未成年人檢察改革理論與實踐研討會綜述——司改背景下聚焦未成年人檢察機構(gòu)獨立與職能定位

胡 飛（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101105）

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未成年人檢察改革理論與實踐研討會綜述——司改背景下聚焦未成年人檢察機構(gòu)獨立與職能定位

胡 飛
（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101105）

在深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會關(guān)于全面深化改革、全面推進依法治國的時代背景下，為進一步深化對未檢規(guī)律與改革發(fā)展問題的研究，推動未成年人保護走向深入,由北京市人民檢察院聯(lián)合中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心、中國預(yù)防青少年犯罪研究會主辦，北京市海淀區(qū)人民檢察院承辦的未成年人檢察改革理論與實踐研討會于11月12日在北京召開。來自中央政法委、最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、中國預(yù)防青少年犯罪研究會、全國婦聯(lián)等有關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)，北京市檢察院、法院、公安、司法、共青團、海淀區(qū)委等領(lǐng)導(dǎo)，中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、北京師范大學(xué)、西南政法大學(xué)、湖南大學(xué)、上海政法學(xué)院等高校的專家學(xué)者，律師代表、社工代表和來自全國部分省級院未檢處處長、北京市未檢系統(tǒng)的主管檢察長和未檢處長，以及來自理論界和實務(wù)界的會議論文作者共170余人參會研討。最高人民檢察院副檢察長孫謙到會并講話。

會議圍繞“未成年人檢察改革的發(fā)展路徑與實踐探索”、“未成年人檢察改革與未檢職能研究”、“未成年人司法工作創(chuàng)新與實踐”三個問題展開。通過內(nèi)容豐富的主題發(fā)言、自由討論和專家點評等環(huán)節(jié)，研討會對少年司法，尤其是未成年人檢察工作的重要性、迫切性、特殊性和獨立性等方面達成多項共識。

一、未成年人檢察改革的背景與方向

黨的十八屆三中、四中、五中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進多層次、多領(lǐng)域依法治理，提高社會治理法治化水平提出明確要求，強調(diào)建立健全幫教特殊人群預(yù)防違法犯罪的機制和制度化渠道，未成年人檢察工作便是其中重要的組成部分，經(jīng)過多年探索努力，已成為綜合發(fā)揮檢察職能的一大亮點。但是，當(dāng)前未檢工作的職能定位、組織體系、制度體系、專業(yè)化建設(shè)等與中央的要求、社會的發(fā)展還有不適應(yīng)的地方，面臨很多問題和困難。最高人民檢察院孫謙副檢察長強調(diào)，針對未檢改革的專門研討是必要的、及時的，各級檢察機關(guān)要從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、發(fā)展完善中國特色少年司法體系全局出發(fā)，增強改革大局意識，堅持問題導(dǎo)向，加強未檢發(fā)展的研究，加強實踐創(chuàng)新和探索，為建設(shè)中國特色未檢制度提供理論支撐和實踐依據(jù)。中國預(yù)防青少年犯罪研究會操學(xué)誠書記指出，當(dāng)前探討未檢改革，一是要把未檢改革放在依法治國和司法體制改革背景下，放到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下考量；二是要把未檢改革拉入中國特色少年司法體系下考察；三是未檢改革要著眼當(dāng)前社會環(huán)境以及當(dāng)今青少年成長的特點，整合社會力量共同做好。中國人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，研究未檢改革應(yīng)當(dāng)立足于三個背景，一是立足當(dāng)前未成年人犯罪的現(xiàn)實狀況，堅持一條基本的未成年人司法規(guī)律。如何從司法環(huán)節(jié)更好地化解問題、預(yù)防犯罪的發(fā)生，同時保護未成年受害人，需要努力從體制、機制和少年司法、少年檢察不同于成人司法、檢察工作的基本規(guī)律上加以探索；二是立足2012年刑訴法修改后設(shè)專章規(guī)范未成年人刑事案件特殊程序，在立法給司法提出眾多課題情況下，司法實踐要更好的貫徹立法原意，把未成年人司法工作推向深入；三是立足當(dāng)前正在推進的司法改革。當(dāng)前司法改革正在如火如荼地進行，未成年人檢察改革必須納入到司法改革的整體背景下，進行頂層設(shè)計，同時需要冷靜地去探討未成年人檢察工作自身的規(guī)律、特點和有別于其它檢察工作的科學(xué)依據(jù)。同時，未成年人檢察改革可以成為司法改革的窗口，一個很好的改革試驗田。北京市政府法治研究中心王菲研究員另辟蹊徑，從法史學(xué)的角度切入，為當(dāng)前的少年司法改革和未檢改革提供了充滿中華傳統(tǒng)人文關(guān)懷的文化背景。她在發(fā)言中指出，中國古代雖沒有體系性的少年司法，但傳統(tǒng)司法理念對近代少年司法有深遠(yuǎn)影響。自《周禮》開始，恤幼便是中華文化的重要內(nèi)容，體現(xiàn)在中國法制度中，“三赦”中一赦幼弱便是明證。再如漢代通過皇帝詔令表達幼小的犯罪者可以不帶戒具的規(guī)定，《唐律》中則有犯罪時幼小而事發(fā)時年長如何處理的司法程序等。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，中國近現(xiàn)代少年司法再造中也有自身特點，如湯化龍、沈家本、許世英、梁啟超等各自從理論、實踐等推動了中國少年司法的發(fā)展。如許世英在1911年辛亥革命前草擬的《奉天高等審判庭、幼年審判庭章程》中對少年犯的關(guān)押、執(zhí)行規(guī)定非常明確，甚至提出對少年法官薪水的安排。因此，在今天重建中國少年司法、未檢改革中這些文化傳統(tǒng)應(yīng)該加以重視和吸收。

