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    基層治保組織制度存在的問(wèn)題與建議

    2015-02-12 09:03:16邵鵬
    特區(qū)實(shí)踐與理論 2015年6期
    關(guān)鍵詞:保甲治安委員會(huì)

    邵鵬

    基層治保組織制度存在的問(wèn)題與建議

    邵鵬

    基層治保組織制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?;鶎又伪=M織制度是對(duì)保甲制度的歷史揚(yáng)棄,制度發(fā)展過(guò)程中也吸納和借鑒了西方鄰里守望制度的科學(xué)內(nèi)涵和合理因素。由于我國(guó)基層治保組織制度存在欠缺之處,其法律性質(zhì)界定不甚明晰,制度構(gòu)架也期待完善,為在新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,亟須對(duì)癥下藥。

    基層;治保組織制度;治保會(huì);自治

    隨著社會(huì)的進(jìn)步,思想的多元,人口的遷徙,熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的強(qiáng)行過(guò)渡,在多種元素疊加的情況下,國(guó)家治理面臨的局面也更加復(fù)雜。公眾對(duì)于國(guó)家治理的良好期望同時(shí)也對(duì)國(guó)家治理提出了更高的要求。所以,十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!彼闹腥珪?huì)進(jìn)而提出堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會(huì)治理法治化水平。對(duì)于國(guó)家治理的多層面審思,對(duì)于良法善治的堅(jiān)持更多的是在回應(yīng)社會(huì)變化,回應(yīng)熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變?;鶎又伪=M織作為社會(huì)綜合治理的一項(xiàng)重要治本措施,是國(guó)家治理體系中的重要一環(huán),其同樣需要回應(yīng)社會(huì)的變化。

    一、基層治保組織制度的歷史揚(yáng)棄與借鑒

    在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì),對(duì)于國(guó)家的治理就曾有不同的思想,如禮法之治、德治、無(wú)為而治甚或是法治。其植根于當(dāng)時(shí)的土壤,或流行于鄉(xiāng)土社會(huì)的基層,或固執(zhí)地影響著統(tǒng)治階層,或二者兼而有之。從鄉(xiāng)土社會(huì)或可謂熟人社會(huì)生發(fā)出的國(guó)家治理思想,一方面受制于封建統(tǒng)治現(xiàn)實(shí),另一方面受限于宗法制度的內(nèi)在掣肘,不可避免地充盈著管控、牧民的味道,保甲制度這一具有代表性的基層治理方式應(yīng)運(yùn)而生,同時(shí)也不可避免地帶有濃重的時(shí)代特色。

    封建社會(huì)對(duì)于基層的治理基本依賴于保甲制度,該制度的主要滋養(yǎng)來(lái)自于宗法制度。保甲制度是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)治的一種社會(huì)管理制度。[1]在先秦時(shí)期,保甲制度開始萌芽,自上而下的管控網(wǎng)絡(luò)始具雛形。至宋代,保甲制度正式成為常態(tài)的帶有軍事管理性質(zhì)的戶籍制度。爾后雖有反復(fù),但一直是小農(nóng)社會(huì)基層治理的主要制度手段,在國(guó)民黨政府時(shí)期也一度成為鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的控制制度。保甲制度的功能在于管理、教化、養(yǎng)護(hù)、保衛(wèi),此外統(tǒng)治者更在乎的是對(duì)農(nóng)民的有效控制和征收賦稅。通過(guò)嚴(yán)密的編制和嚴(yán)格的株連連坐,可以有效地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行控制。[2]

