會治理創(chuàng)新中的行為邏輯、功能定位及此功能得以實現(xiàn)的體制機制，彌補以往研究對社會治理創(chuàng)新中的黨組織的結(jié)構(gòu)性的靜態(tài)性研究的不足。

(一)典型案例概述

浙江省寧?？h委和政府從群眾路線和依法治國的改革理念方針出發(fā)，針對當前農(nóng)村基層治理存在的一系列影響基層社會秩序建構(gòu)、穩(wěn)定和發(fā)展中的一系列問題，進行制度創(chuàng)新的積極探索，力求通過制度的頂層設計來治理問題?？h委縣政府于2014年初出臺了《寧?？h村務工作權力清單36條》，探索和實踐了村級小微權力清單改革，將涉及到村級重大事項和村級事務的權力通過系統(tǒng)的消化、清理、歸納和總結(jié)，形成了簡便易學、公開透明的36條村級小微權力運行規(guī)范程序。改革方案固化了村級重大事項決策、項目招投標管理、集體資產(chǎn)資源處置及村級財務管理等19項村級小微公共權力事項，明確了村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配及村民需要村干部出具證明或加蓋印章等17項便民服務小微權力事項，每一項小微權力的行使均規(guī)定以明確的程序。村級治理權力清單為廣大村民基層群眾提供了參政議政監(jiān)政的制度化渠道和方式，變原來的了傳統(tǒng)的人情治理模式為規(guī)則治理模式，實現(xiàn)了由選舉民主到治理民主的轉(zhuǎn)變。以寧海村級權力清單制度創(chuàng)新過程作為解讀文本，可從中發(fā)現(xiàn)黨組織的行為邏輯及其在基層治理創(chuàng)新中承擔的功能，并尋求更為合理的達致功能的體制機制。

(二)寧海制度創(chuàng)新的源起

寧海出臺《寧?？h村務工作權力清單36條》以探索建立村級小微權力清單的初衷，在于通過村莊權力的規(guī)范化運作，來推進對農(nóng)村各事項的貫徹落實，加強農(nóng)村干部的權力監(jiān)督，減少其違規(guī)行為，減小農(nóng)村換屆選舉中的非規(guī)范性行為，降低農(nóng)村信訪量，緩解基層干群矛盾，提升村干部工作的專業(yè)化程度等等諸多村級選舉后村級治理存在的諸多問題。通過自上而下的制度的頂層設計，破解在原有的體制中存在的自上而下監(jiān)督存在“管得著，看不見，看得見，管不著”的內(nèi)在痼疾，從而促使村莊治理運作的規(guī)范化。也就是說，寧海對村級權力清單的探索，是以解決現(xiàn)實問題為導向，獲得一系列治理收益的制度創(chuàng)新過程。

(三)寧海村級權力清單的制度創(chuàng)新過程

第一步，縣紀委倡議。面對原有培訓不能充分實現(xiàn)對新任村干部履職行為進行規(guī)范的目的，信訪案件多等問題，2014年2月份，縣紀委領導到岔路鎮(zhèn)調(diào)研時詢問岔路鎮(zhèn)的相關領導，能不能做個小冊子出來，讓村干部的權力和村務管理規(guī)范清晰明了，其文本表述通俗易懂，這樣一是可以時刻提醒村干部，減少事后監(jiān)督中問題的發(fā)生率;二是也能讓老百姓更好地理解村干部的工作。當時岔路鎮(zhèn)領導就答應了縣紀委去做這項工作。由此可以推定，岔路鎮(zhèn)的小微權力清單改革最初是在縣紀委的倡議下開始的，是自一種自上而下的行為而不完全是鎮(zhèn)級政府的自發(fā)行為。而且對于該項制度創(chuàng)新所要達到的目標，縣紀委也作了具體的要求，如:“鄉(xiāng)村干部，一項東西要推廣，必須要簡便通俗易記，能夠達成共識”，“能不能弄個小冊子出來，讓老百姓能看得懂，村干部也能簡單很快掌握的清單?！雹僬{(diào)研訪談記錄?？h委縣政府還提出了此次改革的具體要求，即要在堅持黨管干部的原則為前提，改變了原有自上而下人治監(jiān)管的制度辦法，建立自下而上和自上而下相結(jié)合的、群眾廣泛參與的、公開透明的制度性解決辦法，在基層治理實踐中摸索出了一整套村級權力規(guī)范化運行的制度改革措施。