司法改革大背景下，未檢改革勢在必行，而關(guān)于未檢改革的方向莫衷一是，統(tǒng)一思想、明確方向至關(guān)重要。最高人民檢察院孫謙副檢察長進一步指出，在接下來的改革中，一要加強對未檢職權(quán)配置的研究和探索，對未檢職能配置的科學(xué)性、正當(dāng)性、合理性、可行性作出回答；二要重點加強對未檢組織體系建設(shè)的研究和實踐，結(jié)合深化司法責(zé)任制、檢察人員分類管理、內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合等檢察改革，充分考慮未檢特殊性和職能多元特點，進一步健全未檢組織體系、加強未檢專門機構(gòu)和專業(yè)化隊伍建設(shè)，既促進機構(gòu)扁平化又促進辦案專業(yè)化，確保未檢工作可持續(xù)發(fā)展；三要加強對未檢特殊機制和制度的研究和落實，進一步貫徹新刑事訴訟法要求，進一步細(xì)化辦案標(biāo)準(zhǔn)、評價標(biāo)準(zhǔn)、崗位素能標(biāo)準(zhǔn)，促進保護未成年人各項機制、制度得到落實。北京市人民檢察院高祥陽副檢察長提出，當(dāng)前司法體制改革正向深入推進，未檢改革作為其中重要組成部分，一方面要兼顧捕訴監(jiān)防四項綜合職能和民事、刑事一體處理的特殊性，另一方面要看到其向社會延伸的責(zé)任，不能簡單的以案件數(shù)量來評價工作成效。中國人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，未檢改革的方向應(yīng)做到四點：一是未成年人檢察機構(gòu)的獨立化。沒有獨立的機構(gòu)，就無法談及未成年人檢察工作的專業(yè)化問題。建議高檢院設(shè)置獨立機構(gòu)，并自上而下逐步解決機構(gòu)獨立的合法性問題。公安、法院工作也應(yīng)當(dāng)隨之建立，同步推進，但不一定要完全一一對應(yīng)，機構(gòu)獨立不要強調(diào)專而又專，過于追求理想化。二是未成年人檢察職能的一體化。未成年人檢察職能配置要以更好地保障未成年人權(quán)益為基點。三是未成年人檢察工作的專業(yè)化。專門的機構(gòu)、獨特的訴訟程序必須要求專業(yè)的隊伍。建議國家檢察官學(xué)院、法官學(xué)院專門加強檢察官、法官如何辦案的培訓(xùn)，解決了如何辦案，很多問題就迎刃而解。未來，檢察院應(yīng)當(dāng)在此方面有所進展，未成年人審判、警務(wù)方面也要注意推進空間。四是未成年人檢察工作的社會化。需要社會各界力量參與。北京市青少年法律援助與研究中心主任佟麗華律師建議，在當(dāng)前司法改革的背景下，未檢改革及少年司法改革的視野要從現(xiàn)有不滿10萬涉罪未成年人延展到中國所有的3億多未成年人，只有拓寬視野，未檢改革才有更好的方向。他進一步指出，在保護范圍和工作對象大大延展中，檢察機關(guān)尤為重要的職責(zé)是發(fā)揮法律監(jiān)督職能。當(dāng)前，檢察機關(guān)更多在著眼訴訟監(jiān)督，而在行政執(zhí)法監(jiān)督、法律落實監(jiān)督等方面尚有欠缺。社會對檢察機關(guān)的了解很模糊，因此檢察機關(guān)可以借此將未檢工作當(dāng)成將來整個社會了解檢察工作的一個窗口來發(fā)展，而這就決定了未檢機構(gòu)在未成年人保護、預(yù)防未成年人犯罪和法律監(jiān)督方面有太多的事情可以去做。如當(dāng)前有一些地方把閑散青少年名單匯總，但由誰對名單上的青少年開展后續(xù)工作，相關(guān)的人社、教育、公安、民政等部門各自職責(zé)能否跟上，相關(guān)政府職能部門有無認(rèn)真開展各自工作等一系列問題，從法律監(jiān)督角度來看，都是檢察機關(guān)未檢部門需要著力加強的?？傊诋?dāng)前司改大背景下，期待未檢職能設(shè)計視野更開闊，未檢機構(gòu)更強大，未檢的法律監(jiān)督手段更強硬。中國審判理論研究會副秘書長、《預(yù)防青少年犯罪研究》牛凱主編建議：未檢機構(gòu)獨立、創(chuàng)新、不斷發(fā)展，需要處理好四個關(guān)系：一是理念創(chuàng)新與制度跟進的關(guān)系，二是頂層設(shè)計與實踐探索的關(guān)系，三是專業(yè)化與社會化的關(guān)系，四是公檢法司相互溝通協(xié)同共進的關(guān)系。北京市人民檢察院研究室余浩副主任建議：在未檢改革和今后的工作中，一是加強未檢工作專業(yè)性研究；二是加強調(diào)研總結(jié)，將諸如案前的預(yù)防、案后幫教等工作上升到理論高度；三是加強宣傳力度，宣傳未檢工作，達到以案釋法，形成共贏的局面。