    新中國(guó)成立后,逐步廢除保甲制度而代之于建立群眾性自治組織。譬如在上海,保甲制度從人員到組織功能均被新的機(jī)構(gòu)——居民委員會(huì)替代,其徹底喪失了存在的基礎(chǔ)和影響。[3]從城市到農(nóng)村,保甲制度的架構(gòu)逐漸被居民委員會(huì)及村民委員會(huì)取代。實(shí)際在20世紀(jì)50年代,為鎮(zhèn)反肅反運(yùn)動(dòng)需要在全國(guó)城鄉(xiāng)各地已經(jīng)普遍建立群眾性自治組織即治安保衛(wèi)委員會(huì)(治保會(huì))。1952年經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)公安部發(fā)布的《治保委員會(huì)暫行組織條例》規(guī)定,治保委員會(huì)建立的目的在于發(fā)動(dòng)群眾,協(xié)助人民政府防奸、防諜、防盜、防火,肅清反革命活動(dòng),以保衛(wèi)國(guó)家和公眾治安;治安保衛(wèi)委員會(huì)是群眾性的治安保衛(wèi)組織。1954年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定居民較多的居民委員會(huì)在工作確實(shí)需要的情況下,經(jīng)市人民委員會(huì)批準(zhǔn)可以設(shè)立常設(shè)的治安保衛(wèi)委員會(huì)。20世紀(jì)60年代初,浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。楓橋在治安保衛(wèi)委員會(huì)下設(shè)四個(gè)小組,分別負(fù)責(zé)監(jiān)督改造、調(diào)解矛盾、幫助教育和安全檢查。[4]治保會(huì)這一群眾性自治組織精準(zhǔn)地定位于基層治安保衛(wèi),從而獲得了良好的生存空間。

    1982年12月《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定,村民委員會(huì)與居民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì),辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。1987年公布的《村民委員會(huì)組織法(試行)》規(guī)定村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)的規(guī)定。1990年1月施行的《城市居民委員會(huì)組織法》中也同樣規(guī)定居民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)。起源于鎮(zhèn)反肅反運(yùn)動(dòng)中的治保會(huì)及在社會(huì)主義思想教育運(yùn)動(dòng)中誕生的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在改革開放后正式被稱為群防群治,由公安部提出并被吸收進(jìn)中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)1991年制定的《關(guān)于社會(huì)治安綜合治理的決定》,該規(guī)定明確在基層黨委、政府和企事業(yè)單位組織建立專門的群防群治隊(duì)伍。1998年人大常委會(huì)通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》及在2010年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》均有村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)的規(guī)定。

    我國(guó)的基層治保組織制度在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中也吸納和借鑒了西方鄰里守望組織制度的合理因素。西方的鄰里守望組織是群眾性機(jī)構(gòu),由當(dāng)?shù)氐胤秸蚧鶎泳觳块T發(fā)起,人員是轄區(qū)民眾中的志愿人員。鄰里守望是西方社區(qū)警務(wù)的重要內(nèi)容,與群防群治在制度上存在一定的共通之處,如目的在于預(yù)防犯罪的發(fā)生,改進(jìn)社區(qū)治安狀況,都要求參與主體的群眾性,發(fā)動(dòng)群眾自己進(jìn)行治理。在組織形式上雖有一定的差異性,我國(guó)群防群治的主體即治保組織是居民自治組織,原則上要求自發(fā)組成;鄰里守望組織的發(fā)起人是基層政府或警察部門。但前述差異并不明顯,雖然作為我國(guó)群防群治主體的治保組織在法律上未確定其發(fā)起人,但實(shí)際工作和發(fā)起都應(yīng)接受基層政府尤其是基層警察部門的指導(dǎo),此外在很多地方為了突出和加強(qiáng)群防群治工作,地方黨委和政府已經(jīng)自覺(jué)地?fù)?dān)起了發(fā)起人的角色;而鄰里守望組織同樣系群眾性機(jī)構(gòu),具有自治性質(zhì)。兩者主要區(qū)別在于群防群治的功能在于防和治,治保組織在開展工作時(shí)的側(cè)重點(diǎn)不僅僅限于預(yù)防犯罪,而鄰里守望組織則更多通過(guò)提高震懾力如標(biāo)志、標(biāo)記和監(jiān)視設(shè)施的可見性來(lái)減少犯罪,而我國(guó)治保組織因?yàn)橛惺潞笾卫淼娜蝿?wù),為避免設(shè)施遭到破壞,許多監(jiān)視設(shè)施往往處于不可觸碰或是不可見的狀態(tài)。

