績(jī)效跟蹤的價(jià)值初探

●李曉姣 王 萌

績(jī)效跟蹤的價(jià)值初探

●李曉姣 王 萌

績(jī)效跟蹤是在預(yù)算執(zhí)行及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和績(jī)效進(jìn)行跟蹤檢查，以便公正、客觀、動(dòng)態(tài)地了解和掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、調(diào)整預(yù)算，確保資金使用發(fā)揮效率，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效跟蹤的步驟一般包括確定跟蹤目標(biāo)、分析目標(biāo)的完成情況、分析目標(biāo)偏差及項(xiàng)目完成可能性、提出糾偏措施并實(shí)施糾偏，跟蹤內(nèi)容一般包括目標(biāo)保障情況（項(xiàng)目管理制度的完整性和制度執(zhí)行有效性）、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)偏差情況和目標(biāo)糾偏情況。

作為預(yù)算績(jī)效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，績(jī)效跟蹤的價(jià)值正隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的深入而逐步提升。2011年7月，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出要“逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制”，標(biāo)志著我國(guó)從“績(jī)效評(píng)價(jià)階段”走向“全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理階段”，也意味著績(jī)效管理理念在逐步向事前目標(biāo)管理和事中績(jī)效監(jiān)控的方向延伸。

從我國(guó)的實(shí)踐情況看，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的績(jī)效跟蹤運(yùn)用還不夠深化，如階段性目標(biāo)值設(shè)置不科學(xué)、糾偏不夠及時(shí)、跟蹤效率不高等問(wèn)題?；诖耍疚膶娜^(guò)程預(yù)算管理的角度來(lái)探討績(jī)效跟蹤的價(jià)值及意義，并就具體如何實(shí)現(xiàn)績(jī)效跟蹤的價(jià)值進(jìn)行論述。

一、績(jī)效跟蹤的價(jià)值及意義

按照“全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理”的理念，績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中（即項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程之中）實(shí)施的績(jī)效管理行為，其價(jià)值及意義主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，績(jī)效跟蹤可通過(guò)糾偏保障績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)?？?jī)效跟蹤與績(jī)效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)關(guān)系密切：一方面，績(jī)效跟蹤的實(shí)施須以績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，且緊緊圍繞績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展；另一方面，績(jī)效跟蹤的最終目的就是促使績(jī)效目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。具體而言：首先，績(jī)效跟蹤能提升績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性。績(jī)效跟蹤的第一步是確定跟蹤目標(biāo)，這是對(duì)績(jī)效目標(biāo)的再確認(rèn)和修正過(guò)程。由于我國(guó)的預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化程度還不高，立項(xiàng)初期申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)仍可能存在不科學(xué)、不準(zhǔn)確的問(wèn)題，因此有必要在績(jī)效跟蹤之初首先對(duì)先前設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行修訂，并確認(rèn)更為合理的目標(biāo)值，以確?？?jī)效目標(biāo)能夠真實(shí)反映資金績(jī)效。其次，通過(guò)績(jī)效跟蹤的糾偏過(guò)程能進(jìn)一步保障績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。以目標(biāo)作為跟蹤的依據(jù)和標(biāo)桿，若發(fā)現(xiàn)實(shí)際值與目標(biāo)值存在偏差，可通過(guò)分析偏差情況和原因采取糾偏措施，既可及時(shí)消除實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的偏差所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，又可防止類似問(wèn)題的發(fā)生或預(yù)防問(wèn)題的再次發(fā)生，不斷實(shí)施跟蹤，不斷進(jìn)行改進(jìn)，不斷提高項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的準(zhǔn)確度。

