養(yǎng)老并軌：社會保險替代財政支付

胡乃軍

2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告時透露，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已獲通過。這標志著職工退休后養(yǎng)老金待遇由目前的“企業(yè)—機關(guān)事業(yè)單位的雙規(guī)”將走向全部參加社會保險的并軌，公務(wù)員和機關(guān)事業(yè)單位職工將也和企業(yè)職工一樣繳納社會養(yǎng)老保險，并且按照養(yǎng)老保險的計發(fā)辦法領(lǐng)取養(yǎng)老保險。很多人都視此政策為促進社會公平、消除收入差距的重要舉措。筆者認為，養(yǎng)老金并軌是大勢所趨，但須審慎操作，否則會造成一系列新的不公平和其他社會問題。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌的成本

必須看到，養(yǎng)老金并軌很大程度上是出于社會對待遇公平的呼聲，但是筆者不贊成簡單地把高收入養(yǎng)老金降低或者低收入養(yǎng)老金提高，我們需要的是過程公平而不是簡單的結(jié)果公平，也就是社會保險原則、權(quán)利和義務(wù)匹配必須在新的改革中得到貫徹。這樣理解養(yǎng)老金并軌，其實就是一種財政責任的轉(zhuǎn)換。所謂養(yǎng)老保險其實就是提前的繳費以及與繳費相對應(yīng)的待遇匹配，以前的機關(guān)事業(yè)單位退休金是一種財政在職工退休后發(fā)生的延期支付。未來進行并軌改革后，為了保證過程公平，要區(qū)分“老人”、“中人”和“新人”。

“老人”指在新政出臺后即將退休的群體（需要政策規(guī)定一個保護期限或者年齡范圍等），讓他們參加社會保險并繳費顯然不經(jīng)濟也不現(xiàn)實，所以必然有一個年齡上的保護期，這一部分“老人”將依然按照現(xiàn)有政策領(lǐng)取財政負責的退休金，而不參加當前的并軌改革。

“中人”是指已經(jīng)工作了一段時間，但沒有繳納養(yǎng)老保險，將來退休后會按并軌后的新政策領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人。這一部分群體比較復雜，如果完全按照保險原則即多繳多得，這部分群體待遇將受損，而且受損的原因不是自身造成而是政策轉(zhuǎn)軌，這種成本和損失必須有政策給予彌補。所以，需要對“中人”給予保護和補貼等措施。

“新人”指工作較短時間內(nèi)（也需要規(guī)定一個時間限制或年齡范圍）就將開始并軌的群體。相對來說，這個群體的轉(zhuǎn)制成本極低，也沒有什么權(quán)益損失，完全可以按照社會保險方法繳費和領(lǐng)取。對他們來說，不需要給予待遇保護和補貼。

考慮到老中新三類群體，并軌初期的成本將比較高。如果2015年開始實行并軌，那么現(xiàn)在已經(jīng)退休的“老人”待遇將保持不變，這一部分成本將沒有增加，但是“中人”和“新人”的繳費將是轉(zhuǎn)軌時期新增加的成本。這一部分成本在第一年具體有多少呢？我們可以對比企業(yè)職工養(yǎng)老保險，從2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，養(yǎng)老保險基金繳費收入2.14萬億，實際繳費的職工人數(shù)有2億多，中國機關(guān)事業(yè)單位就職人員大約是800萬公務(wù)員和3000萬事業(yè)單位工作人員，也就是總數(shù)在3800萬左右，如果繳費工資水平接近，繳費費率一樣，那么2015年機關(guān)事業(yè)單位繳費額度大約是企業(yè)的五分之一（3800萬/2億），也就是4000億。這部分是財政在近期內(nèi)需要考慮的成本，其中大部分需要財政支付，機關(guān)是全額支付，事業(yè)單位還有撥款比例的問題。

雖然，這13萬億以上的年度財政收入水平相比并不算很大的負擔，但是對于那些屬財政差額撥款，并且連工資水平都難以維持的事業(yè)單位來說，這一部分繳費將成為很大負擔。

另外，中國社會保險實行統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合模式，“中人”們將有很大的個人賬戶空賬，也就是隱性負債問題，這都將增加未來財政和部分事業(yè)單位的負擔。對于這些成本，必須在這次并軌改革中給予充分考慮。