    二、基層治保組織的典型——治保會(huì)的法律性質(zhì)思辨

    作為早期群防群治的組織形式,治安保衛(wèi)組織曾經(jīng)發(fā)揮了非常重要的作用,至今其作用更不可忽視。在治保組織建立的過(guò)程中,隨著公民社會(huì)的發(fā)展,公民意識(shí)的增強(qiáng),有一些問(wèn)題隨之顯露。作為國(guó)家治理體系中的一環(huán),基層治保組織的建設(shè)也越來(lái)越重要?;鶎又伪=M織的有效搭建以及作用的高效發(fā)揮與否,也會(huì)深度影響國(guó)家治理能力。

    治保組織如何搭建及運(yùn)行,于制度而言首先需精準(zhǔn)定位其法律性質(zhì)。自治體為達(dá)到有效治理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),必須采取一定的組織形式。[5]基層治保組織的組織形式雖然并未要求標(biāo)配,甚至有松散之嫌,但其既然作為組織而存在,從組織形式而言還是要求其內(nèi)部存在一定形式的架構(gòu)。梳理新中國(guó)成立以來(lái)的法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范性文件,可以看出治保組織的組織架構(gòu)主要體現(xiàn)在治保會(huì)。1982年憲法規(guī)定,村民委員會(huì)與居民委員會(huì)設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)。1994年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、公安部、民政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)工作的意見》中提到治保會(huì)是我國(guó)憲法確定的群眾性治安保衛(wèi)自治組織,該文中提到的治保會(huì)從法律條文進(jìn)行對(duì)應(yīng)匹配,指向的即是村民委員與居民委員會(huì)下設(shè)的治安保衛(wèi)委員會(huì)。而由此產(chǎn)生的制度困惑就是治安保衛(wèi)委員會(huì)是否僅局限在架設(shè)于居民、村民委員會(huì)之下。居民、村民委員會(huì)是群眾性自治組織,其下設(shè)的治保會(huì)從而成為自治組織下設(shè)的自治組織。

    在依法治國(guó)的總體框架內(nèi),自治意味著此類村社組織的自我管理、自我約束和調(diào)節(jié)。自治的權(quán)利邊界究竟如何界定?對(duì)此存在兩類可能,一種是此類村民、居民自治組織的自治權(quán)的內(nèi)容和范圍應(yīng)該由法律予以規(guī)范,該觀點(diǎn)雖然有漠視法無(wú)禁止即可為的法律精神之嫌,但它的制度思考映射在憲法和既有法律中,指向的是來(lái)自于授權(quán)的自治權(quán),如民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。另一種可能即為法無(wú)禁止即可為。作為自治組織的治保會(huì)的制度尷尬可能來(lái)源于在憲法章節(jié)中的地位,它被置于“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”專章之下,同時(shí)憲法規(guī)定居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。按照憲法的條文架構(gòu)如果假設(shè)治保會(huì)等自治組織的權(quán)利來(lái)源在于授權(quán),則對(duì)于治保會(huì)應(yīng)該由相應(yīng)的憲法性法律予以規(guī)定,而事實(shí)是在村(居)民委員會(huì)組織法中并未予以明確規(guī)定,治保會(huì)的定性為自我管理和服務(wù)的組織。

    對(duì)于村民、居民自治和組織自治,如果是村民、居民自治則需要界定其成員范圍;如果是自治組織本身的自治,則需要界定該組織如何進(jìn)行自治,而該組織成員的準(zhǔn)入則應(yīng)交由該組織自我約束和管理?!洞迕裎瘑T會(huì)組織法》立法目的即規(guī)定為了保障村民實(shí)行自治,《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情。從前述兩部組織法可以看出村民、居民委員會(huì)均系為了村民、居民自治而設(shè)立的組織,由此推導(dǎo),前述委員會(huì)下設(shè)的治保會(huì)同樣系為了村民、居民自治而成立的組織。但作為村(居)民自治組織的治保會(huì)如果僅停留在一般意義上的村(居)自治,怎么應(yīng)對(duì)人口大量流入對(duì)舊村、舊社區(qū)的沖擊,如果其主要工作職能在于作為原有居(村)民防患和預(yù)防外來(lái)人口的自我服務(wù)組織,則難以應(yīng)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。