第二，績(jī)效跟蹤在項(xiàng)目實(shí)施中動(dòng)態(tài)開(kāi)展，具有較強(qiáng)的時(shí)效性?？?jī)效跟蹤的“時(shí)效性”體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是跟蹤實(shí)施的時(shí)效性。一般而言，績(jī)效跟蹤在預(yù)算項(xiàng)目啟動(dòng)后實(shí)施，實(shí)施跟蹤的具體時(shí)間可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)隨時(shí)開(kāi)展，能夠隨時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，反映了其“動(dòng)態(tài)”的特征。二是結(jié)果應(yīng)用的時(shí)效性。后評(píng)價(jià)的結(jié)果通常應(yīng)用于次年的預(yù)算安排及項(xiàng)目管理，但對(duì)于當(dāng)年項(xiàng)目存在問(wèn)題的整改非常滯后且作用非常有限。而跟蹤階段的結(jié)果應(yīng)用，其最大特點(diǎn)或優(yōu)勢(shì)是 “即時(shí)糾偏”，在糾偏措施提出后，項(xiàng)目單位應(yīng)馬上落實(shí)整改，在項(xiàng)目周期內(nèi)解決問(wèn)題，確保在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)將偏差程度降到最小，避免因管理或執(zhí)行存在的問(wèn)題導(dǎo)致資金最終使用效果不佳。

第三，績(jī)效跟蹤是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理有效性的重要工具。預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三方面的管理工作，其中預(yù)算執(zhí)行管理直接影響著項(xiàng)目預(yù)算資金的支付和使用進(jìn)程、直接關(guān)系到財(cái)政資金的使用效益。2014年出臺(tái)的新預(yù)算法對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的公開(kāi)、監(jiān)控等方面有了更明確的要求，最新頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2015〕73號(hào)）也對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理工作作出了部署?？?jī)效跟蹤作為一種較為新型的管理手段，對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行管理有著直接的促進(jìn)作用。首先，績(jī)效跟蹤的重要內(nèi)容是對(duì)資金撥付和使用情況、項(xiàng)目進(jìn)度管理的有效性進(jìn)行跟蹤，這對(duì)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、明確預(yù)算支出責(zé)任都具有促進(jìn)作用，符合預(yù)算執(zhí)行管理的相關(guān)要求；其次，績(jī)效跟蹤強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤，以隨時(shí)了解績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和糾偏措施的執(zhí)行情況，強(qiáng)調(diào)“動(dòng)態(tài)監(jiān)控”。以上兩方面內(nèi)容均呼應(yīng)了預(yù)算執(zhí)行管理加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、對(duì)資金使用的安全性和合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)控的要求，能夠?qū)μ嵘Y金使用效率起到促進(jìn)作用。

第四，績(jī)效跟蹤是實(shí)現(xiàn)財(cái)政與預(yù)算部門(mén)績(jī)效責(zé)任統(tǒng)一的重要路徑。在績(jī)效跟蹤階段，財(cái)政部門(mén)作為預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任方，主要負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)本級(jí)預(yù)算部門(mén)（單位）的績(jī)效跟蹤工作，但更重要的是，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算部門(mén)（單位）的資金使用還承擔(dān)著重要的監(jiān)管職能，預(yù)算資金撥付是否到位、預(yù)算支付是否及時(shí)、資金是否發(fā)揮效用均屬于財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管范疇；而預(yù)算部門(mén)（單位）是財(cái)政預(yù)算資金的主要用款單位，對(duì)財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效負(fù)有最直接、最主要的責(zé)任，因此是績(jī)效跟蹤最重要的職能主體，這種主體地位將會(huì)隨著績(jī)效理念的深入而越來(lái)越凸顯。盡管財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）在預(yù)算績(jī)效管理中扮演的角色不同，但二者在預(yù)算績(jī)效責(zé)任上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，也就是說(shuō)，無(wú)論是“管錢(qián)方”還是“用錢(qián)方”都應(yīng)及時(shí)了解資金的使用情況和使用效果。然而，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮得較多的是“撥付”職能，對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目最真實(shí)、最直接的績(jī)效信息知之甚少，基本上是“重分配輕管理”的模式。通過(guò)績(jī)效跟蹤，財(cái)政部門(mén)能全面有效掌握項(xiàng)目的績(jī)效信息，并對(duì)項(xiàng)目單位申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行信息采集和研判，決定是否需要調(diào)整預(yù)算和調(diào)整項(xiàng)目，以及督促整改措施的落實(shí)。解決了預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中信息不對(duì)稱的問(wèn)題，財(cái)政與預(yù)算部門(mén)（單位）在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中才能夠更加明確各自的職責(zé)，同時(shí)在績(jī)效管理中實(shí)現(xiàn)責(zé)任的有效統(tǒng)一。