從微觀的視角出發(fā)，未檢改革則需立足國情和中國特色司法制度，在有益借鑒和深入研究基礎(chǔ)上逐步推進。上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長姚建龍教授從協(xié)調(diào)好國家公訴人和國家監(jiān)護人二者角色的角度認(rèn)為，改革中要更加突顯未成年人檢察制度、未成年人檢察官國家監(jiān)護人的角色定位，同時職責(zé)的配置也要按照國家監(jiān)護人進行設(shè)計。如檢察權(quán)內(nèi)部與未成年人有關(guān)的權(quán)利宜整合而不宜拆分，所以要強調(diào)未檢一體化。此外，司法銜接也要強調(diào)一體化，未檢部門要注意跟公安、法院的銜接，尤其是檢察權(quán)擁有法律監(jiān)督屬性，未檢要履行這一職責(zé)，著力去限制公安機關(guān)根深蒂固的嚴(yán)打、追訴傾向。同時還有社會支持一體化，搭建與社會組織、力量的有效溝通平臺。西南政法大學(xué)法學(xué)院高維儉教授則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以人格調(diào)查制度為核心，建構(gòu)未檢工作系統(tǒng)機制。一方面以人格調(diào)查報告制度為核心構(gòu)建未檢工作機制具有必要性和可行性。從刑法角度來看，刑事案件事實可分為：人格事實和行為事實，對于成年人案件強調(diào)行為事實，但對于未成年人應(yīng)更強調(diào)人格事實。因為未成年人司法工作以教育矯治為主，以懲罰威懾為輔，只有查清人格事實才能實現(xiàn)教育矯治的目標(biāo)。人格調(diào)查應(yīng)該包括生理、心理、社會成長經(jīng)歷、犯罪原因等，這些獨特性是少年司法獨立于成年司法的根本因素，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)未檢工作機制才是可行的，教育矯治才有實施的依據(jù)。另一方面這一系統(tǒng)機制建構(gòu)的路徑設(shè)置是“兩卷三書制度”。“兩卷”包括人格事實（社會調(diào)查）卷和行為事實卷，實踐中尤其要注意把社會調(diào)查報告做大做強做實?！叭龝卑ㄉ鐣{(diào)查報告書、起訴書或不起訴決定書、量刑處遇建議書和檢察建議書。社會調(diào)查報告書應(yīng)是一份檢察文書，而不是證據(jù)，但鑒于人格事實是未成年人案件的主要事實，查清案件主要事實不應(yīng)交由第三方行使，應(yīng)該由正式的辦案機關(guān)（公安、檢察院）來行使，未檢部門是在人格調(diào)查事實基礎(chǔ)上制作相關(guān)文書，進行審查，最后提交法院進行辯論、裁判。北京市人民檢察院未檢處岳慧青處長認(rèn)為，建立少年檢察院是建立中國特色未成年人檢察制度的未來發(fā)展方向。隨著司法改革走向深入，可以嘗試在未檢部基礎(chǔ)上探索建立少年檢察院。未來的少年檢察院除了設(shè)立未檢部外，還將設(shè)立兒童福利保障部（具體負(fù)責(zé)涉案未成年人最低生活保障、生活救濟、家庭監(jiān)護等問題處理）、社會調(diào)查部（負(fù)責(zé)開展涉未刑、民、行政案件的社會調(diào)查、社會觀護）、心理輔導(dǎo)和戒癮部（負(fù)責(zé)心理評估、跟蹤心理輔導(dǎo)、網(wǎng)癮治療）、教育矯治部（負(fù)責(zé)涉案未成年人的教育矯治、考察幫教）、協(xié)調(diào)安置部（負(fù)責(zé)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)涉案未成年人復(fù)學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)等復(fù)歸社會工作）。人員中，除未檢部屬于檢察機關(guān)內(nèi)部人員外，其他五個部門應(yīng)當(dāng)通過政府購買服務(wù)的形式由政府出資、管理并派駐少年檢察院工作，形成集案件辦理、社會調(diào)查、觀護幫教、心理評估、不良行為教育矯治、福利救濟保障、社會安置為一體的專業(yè)化檢察院。

二、未成年人檢察機構(gòu)的獨立性選擇

司法改革試點中，有的檢察機關(guān)整合機構(gòu)，試行大部制，將原先20余個內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合成6-8個大部，在此情況下，關(guān)于未檢機構(gòu)的存廢觀點不一，引發(fā)了理論界的專家學(xué)者和實務(wù)部門深入、激烈的討論。

北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院宋英輝教授高屋建瓴地從國家安全戰(zhàn)略和少年司法規(guī)律兩個維度給予未檢機構(gòu)獨立性以肯定回答。他認(rèn)為，第一，從國家安全戰(zhàn)略高度看，我國需在短短幾十年間完成農(nóng)村向城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)向工業(yè)化的快速轉(zhuǎn)型，這一快速轉(zhuǎn)型依托基層機構(gòu)的大量流動勞動力，隨之便出現(xiàn)大量留守、流動兒童。1根據(jù)官方統(tǒng)計，我國有1/3到1/4未成年人在留守和流動狀態(tài)下成長起來，而他們的家庭結(jié)構(gòu)、教育、心理、健康等各方面狀況都存有很大問題。據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，涉嫌犯罪的未成年人中有70%來自留守、流動未成年人，在發(fā)達城市高達90%以上.這些大量存在的留守、流動未成年人由于缺乏有效教育監(jiān)管，已經(jīng)或正在出現(xiàn)幾大問題：一是三股勢力（恐怖主義、分裂主義、極端主義）的介入爭奪，二是黑惡勢力控制利用兒童實施犯罪，三是未成年人被害事件成為影響社會和諧穩(wěn)定的一大重要因素。這些問題對我國的國際形象和國家安全都是嚴(yán)重的潛在威脅，對于司法機關(guān)來說，必須有專門機構(gòu)予以妥善應(yīng)對。第二，從少年司法特有規(guī)律來看，一是未成年人由于身心發(fā)育不成熟，認(rèn)知能力和行為能力控制系統(tǒng)尚在發(fā)育中，發(fā)生罪錯后若干預(yù)不當(dāng)，易形成反社會人格。2國外一項研究發(fā)現(xiàn)，一旦發(fā)生反社會人格，其將來對社會破壞非常大，統(tǒng)計表明未成年人再犯實施的犯罪占到所有刑事案件50%左右.因此，對罪錯未成年人須由專業(yè)人員運用專業(yè)的知識對其進行干預(yù)，絕不可機械地用成人刑法懲罰。二是未成年人出問題，原因不只在未成年人，更主要是家庭、學(xué)校、社會生活的環(huán)境，這些外部信息對未成年人塑造尤為重要。因此，需要專門、專業(yè)的力量去統(tǒng)籌安排，其中司法機關(guān)有職責(zé)聯(lián)系社會組織、政府部門、專業(yè)社會服務(wù)機構(gòu)及人員，為未成年人家庭、成長環(huán)境設(shè)計實施改良計劃。從相反角度來說，由于缺乏專門機構(gòu)，現(xiàn)在未成年人的社區(qū)矯正、分管分押和評價體系都存在各種問題，制約著未成年人保護和預(yù)防犯罪的有效開展。北京市人民檢察院苗生明副檢察長指出，未成年人檢察改革體現(xiàn)了時代要求，反映了廣大未成年人檢察官的呼聲，也契合了學(xué)界推動和中央頂層關(guān)注的大好時機，意義重大。未檢機構(gòu)的獨立是開展一切工作的基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，從政治層面看少年司法確實關(guān)系到國家安全，從社會層面看少年司法事關(guān)社會和諧和家庭幸福，從少年自身來看少年司法事關(guān)未成年人自身成長和權(quán)益保護。上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長姚建龍教授認(rèn)為，當(dāng)前談未成年人檢察改革，必須緊緊結(jié)合中國語境，第一個語境是中國當(dāng)前的社會發(fā)展階段，即社會轉(zhuǎn)型（或現(xiàn)代化）的加速期。這一時期與美國在19世紀(jì)末20世紀(jì)前半葉十分相似，面臨的諸多問題也類似。而美國在跨越這一社會進步階段中，有一個獨特的現(xiàn)象是對兒童權(quán)利高度強調(diào)。從美國的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗中可以得出：在進步時代對兒童問題的重視是確保國家社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化平穩(wěn)過渡一個十分重要的手段、載體，因為兒童問題是社會問題的折射，對兒童問題的解決有助于消除歧見、爭議，凝聚共識去解決未成年人問題背后的社會問題。第二個語境是中國與國外的檢察機關(guān)，中國的少年司法制度與國外司法制度的根基不同。中國檢察機關(guān)在整個未成年人司法中實際上相當(dāng)于國外少年法院的角色，如國外少年司法的先議權(quán)在中國事實上由檢察機關(guān)享有，因此中國的少年司法不能照抄國外模式，中國的少年司法是以檢察權(quán)為中心來設(shè)計的，未檢在整個少年司法體制中居于核心地位，前承公安、后啟法院，這一司法語境與國外不同，司法改革中必須考慮。第三個語境是中國的檢察機關(guān)不是單純的公訴機關(guān)，而是法律監(jiān)督機關(guān)，因此我國的少年司法改革，尤其是未檢改革可以協(xié)調(diào)好國家公訴人與國家監(jiān)護人二者的角色關(guān)系，甚至恰恰因為法律監(jiān)督權(quán)的獨特配置，將國家監(jiān)護權(quán)賦予檢察機關(guān)行使與國外排斥檢察機關(guān)參與少年司法是殊途同歸的。