養(yǎng)老金并軌可能造成新的權(quán)利義務(wù)不匹配

從短期看，養(yǎng)老金并軌的設(shè)計和實踐應(yīng)當特別注意規(guī)避出現(xiàn)新的不公平。

新的不公平來自哪里呢？社會保險本身就是遵循風險互濟和代際分擔的原則，所有人的待遇來自他人的繳費和自己繳費的積累（在中國現(xiàn)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合的模式下），如果沒有繳費而獲得待遇，顯然是一種不公平。在養(yǎng)老金并軌之前，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金直接來自財政支付，而企業(yè)職工參加的養(yǎng)老保險從內(nèi)部看還是相對公平的。養(yǎng)老金并軌后，從中短期看，機關(guān)事業(yè)單位將有很多人在繳費年限很短和額度很小的情況下，卻占有很大一部分養(yǎng)老保險基金的支出。這一部分群體從領(lǐng)取和繳費對比看，自身是有高收益的（繳費相對少，領(lǐng)取相對多），但是對已經(jīng)參加社會保險的職工來說，這是相對不公平的，相當于在已有參保群體中加入了一部分“高風險”群體（由于之前實行雙軌制，這部分群體繳費嚴重不足）。這部分高風險群體在一定時期內(nèi)必然是要用相對較低的繳費領(lǐng)取保險，從參保繳費職工的角度來看，相當于自身繳費供養(yǎng)的群體在無形中增大。這種短期帶來的不公平只能通過時間去解決，就是由“中人”向“新人”逐步過渡，當未來機關(guān)事業(yè)單位參保人員通過自己繳費逐步能支付自己的養(yǎng)老保險，并且高繳費還能互濟之后，這種實際上的不公平才能消除。

另外，從機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部看，也是冷暖不一。機關(guān)事業(yè)單位中，機關(guān)公務(wù)員的待遇相對比較統(tǒng)一，但是事業(yè)單位差距很大，收入水平、市場化程度、財政補貼比例差別也很大，原來按照財政統(tǒng)一撥款模式解決退休后生活問題，養(yǎng)老金待遇差距相對較小，現(xiàn)在并軌后，財政在養(yǎng)老金繳費這一部分是一視同仁還是與工資一樣差別化對待？如果差別化對待，是否會造成這個群體內(nèi)部新的不公平？因為，從政府和財政角度看，多年以來財政缺乏應(yīng)該盡到的“企業(yè)繳費責任”（或稱雇主繳費責任，因為機關(guān)事業(yè)單位工作人員是政府自己的“雇員”），這種隱性負債在現(xiàn)在并軌模式下將凸顯出來。財政必須盡到應(yīng)盡責任，把財政對這一部分群體的養(yǎng)老支付由延期直接支付變?yōu)楣ぷ髌陂g的繳費積累和運營;否則，就是把這一部分群體簡單“放”到職工保險體系內(nèi)分享職工養(yǎng)老保險繳費及其積累，這樣做就不是消除不公平而是擴大了不公平。

并軌后應(yīng)否調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工資水平

有這樣一種觀點：現(xiàn)在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并入養(yǎng)老保險了，這部分群體要繳費，按原來的工資水平，扣除稅、費后，實際到手的收入要下降，為了安撫這一部分群體，應(yīng)該提高其工資水平，使得他們不至于馬上感受到收入下降和權(quán)益受損。但是，筆者認為，工資和待遇調(diào)整必須制度化、整體化和規(guī)范化，而不能為了一個簡單的單一目的。

從公務(wù)員角度看，根據(jù)2006年《公務(wù)員法》，公務(wù)員享有的收入、待遇和福利等都是法定的，并且，國家也應(yīng)該建立公務(wù)員工資等待遇正常調(diào)整的機制，而不能簡單地為了繳費后收入不變就做相應(yīng)調(diào)整。提高公務(wù)員工資水平是財政埋單，這種提高會帶來放大效應(yīng)——因為工資水平提高相當于提高了公務(wù)員繳納養(yǎng)老保險的工資基數(shù)，那么繳費相應(yīng)提高，政府財政負擔又要提高。所以，簡單地提高公務(wù)員工資水平，政府財政負擔會成倍增加，從成本效益角度看也不是最聰明的辦法。