第二步，制度設計。寧海縣委專門安排力量，深入農(nóng)村基層第一線，廣泛聽取干部群眾意見建議，收集和匯總了村級組織和村干部權力事項60余項，其中涉及村級集體管理40余項，便民服務20余項。在權力事項的刪選和確認過程中，縣委所指派工作會同組織、農(nóng)林、民政、國土、計生等20余個涉農(nóng)職能部門和強農(nóng)惠民單位，專題研究村級組織和村干部權力事項，本著簡政放權、便民利民的原則，通過幾上幾下，上下聯(lián)動的反復醞釀和協(xié)商，梳理出村級事務權力清單，匯編出臺了《寧海縣村務工作權力清單36條》。

第三步，試點運作。為了對該項制度創(chuàng)新的治理績效進行有效驗證，通過紀委指定和自主申報的辦法，選擇了岔路、力洋、越溪等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)開展村干部權力認定和“陽光村務”試點工作。對梳理出來的36條村務工作的責任人以及運行流程圖，全部上墻公布，讓群眾明白自己要辦的事“找誰辦、怎么辦?”，除堅持農(nóng)村黨務、村務、財務定期公開之外，還決心做到經(jīng)常性工作定期公開、階段性工作及時公開、臨時性工作隨時公開、制度性工作長期公開，其它村級重大事項根據(jù)需要同步公開。與此同時，在縣委的領導下，縣政府積極探索網(wǎng)絡科技+傳統(tǒng)模式的村務公開辦法，投資200余萬元建成寧?！瓣柟獯鍎站W(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺，實現(xiàn)農(nóng)村“三務”、“三資”管理網(wǎng)絡、電視渠道公開，讓群眾通過家里電視或手機等方式就可查詢到村級事務辦理情況，真正實現(xiàn)“給群眾明白，還干部清白”。

第四步，制度全面推開和評估。2014年6月年岔路、力洋、越溪等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)選擇各自選擇村莊進行權力清單的試點工作。試點工作結(jié)束后，根據(jù)試點所產(chǎn)生的績效，該項制度于2015年5月全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開。縣紀委把所有的宣傳資料印發(fā)給全縣村干部和村民代表，共計發(fā)放12000余冊?；鶎狱h政部門與村級組織共同努力，通過會議、家訪、漫畫、宣傳冊等方式使得從村官到村民廣泛了解這些小微權力事項及其行使程序。與此同時，縣委縣政府委托北大的學術機構(gòu)以課題的形式對該項社會治理創(chuàng)新模式的治理績效進行評估，并在評估的基礎上，遵循專家的意見對該制度設計進行進一步的改良。

從剛才我們所描述的寧海村級權力清單的制度創(chuàng)新的過程來看，其變遷模式屬于強制度性的制度變遷。強制性制度變遷一般是由外在的力量的導入，這種外在力量既可以是政府的權力、司法的權力，在中國政治的獨特背景下，也可以是政黨的力量。

(四)黨組織在制度創(chuàng)新中的角度及功能

執(zhí)政黨及其組織作為中國政治的重要行動者，以其領導地位及對資源的整合能力，可以比其它性競爭性組織以低得多的費用進行制度供給及導入，從而在制度創(chuàng)新中扮演了如下極其重要的角色。

一是制度創(chuàng)新的倡議者。正是為了解決村莊治理的現(xiàn)存的若干問題，推進村莊社會秩序的均衡，縣紀委要求鎮(zhèn)級政府探索村莊治理規(guī)范化的路徑。黨組織為何要主動去發(fā)現(xiàn)問題和解決這一問題。從制度經(jīng)濟學理論的視角來看，黨組織承擔了作為“第一行動集團”的功能。所謂“第一行動集團”是指那些能預見制度創(chuàng)新的收益，積極進行制度創(chuàng)新從而獲得這種潛在利益的直接行動主體。這一行動主體具有敢于冒風險的、有銳敏觀察力和強組織能力的特質(zhì)，是制度創(chuàng)新收益的發(fā)現(xiàn)者、制度的設計者和創(chuàng)新過程的推動者。新制度經(jīng)濟學認為，制度創(chuàng)新的終極動力在于追求利益最大化，即一項制度安排是在預期的凈收益超過預期成本時才會被創(chuàng)新。就該案例而言，通過村級治理制度創(chuàng)新，獲得包括解決目前村莊中的治理問題，制約現(xiàn)有村莊中過于集中的權力，提升政府政策的執(zhí)行力，并由此提升政黨執(zhí)政的合法性基礎等創(chuàng)新收益，是黨組織推動制度創(chuàng)新的動力所在。與此同時，“對現(xiàn)有制度的改良和修改而不涉及體制的根本性變革”作為一種成本較低的制度變遷模式，就成為黨組織的理性選擇。