除了刑事司法領(lǐng)域支持未檢機構(gòu)的獨立化建設(shè)意見，與會的專家從民事檢察、比較法角度也發(fā)表了相應(yīng)的意見，為堅實推進未檢機構(gòu)獨立化提供了更為全面的視角。中國人民大學(xué)法學(xué)院湯維建教授指出，從民事司法角度上，涉未民事案件的價值支點應(yīng)從兩個角度認(rèn)識：一個是社會治理的角度，即社會公平正義的實現(xiàn)上；另一個是未成年人的基本權(quán)利維護和權(quán)益保障上，比如發(fā)展權(quán)、生存權(quán)、參與權(quán)、受教育權(quán)等憲法權(quán)益，要從憲法高度論證?？梢哉f所有的感化、教育和社會調(diào)查等等，這一系列的特殊機制和程序乃至體系建構(gòu)基礎(chǔ)都是建立在未成年人基本權(quán)利的保護上，因此需要專門的機構(gòu)來開展涉未民事案件的司法工作。湖南大學(xué)法學(xué)院謝佑平教授認(rèn)為，在未檢工作創(chuàng)新和改革中，未檢機構(gòu)應(yīng)該予以獨立，但在機構(gòu)獨立過程中要注意處理好三層關(guān)系：一是處理好未成年人問題與未成年人犯罪問題的關(guān)系。未成年人犯罪中，確實會涉及到一些未成年人問題，比如未成年人的生活、成長、教育背景等問題，但這些問題并非都是犯罪問題，由于檢察院精力是有限的，未檢工作領(lǐng)域是很專業(yè)的，夾雜過大的概念可能會使檢察機關(guān)力不從心。二是處理好未成年人司法與未成年人檢察的關(guān)系。未成年人司法也是個大概念，包括未成年人檢察，但二者不是一個概念。在國外，沒有類似中國的未成年人檢察制度，也很少有專門的未檢部門。但在中國有特殊情況，中國法院是司法機關(guān)，檢察院至少是準(zhǔn)司法機關(guān)，而且“準(zhǔn)”的程度很高，如附條件不起訴就賦予了檢察機關(guān)判斷權(quán)。未成年人檢察環(huán)節(jié)主要有批捕權(quán)、起訴權(quán)，但沒有偵查權(quán)，審判權(quán)，因此檢察院要與前面的公安、后面的法院處理好銜接關(guān)系，這一關(guān)系需要研究，要技術(shù)化、科學(xué)化。三是處理好未成年人檢察工作的幾個內(nèi)部關(guān)系。未檢內(nèi)部捕、訴、監(jiān)、防一體化，這幾個關(guān)系涉及司法規(guī)律問題。改革后未檢處跟檢察機關(guān)其它處室可能就沒有制約關(guān)系了，此時權(quán)力集中于一人，因此必須要防止權(quán)力濫用，要處理好權(quán)力集中和制約監(jiān)督的關(guān)系。在如何防錯上，建議從加強未檢工作公開性、增加捕訴環(huán)節(jié)司法構(gòu)架、聽取意見、律師介入、預(yù)審法官、捕訴理由說明等方面構(gòu)建相應(yīng)的機制。解決好了這三層關(guān)系，未檢的機構(gòu)獨立基礎(chǔ)便更有說服力。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院史立梅教授從比較法的視角解讀了我國未檢改革的機構(gòu)獨立性選擇，她認(rèn)為：與西方相比，我國少年司法具有先天的不足，這主要體現(xiàn)在西方少年司法是從福利模式到司法模式的轉(zhuǎn)化，它的少年司法制度從產(chǎn)生開始就有比較好的理念和社會資源支持基礎(chǔ)。一方面西方的少年法院等體系是建立在兒童福利原則或者說是國家親權(quán)的理念基礎(chǔ)上，這與成年人的傳統(tǒng)和司法一開始就是涇渭分明的，所以這樣就有他獨立的一種理念，就是無罪化，以至于有自己獨立的機構(gòu)，有自己獨立的制度，有自己獨立的程序。另一方面，這種產(chǎn)生過程使得西方的少年司法一開始就可以從社會資源中獲得充分的支持。比如英國的青少年犯罪小組，德國的少年法院法官助理制度，都是從他們的少年福利機構(gòu)和福利體系中獲得社會資源的支持。但是中國少年司法缺乏這樣的過程，我國的少年福利體系沒有得到過全面的建設(shè)，所以很長一段時間附屬于成年人的傳統(tǒng)的刑事司法，其機構(gòu)、理念、訴訟目標(biāo)不獨立，甚至被掩蓋。以成年人思維辦理未成年人案件確實出現(xiàn)很多問題，社會支持體系的建立也相當(dāng)困難。從根本上來說，少年司法、兒童福利的問題是沒有辦法區(qū)分的。因此，少年司法工作如果想有所突破，機構(gòu)必須獨立、人員必須專業(yè)，從國家的宏觀戰(zhàn)略考慮，若能出臺獨立的少年法、少年司法程序法等法律，必將是對少年司法工作最強有力的支持。