機關(guān)事業(yè)單位部分收入的調(diào)整則更加復雜和帶有社會影響。中國的事業(yè)單位是一套特殊的體系，其屬于公共部門，但又不是政府組成部分，也不是國有企業(yè)，更不是社會團體和群眾組織，而是帶有向社會提供公共服務(wù)的公益類組織的特點。中國財政對事業(yè)單位實施差別政策，一部分全額撥款，一部分差額撥款，甚還有一部分自收自支?，F(xiàn)在，事業(yè)單位全部參加社會養(yǎng)老保險，那么，繳費的資金來自哪里？

我們可以想象，如果還是按照三部分群體差別性對待，財政全額撥款的事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費（參考職工養(yǎng)老保險中企業(yè)承擔工資總額的20%，職工個人承擔8%）的額度也需要財政全額繳納;差額撥款的部分則比較麻煩，是按照同樣的比例由財政繳納一部分，單位自籌一部分，還是按照新的比例？總之，只要不是市場體制下自負盈虧，財政和事業(yè)單位自身都需要履行保險繳費責任，對于很多需要自籌經(jīng)費的事業(yè)單位來說，這無疑加大了其負擔。

考慮到很多事業(yè)單位，尤其是教育、衛(wèi)生、科研和社會服務(wù)等事業(yè)單位，其員工自身的工資，國家或者部門、地方財政只負擔一部分，剩余部分還需自己籌措，現(xiàn)在又要繳納養(yǎng)老保險，其找錢的壓力會更大，尋求收入、利潤的動機會更加強烈，這種籌資負擔必然轉(zhuǎn)移到其服務(wù)的公共對象身上。事業(yè)單位工資水平調(diào)整和社會保險繳費，如果在宏觀上帶來事業(yè)單位從事本職工作和社會服務(wù)的更大損失，甚至導致相關(guān)公共服務(wù)成本更加高昂或質(zhì)量降低，將帶來更大的社會問題。這必須是調(diào)整事業(yè)單位收入水平和養(yǎng)老金并軌需要認真思索的地方。

養(yǎng)老保險并軌必須采取財政責任逐步替代的方法

并軌后機關(guān)事業(yè)單位參加社會保險繳費的比例不宜像企業(yè)那樣高，以免引起如前文所說的其他社會問題和公平問題。那么，應(yīng)該怎么辦？

筆者建議對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌要設(shè)計一個過渡期，在這個過渡期內(nèi)逐步增加機關(guān)事業(yè)單位繳費的積累額度和規(guī)模。在過渡期內(nèi)，事業(yè)單位和其工作人員繳費比例先比較低（低于企業(yè)及其職工的20%和8%），這樣，比較低的比例會導致其養(yǎng)老保險待遇在一定時期內(nèi)也較低，那么財政還不能完全放棄直接支付的責任，還需要再支付一部分養(yǎng)老金，在期限之后再逐步提升繳費比例，直至與企業(yè)相同。

這種設(shè)計帶來的結(jié)果是，第一年開始執(zhí)行的退休者參考目前的養(yǎng)老金標準，可能只有1%的養(yǎng)老金收入來自社會保險，其余99%還是財政直接支付。但是第二年開始，這種財政負擔就會降低，比如降到98%，社會保險部分會提升到2%。以此類推，不斷繳費，經(jīng)過一段培育期后，社會保險收入達到標準的100%，這時候財政才徹底退出直接支付，而專注于社保繳費，社保繳費比例也可以相應(yīng)提高到與企業(yè)同等水平。

這種逐步替代的方法，其實質(zhì)就是慢慢用社會保險逐步替代財政支付，而不是短期內(nèi)大規(guī)模替代，降低沖擊和轉(zhuǎn)制成本，短期內(nèi)不至于帶來新的不公平和其他社會問題?？梢韵胂?，財政負擔短期內(nèi)會有上升（既要支付退休人員工資，又要給在職員工繳費），但是，從長遠看，當社會保險全部替代財政支付后，財政支付的負擔與原來相比將會有所下降。而且，如果繳費積累的資產(chǎn)有很好的投資運作，能有一定的收益率，那么這種替代效應(yīng)還會更早、更大程度地體現(xiàn)。我們的財政必須學會理財，必須學會適應(yīng)這種養(yǎng)老金由直接支付向預先交費的轉(zhuǎn)換。

鑒此，養(yǎng)老金并軌政策的執(zhí)行需要深入和仔細的頂層設(shè)計，并非簡單地讓機關(guān)事業(yè)單位工作人員參照企業(yè)繳費那么簡單，必須在繳費、管理、待遇設(shè)計、財政替代和責任等方面制定細致的政策。

（作者單位為北京科技大學）