    治安保衛(wèi)委員會(huì)從立法中推導(dǎo)出的制度設(shè)計(jì)為:憲法規(guī)定了在村(居)民委員會(huì)下設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì),性質(zhì)為自治組織;村(居)民委員會(huì)組織法規(guī)定了根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)。反向推導(dǎo)產(chǎn)生的問(wèn)題是,治保委員會(huì)是否僅可架設(shè)于村(居)民委員會(huì)之內(nèi),治保委員會(huì)是否是一個(gè)專屬名稱,是否存在其他形式的治保組織。如果只是從邏輯出發(fā),在村(居)民員會(huì)之外可以成立治保會(huì)或類似組織以應(yīng)對(duì)人口的急劇變化及之后的相對(duì)定型。

    三、基層治保組織制度存在的問(wèn)題及建議

    對(duì)于城市而言,現(xiàn)階段的治保組織建設(shè)形式為:社區(qū)治保會(huì)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)保組織以及企業(yè)內(nèi)保組織;在農(nóng)村則更多的表現(xiàn)為治保會(huì),但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,村社企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的進(jìn)駐,企業(yè)內(nèi)保組織建設(shè)也不斷有數(shù)量上的顯著突破。無(wú)論城市還是農(nóng)村,治保組織的建設(shè)都面臨著相同狀況,也同時(shí)面臨熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型的困惑,相應(yīng)問(wèn)題隨之產(chǎn)生。

    (一)基層治保組織制度存在的問(wèn)題

    首先,大量陌生人輸入原熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的社區(qū)或村集體后,自治主體如何界定需要法律的呼應(yīng),同時(shí)需應(yīng)對(duì)原有組織架構(gòu)的形式接納和內(nèi)心認(rèn)同。其次,自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)如何應(yīng)對(duì)自治主體的變化和外圍的挑戰(zhàn)。前述問(wèn)題體現(xiàn)在自治組織建設(shè)的實(shí)務(wù)表現(xiàn)出的現(xiàn)狀和問(wèn)題在于:一是居委會(huì)邊緣化嚴(yán)重,[6]村委會(huì)則傾向于保護(hù)固有村民利益。在前述狀況之下治保組織的組織架構(gòu)可否架設(shè)或從屬于居民委員會(huì)或村民委員會(huì)之外。二是自治的地理空間雖然未發(fā)生變化,但所轄人口和事務(wù)激增。在前述情況之下,基層政府尤其是公安部門如何指導(dǎo)和保障治保組織的工作開展,如何保障治保組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員培訓(xùn)以及業(yè)務(wù)開展。三是人口激增導(dǎo)致人口自然分層。治保人員或曰從事治安保衛(wèi)的人員較大部分是外來(lái)人口,其對(duì)治保工作的內(nèi)心認(rèn)同感不高,工作積極性受制。

    (二)完善基層治保組織制度的建議

    基層治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)載體,作為基層治理中的重要一環(huán),基層治保組織的建設(shè)應(yīng)該正確面對(duì)和適應(yīng)前述問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)陌生人社會(huì)所面臨的問(wèn)題時(shí),需要有開放的視野,必須從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)來(lái)衡量,在法治的框架內(nèi)尋求功能的最有效發(fā)揮和延伸拓展。