二、如何有效實(shí)現(xiàn)績(jī)效跟蹤的價(jià)值

從上文中不難了解，績(jī)效跟蹤作為預(yù)算績(jī)效管理中必不可少的重要環(huán)節(jié)，能夠促進(jìn)提升預(yù)算管理的有效性，提升資金使用效率，從而促進(jìn)公共財(cái)政向科學(xué)化和精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型。但前文也提到，當(dāng)前我國(guó)的績(jī)效跟蹤還不夠深入，推廣也不夠廣泛，且在實(shí)踐層面仍存在不少難題。

從宏觀層面來(lái)說(shuō)，績(jī)效跟蹤尚缺乏一套統(tǒng)一的開(kāi)展模式作為指導(dǎo)，各地實(shí)踐差異較大，系統(tǒng)性不強(qiáng)。在制度建設(shè)方面，中央層面僅僅在發(fā)文中強(qiáng)調(diào)了績(jī)效跟蹤的重要性，但并未頒布績(jī)效跟蹤工作相關(guān)的指導(dǎo)辦法或意見(jiàn)，部分地區(qū)雖然已經(jīng)頒布了績(jī)效跟蹤相關(guān)文件，但僅對(duì)績(jī)效跟蹤基本原則進(jìn)行了論述，對(duì)績(jī)效跟蹤的對(duì)象、內(nèi)容、實(shí)施流程等要素卻基本未提及。在實(shí)踐層面，各地區(qū)績(jī)效跟蹤的試點(diǎn)項(xiàng)目范圍、推廣速度和效果也存在較大差異，總體來(lái)看，各地的跟蹤工作雖然都注重采集績(jī)效信息、分析目標(biāo)偏差，但對(duì)糾偏措施的執(zhí)行及落實(shí)卻相對(duì)不足，對(duì)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)缺乏足夠的重視，使得績(jī)效跟蹤的“糾偏”價(jià)值未能得到充分體現(xiàn)。

從微觀層面來(lái)說(shuō)，績(jī)效跟蹤本身在實(shí)施操作上存在的一些問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，待跟蹤的績(jī)效目標(biāo)的選擇不合理；第二，階段性目標(biāo)值的設(shè)定有欠科學(xué)；第三，績(jī)效信息采集手段有限、效率低下，無(wú)法全面反映目標(biāo)偏差；第四，績(jī)效跟蹤的結(jié)果應(yīng)用缺乏時(shí)效性。

筆者認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效跟蹤價(jià)值，首先需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，需要由淺入深地貫徹理念，可通過(guò)政策指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)化績(jī)效跟蹤的重要性，并對(duì)績(jī)效跟蹤的開(kāi)展方式、工作內(nèi)容、工作流程等要點(diǎn)提出指導(dǎo)性的建議。其次，應(yīng)鼓勵(lì)各地加強(qiáng)對(duì)績(jī)效跟蹤模式的積極探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并上升到制度層面，例如可將績(jī)效跟蹤與項(xiàng)目管理、目標(biāo)管理等科學(xué)的理論方法相結(jié)合，制定出適合于地區(qū)發(fā)展的績(jī)效跟蹤管理模式。再次，應(yīng)發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理中各方的作用，轉(zhuǎn)變績(jī)效跟蹤開(kāi)展模式，財(cái)政部門(mén)在其中應(yīng)扮演好的引導(dǎo)與管理角色，從委托第三方組織開(kāi)展跟蹤逐漸過(guò)渡到由預(yù)算部門(mén)（單位）自行開(kāi)展跟蹤；預(yù)算部門(mén)（單位）應(yīng)對(duì)其績(jī)效責(zé)任主體的身份準(zhǔn)確定位，樹(shù)立“主動(dòng)開(kāi)展監(jiān)控、主動(dòng)實(shí)施跟蹤”的理念。

針對(duì)微觀操作層面問(wèn)題，筆者認(rèn)為清晰的績(jī)效跟蹤思路重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的解決是做好績(jī)效跟蹤的關(guān)鍵。一般而言，績(jī)效跟蹤可按照以下思路開(kāi)展：

針對(duì)績(jī)效跟蹤實(shí)施操作過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題，建議遵循如下要點(diǎn)開(kāi)展績(jī)效跟蹤工作：