二是制度創(chuàng)新的頂層設計者。黨組織明確創(chuàng)新的目的和要求，比如在案例一中，作為黨委工作部門的縣紀委明確創(chuàng)建權力清單的根本目標，在于編制村干部各項權力運行的工作規(guī)范和流程，切實將小微權力裝進“籠子”;在于“確保農(nóng)村小微權力運行”一切工作有程序，一切程序有控制、一切控制有規(guī)范、一切規(guī)范有依據(jù);在于避免了權力暗箱操作、村干部說了算的弊端;在于“在辦理便民服務事項時，讓群眾一看流程圖就知道所辦事項的具體步驟，而且享有一次性告知、限時答復、按時辦結(jié)等權利?！迸c此同時，縣委還對整個創(chuàng)新的思路和工作進行了明確的定位:一是在清單梳理上，要堅持于法周延、于法有據(jù)。二是內(nèi)容設置上，要充分調(diào)動群眾參與民主監(jiān)督管理的積極性。三是在工作推進中，要注重因地制宜、循序漸進。不僅如此，寧?？h委和政府還明確了36條村級權力清單設計過程中的整體原則，即堅持村民自治原則，堅持依法管理原則，堅持便民利民原則，堅持標本兼治原則等等。

三是制度創(chuàng)新的主要推動者?？h紀委作為黨委的一個重要工作部門，其在制度創(chuàng)新的推動宣傳，創(chuàng)新成果的擴延中所起作用的不可忽視。在此次村級權力清單的制度創(chuàng)新中，縣紀委會同了政府各個組織、農(nóng)林、民政、國土、計生等20余個涉農(nóng)職能部門和強農(nóng)惠民單位，并且運用多種形式發(fā)動宣傳了群眾，承擔了制度創(chuàng)新過程中的“第二行動集團”的功能。在制度學派經(jīng)濟學家看來，制度創(chuàng)新是一個不斷完善的過程，是一種周而復始的從制度的非均衡到制度均衡的動態(tài)變化與發(fā)展過程。而正是黨組織敏銳地發(fā)現(xiàn)了制度創(chuàng)新將能獲得的收益，并成為設計制度創(chuàng)新根本方案和不斷擴延制度創(chuàng)新的區(qū)域范圍和獨特功能的主要推動者。

黨組織在制度創(chuàng)新中承擔“第一行動集團”有其現(xiàn)實上的合理性。一方面，黨組織基于在現(xiàn)有的政治體制構(gòu)架中的領導地位，有足夠的支付制度創(chuàng)新成本的能力。一項制度的創(chuàng)新成本主要由這幾部分構(gòu)成:規(guī)劃設計、組織實施的費用;清除舊制度的費用;削除變革阻力的費用等成本。而黨組織在整個政治體制中所處的獨特地位，決定了其擁有較強的整合政府、市場、社會資源能力及由此帶來的較強的成本支付能力。另一方面，黨組織還可以會合各方主體協(xié)同進行制度創(chuàng)新。在上述案例中，政府、村級自治組織、村民主體在縣紀委的倡導之下形成“第二行動集團”。所謂“第二行動集團”是指在制度創(chuàng)新過程中幫助“第一行動集團”獲得利益的組織和個人?！暗诙袆蛹瘓F”既可以是政府機構(gòu)，也可以是民間組織和個人。在上述案例的創(chuàng)新中，在黨組織的協(xié)同下，形成了政府、村民等多元社會共同參與的社會治理創(chuàng)新過程。

四是制度創(chuàng)新的評估者、改進者和監(jiān)管者。在上述案例中，縣委采用第三方評估的形式對該項制度的治理績效進行了評估，并且在評估的基礎上對制度設計進行了改革，從而成為此項制度是否得以有效運作的最終監(jiān)管者。黨組織充當制度創(chuàng)新的評估者、改進者和監(jiān)督者，有其一定的合理性。因為黨組織推動社會治理創(chuàng)新獲得的潛在的利益，因其對全民利益的代表性，而將歸全體社會成員共同所有，不歸個別成員或集團成員所有，這種政治正當性決定了其充當制度創(chuàng)新的評估者、改進者和監(jiān)督者的可能性。與此同時，在黨組織推進制度創(chuàng)新的情況下，因其強制性，制度創(chuàng)新并不需要取得全體社會成員的一致同意，而不同意成員又沒有選擇退出制度創(chuàng)新安排的權利。這種強制性又為黨組織在制度創(chuàng)新中扮演改進者和監(jiān)管者提供了保障。

三、正確定位基層黨組織的功能所要處理好的幾重關系

在治理現(xiàn)代化這一背景下談準確把握黨組織在社會管理創(chuàng)新中的職能定位，是當前社會治理創(chuàng)新中面臨的一個重大課題。治理現(xiàn)代化強調(diào)國家、市場與社會的分權，強調(diào)社會內(nèi)在治理機制度的培育和發(fā)揮作用的積極意義。治理與管理的區(qū)別之一，就在于強調(diào)多元主體的參與，強調(diào)協(xié)同治理機制的發(fā)揮，強調(diào)國家與政黨的引導作用。由此，要更為清楚確切地定位黨組織在社會管理創(chuàng)新中的職能，還需把握好以下幾重關系。