在未檢機構(gòu)的獨立化選擇上，來自檢察機關(guān)內(nèi)部的實踐也切實證明了未檢機構(gòu)獨立的必要性和重要性。最高人民檢察院公訴廳史衛(wèi)忠副廳長表示，關(guān)于未檢專門機構(gòu)建設(shè)，最高檢下一步將努力給全國檢察機關(guān)樹立表率。曹建明檢察長說：未檢工作只能加強不能削弱。因此，未檢干警要堅定信心，振奮精神，繼續(xù)努力使未檢工作再上新臺階；未檢部門要與公安、法院、律師、社工攜手共進，形成合力，推動未檢工作進步；廣大專家學(xué)者繼續(xù)對未檢工作奔走呼吁，大力支持，共創(chuàng)未檢發(fā)展良好環(huán)境。北京市人民檢察院未檢處岳慧青處長從實證的角度認(rèn)為，未成年人綜合檢察改革從設(shè)計思路上可分為三步：第一步科學(xué)界定未檢部門職能，未檢部門履行“捕訴監(jiān)防”四項職能，其中法律監(jiān)督職能范圍應(yīng)涵蓋人民檢察院原內(nèi)設(shè)機構(gòu)的偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、控申、民行部門涉及未成年人訴訟和執(zhí)行的所有職能。第二步科學(xué)測量未檢部門工作量、合理核定檢察官員額，捕訴監(jiān)防每一項職能都要細(xì)化，原則上應(yīng)分階段、分職能以“未成年人”為中心來測量而非傳統(tǒng)的案件數(shù)量。第三步設(shè)立未檢專門機構(gòu)是推動未成年人檢察制度發(fā)展的組織保障和必然選擇。建議在改革中統(tǒng)一檢察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱，自上而下設(shè)立獨立的未成年人檢察部，下設(shè)部長辦公室、刑檢辦案組、民事辦案組、行政辦案組、控告申訴辦案組、刑事執(zhí)行辦案組，特殊情況下，對一些案件量特別少的地區(qū)可探索實行未成年人案件的集中管轄。北京市海淀區(qū)人民檢察院未檢處楊新娥處長從海淀院“4+1+N”的實踐模式出發(fā)指出，未檢工作的綜合性（四項檢察職能、一支司法社工隊伍、N方政府和社會力量）、社會性（公檢法司政法銜接體系和社會聯(lián)動體系）、一體化（捕訴監(jiān)防、執(zhí)行等一體化）和專業(yè)化（未檢人員自身的專業(yè)性以及專業(yè)力量的介入和參與）有著不可替代的理論與實踐意義。因此，為了進一步推動未成年人檢察工作不斷滿足社會發(fā)展和國家進步的需要，必須要堅持走獨立的機構(gòu)、專業(yè)的人員這條道路。北京市東城區(qū)人民法院未審?fù)ゼV勝副庭長認(rèn)為，司法改革中，未檢改革遇到的困惑在少年法庭內(nèi)也存在。一是理念、機構(gòu)和人員的問題。二是案件管理問題。面對綜合審判和專業(yè)化精細(xì)化審判的矛盾，少年庭的法官可能成為多面手，但更可能什么案子都審不好。三是考核結(jié)案的問題。少年法庭案件采取同成年人案件相同的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，很難開展特色工作。此外，湖北省人民檢察院未檢處夏紅處長、浙江省人民檢察院未檢處糜方強處長、山東省人民檢察院未檢處欒馭處長、河北省人民檢察院未檢處王占其處長、山西省人民檢察院未檢處白立平處長等結(jié)合所在省的改革實際，介紹了不同的未檢職能設(shè)計和機構(gòu)建設(shè)情況，均認(rèn)為，機構(gòu)獨立對開展未檢工作是不可或缺的，希望高檢院在下一步未檢改革和未檢工作中，能既強調(diào)頂層設(shè)計、方向把握，又重視基層機構(gòu)、隊伍建設(shè)等問題。

三、未成年人檢察職能的綜合化選擇

未檢機構(gòu)的獨立化與未檢職能的綜合化是一體兩面，相互依存、密不可分的。最高人民檢察院孫謙副檢察長指出，未成年檢察工作集捕訴監(jiān)防、執(zhí)行、民行檢察等多項職能于一身，不僅是檢察機關(guān)的重要工作，也是檢察機關(guān)參與社會治理、促進法治社會建設(shè)的重要平臺。北京市人民檢察院苗生明副檢察長提到，未檢改革中未檢部門的職能需要進一步探索、拓展并進而固定下來、制度化。一方面，要具體研究未檢刑事范疇捕訴監(jiān)防等職能的內(nèi)涵與外延問題，另一方面需要研究探索由刑事范疇拓展到民事、行政訴訟以及非訴訟等領(lǐng)域相關(guān)職能問題。