    一是在村(居)民委員會(huì)框架內(nèi)構(gòu)建相應(yīng)的治保組織。在社區(qū)治理中,因?yàn)樯鐓^(qū)工作站事無(wú)巨細(xì)的工作觸角和服務(wù)延伸,居委會(huì)的功能被弱化或形式化。但作為居民自治的組織,居民自治的需求也要求居委會(huì)的功能正位。2010年中央辦公廳及國(guó)務(wù)院辦公廳制發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》即提出要健全社區(qū)居民委員會(huì)下屬的委員會(huì),調(diào)整充實(shí)下屬的委員會(huì)設(shè)置,建立治安保衛(wèi)委員會(huì)。村(居)民委員會(huì)建立健全治保委員會(huì)是對(duì)治委會(huì)自治性質(zhì)的回應(yīng),也是對(duì)村(居)民自我約束、自我管理以及自我服務(wù)需求的響應(yīng)。

    二是在村(居)民委員會(huì)框架之外構(gòu)建治保組織管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或與治保組織功能相似組織。根據(jù)村、居工作需要在村(居)民委員會(huì)之外,根據(jù)社區(qū)人口組成成分、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度可覆蓋式或平行式建立和加強(qiáng)其他類似治理組織或協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),處理社區(qū)治安事務(wù)。另行設(shè)置的組織或機(jī)構(gòu),有利于平衡多方主體之間的矛盾,且不妨礙村(居)民自治需求;如在社區(qū)工作站設(shè)立的治保會(huì)、在基層公安部門設(shè)立的相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。

    三是在治理思想上,從防范思維向共治共調(diào)轉(zhuǎn)變。適應(yīng)陌生人社會(huì)需要,強(qiáng)調(diào)社區(qū)治保的多元參與和基層政府指導(dǎo)。應(yīng)提倡基層治保組織參與主體的多元性,在規(guī)定的自然地理空間內(nèi)逐步吸納多方主體參與治保組織。在治保組織搭建和工作過(guò)程時(shí)應(yīng)吸納社會(huì)組織和社會(huì)志愿者參與。尤為關(guān)鍵的在于正確處理基層政府和治保組織之間的關(guān)系,在全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的框架內(nèi),以法治政府建設(shè)為綱指導(dǎo)、監(jiān)督治保組織的自主管理和服務(wù),保障治保組織的自治性質(zhì),加強(qiáng)對(duì)治保組織相關(guān)工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)的制度和體制,提高治保人員協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安的能力。

    “人的自由全面發(fā)展”是國(guó)家治理的目標(biāo),為滿足公眾的發(fā)展需求,實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展,為滿足國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要,應(yīng)該重視基層社區(qū)的源頭治理,對(duì)自治組織的邊界有必要進(jìn)行梳理。為應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的需要,在良法善治的前提下對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行及時(shí)的立法呼應(yīng)和制度梳理將更有利于基層自治的開展。對(duì)于基層治保組織而言,或滿足居民自治的需要,或滿足治安形勢(shì)的需要,或二者兼之,在治保組織搭建過(guò)程中應(yīng)平衡自治和治安的兩種功能和性質(zhì)。

    [1]聞均天.中國(guó)保甲制度[M].北京:商務(wù)印書館,1935.

    [2]劉光磊.從義務(wù)到權(quán)利的轉(zhuǎn)變——保甲制度與聯(lián)戶代表制度比較[D].河北大學(xué),2010.

    [3]楊麗萍.從廢除保甲制度到建立居民委員會(huì)——以新中國(guó)成立前后的上海為例[J].黨的文獻(xiàn),2010,(5).

    [4]張應(yīng)立.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與群防群治[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(1).

    [5]崔智友.中國(guó)村民自治的法學(xué)思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2001,(3).

    [6]倪赤丹.基層社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇[J].特區(qū)實(shí)踐與理論,2015,(3).

    責(zé)任編輯:李 彥

    D631.4

    A

    1673-5706(2015)06-0087-04

    2015-11-02

    邵鵬,深圳市委黨校法學(xué)教研部教師。

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    《宋會(huì)要輯稿·兵》校讀一則*
    [指導(dǎo)委員會(huì)]
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