(一)黨組織與政府間在社會管理創(chuàng)新中的職能定位關系

按照十八屆三中會《決定》要求，社會治理要堅持系統(tǒng)治理，使治理主體從政府包攬向政府主導、社會共同治理轉(zhuǎn)變，這就承認了政府在社會治理中的主導地位。那么政黨的領導地位與政府的主導地位在沒有明確的邊界界定的情況之下又如何正確處理呢?一是強調(diào)黨組織的意見綜合和表達的功能。意見表達和意見綜合是制度創(chuàng)新過程的開端，也是制度創(chuàng)新的公共利益取向的重要保障。在這兩個環(huán)節(jié)中，各級黨組織發(fā)揮著核心和主導作用。在意見表達中，黨組織要創(chuàng)造各種路徑，借助各種方式，讓人民群眾的意愿、意見和要求得以充分表達。這有利于黨組織在推進社會治理創(chuàng)新中獲得廣泛信息，改變原來的信息不對稱的狀況，是有進行正確的信息綜合的基礎。在充分聽取意見表達的基礎上，執(zhí)政黨還要以一定的方式進行把各種的政治意見匯集起來，進行意見的分析綜合，并使之成為進行政策選擇的重要考量目標，引領為立法機關和政府決策的基本方向。二是強調(diào)政府在具體事務治理運作中的主導作用。政府在推動經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、文化繁榮以及社會進步的總體協(xié)調(diào)方面，是一種重要的主導力量，有著其他社會主體所無法替代的獨特地位和強大號召力。社會治理的制度創(chuàng)新中，必須堅持政府主導，通過政府掌握的各種國家機器和組織機構(gòu)，制定合理的制度，進行科學的決策和落實。

(二)黨組織在社會治理創(chuàng)新中的功能定位和法律規(guī)則的相互關系

從依法治國的維度講，一則社會治理應該將法律作為社會治理的框架性準則而不是一種單純的工具來對待。法治社會是推過社會治理創(chuàng)新所達到的社會規(guī)范和秩序的理想狀態(tài)。二則社會治理的過程和手段，乃至它的創(chuàng)新和推進的過程也不能違背或者超越法治的要求。黨組織在推進社會治理創(chuàng)新進程中應該把合法性判斷作為思考問題的前提。而該合法性判斷包含實質(zhì)的合法性和形式的合法性，即不但強調(diào)目的、權限、內(nèi)容的合法性，還強調(diào)程序、手段和結(jié)果的合法性和正當性。

黨組織面臨著社會治理中的法律和規(guī)則問題，基本可以分為二種情況，一是社會治理創(chuàng)新符合現(xiàn)有的法律規(guī)則體系，那么黨組織就應該從現(xiàn)有的法律制度中尋找創(chuàng)新工具，從而獲得治理手段和資源。黨組織推動下的社會治理創(chuàng)新并非是對以往制度的推倒重來，而是注意改革完善現(xiàn)有制度，注重法治方式的使用。二是當社會治理創(chuàng)新所需要的手段和工具與現(xiàn)有的法律制度體系呈現(xiàn)某種張力的時候，即現(xiàn)有的法律制度無法提供現(xiàn)成的以解決現(xiàn)實問題為導向而且處于不停變動狀態(tài)的社會治理創(chuàng)新資源，黨組織只能通過既有制度框架推動滯后的法律規(guī)則得以及時改進與完善，來最終實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，而不是任意突破法律的邊界。只有在法制框架下，通過這種良性的循環(huán)往復才能推動社會治理創(chuàng)新與法治良性互動發(fā)展。

(三)黨組織與其它社會多元主體在社會治理創(chuàng)新中的關系

就國家治理現(xiàn)代化視角而言，社會治理最終要形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理格局，也就是政黨、政府主導加上社會自治的綜合模式。這種治理格局對社會協(xié)同、公眾參與的強調(diào)意味著政黨、政府與社會三者之間關系中，社會力量的重要性不斷得突現(xiàn)出來，社會自治水平的提高也成為當前治理的一個重要趨勢。因此，要大力培育發(fā)展包括社團、行業(yè)組織和社會中介組織、志愿團體等在內(nèi)各類社會組織，充分發(fā)揮他們提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用。黨組織的功能應該定位于不斷培育社會主體，發(fā)現(xiàn)和培育社會內(nèi)在的治理機制。其他治理主體參與的核心環(huán)節(jié)是與黨組織的互動，通過互動對治理方案和最終結(jié)果產(chǎn)生有實質(zhì)意義的影響。

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