從理論研究和司法實踐來看，當(dāng)前對未檢職能拓展的討論中，關(guān)于涉未民事檢察是否納入未檢職能，直接關(guān)乎本輪改革中未檢部門的職能定位、員額配置、隊伍建設(shè)以及監(jiān)督職責(zé)等一系列重大問題。對此問題，中國人民大學(xué)法學(xué)院湯維建教授認(rèn)為未成年人檢察職能的綜合化，必須在準(zhǔn)確界定少年司法外延和內(nèi)涵基礎(chǔ)上來看。外延上，傳統(tǒng)的觀點僅局限于刑事司法，而且重點在未成年犯罪嫌疑人這一空間，這個范圍顯然太狹窄，所以少年司法概念的提出非常有必要，其應(yīng)當(dāng)擴展到涵蓋刑事、行政、民事、非訟（如公證、人民調(diào)解等）等多個外延上。應(yīng)該把少年司法的大框架建立起來，在這個框架之下一些其他類型的需要法律保護的問題便方便開展。在內(nèi)涵上，也要更準(zhǔn)確界定，不可以想當(dāng)然地全部納入，刑事、民事案件均是如此。如刑事案件中受害人是未成年人的，是不是都算未成年人案件范圍，如果全部予以納入，這個范圍會不會太廣，因為直接和間接的傷害未成年人的情形非常多，如之前我碰到一個案子，是檢察院對一個女子提起公訴，起訴其生育嬰兒后將其拋棄，整個審判過程并沒有涉及到未成年人檢察工作的特殊性。這樣的案子算不算未檢案件？再如像民事訴訟當(dāng)中，以執(zhí)行難的問題為例，將被執(zhí)行人上“黑名單”，然后放到債務(wù)人子女的學(xué)校，或者還在電視屏幕中滾動播放，甚至直接注明是哪一位學(xué)生的家長，這樣做顯然影響到未成年人的一些合法權(quán)益。這種案件是不是也涉及到未成年人的保護問題？該不該納入未檢職能范圍？因此，未檢案件的內(nèi)涵并不是十分清晰的，需要仔細(xì)研究。中國人民大學(xué)法學(xué)院肖中華教授認(rèn)為，未成年人審判和檢察都具有更強的專業(yè)性和理論性，從未檢職能的綜合化角度考慮，將民事檢察、民事審判納入是值得研究的一個課題。另外，從法學(xué)教育培訓(xùn)的角度，建議探索思考將少年司法設(shè)立為一個獨立的專業(yè)學(xué)科加以深入研究，可以將其檢察制度、司法制度、實體和程序的問題等經(jīng)過系統(tǒng)的理論梳理，將其獨特的價值、理念深入挖掘，用理論上的專業(yè)化積極回應(yīng)司法實踐中的職業(yè)化。北京工商大學(xué)法學(xué)院俞亮副教授則認(rèn)為，第一，構(gòu)建未成年人民事案件檢察支持制度具有必要性。并從民事檢察制度發(fā)展方向、未成年人司法制度的發(fā)展方向、國家親權(quán)理念的內(nèi)涵及彌補我國法定代理人制度不足的角度進行了詳細(xì)說明。第二，未成年人民事案件中檢察支持具有正當(dāng)性。由于檢察機關(guān)具有代表社會公共利益的基本屬性，是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，且具有足夠的專業(yè)素養(yǎng)，其代表被害人參與訴訟是正確選擇。在此基礎(chǔ)上，俞亮副教授進一步提出完善我國未成年人民事案件檢察支持制度的若干建議。一是積極履行支持起訴職責(zé)，二是擴大檢察建議的適用范圍，三是允許檢察機關(guān)為維護未成年人利益提起公益訴訟，四是對未成年人民事案件進行全程監(jiān)督，并發(fā)表檢察意見。從司法實踐探索的角度，北京市人民檢察院第二分院未檢處高景惠處長結(jié)合本院近三年來涉未民事、行政檢察監(jiān)督案件辦理情況提出，涉未民行檢察監(jiān)督案件由未檢機構(gòu)辦理具有重要性和必要性，一是利于未檢機構(gòu)專業(yè)化發(fā)展；二是利于特殊優(yōu)先保護理念真正貫徹落實；三是涉未刑事和民事案件統(tǒng)一辦理可以優(yōu)勢互補，未成年人民事權(quán)益保護是預(yù)防刑事犯罪的重要因素；四是有利于與少年法庭職責(zé)銜接，實踐中，涉未民事案件占少年綜合審判庭案件三分之二以上，因此將民事案件納入未檢業(yè)務(wù)是對接交流、對應(yīng)監(jiān)督的必然選擇。

在涉未民事檢察的公益訴訟制度中，實務(wù)界和理論界也存有不同的看法。江蘇省徐州市人民檢察院反貪局綜合處趙卿副處長以參與辦理檢察機關(guān)推動全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格案件為例，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前在未成年人民事案件中，公益訴訟缺位、檢察機關(guān)職能定位不清、程序規(guī)范缺失、法律監(jiān)督不力等問題嚴(yán)重制約未成年人民事權(quán)益保障。為此提出建議，第一，突出國家監(jiān)護，積極探索未成年人檢察公益訴訟。一是要明確檢察機關(guān)在未成年人公益訴訟中的法律地位，二是要完善未成年人檢察公益訴訟權(quán)運行的相關(guān)規(guī)則。第二，厘清監(jiān)護權(quán)案件辦理中檢察機關(guān)的職能定位。第三，完善監(jiān)護權(quán)案件程序操作細(xì)則。第四，拓展法律監(jiān)督路徑。對此，中國人民大學(xué)法學(xué)院湯維建教授指出，關(guān)于檢察機關(guān)提起未成年人公益訴訟的問題不可過度解讀。民事公益訴訟有其特殊含義，并非所有涉及未成年人的案件都稱之為“公益案件”。如撤銷監(jiān)護權(quán)算不算公益案件？檢察院雖然行使法律監(jiān)督權(quán)、支持起訴，但這不都是公益案件。因為監(jiān)護權(quán)是典型的私權(quán)，它不涉及任何第三人的權(quán)益，只是涉及到人身關(guān)系。從各國法律來看，檢察機關(guān)有介入之必要，但是這里檢察機關(guān)的介入不是出于維護社會公共利益的角度，而是出于對未成年人的特殊保護，應(yīng)該與公益訴訟有所區(qū)別，實踐中不可濫用公益訴訟的概念。在涉未民事案件中，要仔細(xì)分清哪些包括了公益，哪些沒有，否則不利于檢察機關(guān)正確行使民事檢察監(jiān)督職權(quán)。例如學(xué)校體育場塑膠跑道有污染，這個就是典型的涉未公益訴訟，再比如校車安全、教育機關(guān)亂收費等問題都是涉未公益訴訟的范疇。西南政法大學(xué)法學(xué)院高維儉教授認(rèn)為，任何訴權(quán)的來源都有實體法基礎(chǔ)。在監(jiān)護權(quán)法律關(guān)系產(chǎn)生民事糾紛時，其實體權(quán)利基礎(chǔ)或本權(quán)利是以政府監(jiān)護為兜底的，檢察院作為監(jiān)護權(quán)的訴訟主體要慎重考慮，在程序上可先給政府相關(guān)部門發(fā)檢察建議，然后監(jiān)督支持起訴在邏輯上更合適、更正當(dāng)。

此外，修改后刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的一系列重要職能，是未檢改革中必須著力加強的基礎(chǔ)性工作，如附條件不起訴制度，其實際運作情況也引發(fā)了與會學(xué)者的關(guān)注。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院何挺副教授認(rèn)為，附條件不起訴制度是未檢職能的特有組成部分，是本次刑訴法修改中，篇幅最大、最成體系的未檢制度，但在司法實踐中，用的很不夠。問題集中體現(xiàn)在兩點：一是附條件不起訴案件適用范圍的問題?，F(xiàn)有刑訴法規(guī)定以刑期和罪名兩個標(biāo)準(zhǔn)來限定案件范圍，這是辦理成年人案件的思維，而非辦理未成年人案件的思維。在附條件不起訴與相對不起訴的區(qū)分上，有觀點認(rèn)為優(yōu)先使用相對不起訴，這也是成年人辦案思維的延續(xù)，忽視了教育矯治是未成年人案件必要組成部分。二是監(jiān)督考察的問題。基于國家監(jiān)護，檢察機關(guān)要更主動、積極介入，需要給予未成年人更多引導(dǎo)。為此考察方案設(shè)計要做到個性化，且應(yīng)將參與監(jiān)督考察的主體和各自之間的關(guān)系予以明確界定。

四、未成年人檢察協(xié)作的社會化選擇

未成年人工作是一項體系化的綜合性工作，除司法力量外，需要來自政府、學(xué)校、社會等各方力量的支持和幫助。因此，在推進未檢改革過程中，更應(yīng)該強調(diào)與社會力量的協(xié)作，統(tǒng)籌各種可利用資源，呼吁并引入多方參與其中，實現(xiàn)未檢協(xié)作的社會化之路。

從司法機關(guān)自身來說，來自公檢法的實務(wù)部門分享了各自的經(jīng)驗和體會。最高人民法院研究室副局級巡視員馬東法官提出，當(dāng)前法院系統(tǒng)少年法庭工作發(fā)展面臨兩大狀況：一是面臨發(fā)展瓶頸，二是發(fā)展改革面臨轉(zhuǎn)折點。少年法庭發(fā)展中有一個悖論：未成年人犯罪案件越多，少年法庭越受重視；教育矯治效果好了，未成年人犯罪案件降低，少年法庭反而被忽視。當(dāng)前少年法庭發(fā)展的轉(zhuǎn)折點是家事審判改革。如何使少年法庭和家事審判結(jié)合，又保持各自相對獨立和特色，需要重點研究。為了應(yīng)對這些狀況，最高法提出一些應(yīng)對策略，如準(zhǔn)確把握涉少民事案件的范圍，適當(dāng)擴大刑事案件受理范圍，將未成年人的政府收容教養(yǎng)納入司法領(lǐng)域等。希望法院與檢察院加強協(xié)作，共同在司法改革的背景下推動少年司法的發(fā)展。福建省廈門市思明區(qū)檢察院未檢處李美霖檢察官在發(fā)言中指出，未成年人觀護幫教是未檢工作社會化的重要體現(xiàn)，當(dāng)前我國未成年人觀護及機構(gòu)建設(shè)實踐存在建設(shè)水平差異大、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、難以滿足實踐需要等問題，因此，構(gòu)建未成年人“復(fù)合型”觀護機構(gòu)便具有重要意義?！皬?fù)合型”觀護機構(gòu)的參與主體應(yīng)包括政府、司法、教育和社會組織等，其中檢察機關(guān)在復(fù)合型觀護機構(gòu)建設(shè)中不當(dāng)“牽頭者”，而應(yīng)立足監(jiān)督職能，發(fā)揮關(guān)鍵的引導(dǎo)作用，同時要求檢察機關(guān)未檢工作要實現(xiàn)專門化以滿足工作要求。天津市紅橋區(qū)檢察院未檢科周鐵震科長則從“檢教對接”角度出發(fā)，認(rèn)為“檢教對接”機制是對未檢工作機制有力的補充和完善，是適應(yīng)預(yù)防犯罪和參與社會綜合治理的需要。當(dāng)前，“檢教對接”存在相關(guān)部門的工作職責(zé)不明確，檢察機關(guān)缺乏相應(yīng)配合，溝通不到位等問題?！皺z教對接”制度的有效運行，必須依賴于一套行之有效的運作模式，需要檢察機關(guān)立足自身職能，整合各類資源，聯(lián)合社會各個部門，形成工作合力，實現(xiàn)規(guī)范化、制度化的運行機制。北京市公安局海淀分局未成年人預(yù)審中隊劉浩隊長介紹，海淀分局專門成立未成年人執(zhí)法辦案中心，集中辦理全區(qū)所有未成年人案件，包括刑事、行政和未成年人被侵害案件，分配專人辦理。此外，積極探索邊緣未成年人教育和犯罪預(yù)防工作，不斷對違法的未成年人進行后期的跟進和幫教，召開針對未成年人的專門訓(xùn)誡會，取得很好的效果。同時，公安機關(guān)跟檢察院合作，借助檢察院的資源，共享未成年人觀護基地。希望公檢法互相支持、幫助和鞭策，共同將未成年人司法保護工作落到實處。

與會的專家、學(xué)者則從理論高度和智力支持角度肯定了社會化協(xié)作的重要性，并提出相關(guān)舉措。中國政法大學(xué)卞建林教授提出，中國的少年司法改革、未檢改革需要各個方面在做好本職工作的基礎(chǔ)上，攜起手來共同推動。作為學(xué)者要發(fā)揮自身優(yōu)勢和力量，將推動未成年人保護工作落實到行動上。今年，中國刑事訴訟法學(xué)研究會在年會上成立了三個專門研究委員會，其中第一個就是未成年司法研究委員會，希望通過國家科研隊伍的力量，呼吁上層和全社會來關(guān)注未成年人司法，并不斷將未成年人司法工作推向體系化、理論化。中國人民大學(xué)法學(xué)院湯維建教授認(rèn)為，法院和檢察院都應(yīng)是少年司法的主力軍。目前可能檢察院發(fā)揮更重要的作用，但在將來檢察院和法院應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)合的平臺共同開展。西南政法大學(xué)法學(xué)院高維儉教授提出，少年司法發(fā)展中，離不開來自各方面力量的支持和配合。目前，一方面實務(wù)上越做越深，尤其是檢察院和法院動員的比較好，工作也很扎實。另一方面是專家學(xué)者研究不夠積極深入。少年法律關(guān)系與民事、行政法律關(guān)系屬性不同，例如監(jiān)護關(guān)系，父母和子女不是平等的民事主體關(guān)系，子女得接受監(jiān)護人的監(jiān)護；也不是傳統(tǒng)的刑事法律關(guān)系，因為少年法律關(guān)系強調(diào)治病救人，刑事法律關(guān)系強調(diào)懲治，二者存在一定沖突。因此，在通體謀篇上，學(xué)者相對實務(wù)工作者做得不夠。少年司法要獨立建構(gòu)，如果依舊停留在刑法中怎么用，民法中怎么用，刑訴法中怎么用，那將永遠(yuǎn)處于依附地位，沒有自己的建構(gòu)體系。中國少年司法要有獨立建構(gòu)，必須有一部少年法。少年案件的處理、行政保護措施、民事的處理是環(huán)環(huán)相扣的，因此學(xué)者研究和立法上都要通體謀篇，促進我國綜合的少年法出臺。

此外，來自律師界、新聞媒體和社會工作者的代表也從自身角度對未檢改革社會化參與的重要性和可行性表達了各自觀點。德恒律師事務(wù)所王兆峰律師、程曉璐律師在發(fā)言中分別指出，推動少年司法的進步，我們的視野不能只局限于少年司法，要搭建少年司法和刑事司法溝通的橋梁。少年司法共同體是法律職業(yè)共同體的重要組成部分，少年司法要發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用。律師是推動少年司法進步不可或缺的力量，應(yīng)當(dāng)加強少年律師隊伍的專業(yè)化建設(shè)。當(dāng)前，律師在未成年人保護中必須加快提升自身的專業(yè)水平，探索把握未成年人法律服務(wù)的規(guī)律和自覺擔(dān)負(fù)一定的教育職責(zé)，以律師群體的力量參與、推動中國少年司法的發(fā)展。中國法學(xué)會《民主與法制》劉桂明總編認(rèn)為，推動未檢工作、少年司法在中國的發(fā)展，第一是強調(diào)主體作用，要多種主體參與進來。除了司法機關(guān)，政府部門，還有律師，媒體等，此外熱心少年司法的社會工作者，大量志愿人員都應(yīng)該納入進來。第二是發(fā)揮團體作用。團體有的是官方機構(gòu)，有的是學(xué)術(shù)機構(gòu)，另外還有大量的民間團體，要繼續(xù)加強團體作用。第三是加強個體的研究。如極端個案分析研究，優(yōu)秀事例研究推廣以及個體研究經(jīng)驗分享等。首都師范大學(xué)副教授、北京超越青少年社工事務(wù)所席小華主任基于五年多來社會工作介入未檢工作的實踐體驗提出，社會支持體系建設(shè)是未檢工作的重要組成部分，社會工作專業(yè)服務(wù)是未檢工作社會支持體系建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，社會工作支持未檢工作體系尚面臨諸多困境：一是合法性困境，即社會力量介入法律程序的困境，在社工的法律身份沒有被界定之前，面臨很多的挑戰(zhàn)。二是資源性困境，當(dāng)前大部分的社會、政府資源流入官辦的非政府組織，而其它的非政府組織獲取資源很艱難，也制約了其進一步發(fā)展的熱情和發(fā)展動力。三是專業(yè)性困境，服務(wù)對象復(fù)雜，案件情況復(fù)雜，以及目前缺乏成熟的工作體系和評價體系，掣肘頗多?？傊?，社會支持體系的建設(shè)是未檢工作的一個核心環(huán)節(jié)，事關(guān)未檢改革的成敗，希望予以高度重視，支持其不斷發(fā)展。

研討會上，來自領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、理論界和實務(wù)部門的代表們暢所欲言，多角度多層次地聚焦研討主題，形成了諸多共識，成果豐碩，必將有力地推動未成年人檢察改革事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

作者簡介：胡飛，北京市通州區(qū)人民檢察院檢察官。

收稿日期：2015-11-25