要點(diǎn)一：合理選擇待跟蹤的績(jī)效目標(biāo)。進(jìn)行績(jī)效跟蹤時(shí)，應(yīng)將最能反映項(xiàng)目實(shí)質(zhì)和核心目標(biāo)的內(nèi)容作為跟蹤的重點(diǎn)，在選取績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇最具備重要性和代表性的績(jī)效目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，下述內(nèi)容應(yīng)作為績(jī)效跟蹤的核心進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤：第一，項(xiàng)目管理制度及制度執(zhí)行的有效性，包括項(xiàng)目管理的基本制度、專項(xiàng)辦法、措施，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金撥付情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理制度的執(zhí)行情況等；第二，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，一般是能夠反映項(xiàng)目核心產(chǎn)出的一些目標(biāo)，例如，對(duì)房屋修繕工程的績(jī)效跟蹤，最重要的是跟蹤房屋修繕的進(jìn)度完成情況，原有的質(zhì)量問(wèn)題是否得到解決，但如果將跟蹤的重點(diǎn)放在房屋的美觀度，那績(jī)效跟蹤便有失偏頗。

要點(diǎn)二：科學(xué)設(shè)定階段性目標(biāo)值?！半A段性目標(biāo)值”指依照原定計(jì)劃，截至跟蹤時(shí)點(diǎn)各跟蹤目標(biāo)指標(biāo)應(yīng)完成的目標(biāo)值。一般而言，階段性目標(biāo)值的確定方法有以下兩種情況：第一，階段性目標(biāo)值與項(xiàng)目年度目標(biāo)值保持一致。此方法適用于定性指標(biāo)或其它目標(biāo)值不隨時(shí)間推移而變化的定量指標(biāo)，例如財(cái)務(wù)管理類指標(biāo)中的“?？顚Ｓ寐省?，其年度目標(biāo)值一般設(shè)為“100%”，其階段性目標(biāo)值也同樣應(yīng)設(shè)為“100%”。第二，根據(jù)立項(xiàng)期的規(guī)劃、計(jì)劃、合同等文件中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度的要求或規(guī)定來(lái)設(shè)置階段性目標(biāo)值。以某采購(gòu)類項(xiàng)目的績(jī)效跟蹤為例，若合同要求在10月份之前需要完成80%的貨物采購(gòu)，跟蹤時(shí)段到9月30日時(shí)，采購(gòu)計(jì)劃完成率的階段性目標(biāo)值也應(yīng)設(shè)為80%。

要點(diǎn)三：高效系統(tǒng)采集績(jī)效信息。績(jī)效跟蹤的首要任務(wù)是收集項(xiàng)目管理和項(xiàng)目執(zhí)行中的信息，歸集整理后形成支撐績(jī)效跟蹤監(jiān)控結(jié)論的依據(jù)。對(duì)于預(yù)算部門(mén)（單位）而言，快捷、高效的績(jī)效信息采集需要依托完善成熟的信息化管理系統(tǒng)，通過(guò)信息化系統(tǒng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目進(jìn)度等核心指標(biāo)的績(jī)效信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)采集和管理，并對(duì)信息加以處理和分析，能夠快捷得出目標(biāo)偏差情況，發(fā)揮績(jī)效跟蹤的及時(shí)糾偏作用；同時(shí)要將績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效跟蹤管理的信息進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的整合和建設(shè)力度，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效信息的動(dòng)態(tài)管理。

要點(diǎn)四：客觀分析目標(biāo)偏差。績(jī)效跟蹤監(jiān)控的核心是發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的目標(biāo)偏差和項(xiàng)目管理中的問(wèn)題，對(duì)于采集到的績(jī)效信息，需要對(duì)比階段性績(jī)效目標(biāo)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出糾偏措施。因此，在充分收集項(xiàng)目績(jī)效信息的前提下，可通過(guò)管理、產(chǎn)出、效果和影響力績(jī)效目標(biāo)的角度，從項(xiàng)目資金計(jì)劃進(jìn)度、項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目進(jìn)度的一致性入手，全面反映項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與計(jì)劃、目標(biāo)完成的偏差情況，從資金、制度、人員、硬件等四個(gè)保障措施角度分析偏差原因，并針對(duì)性地提出糾偏措施。

要點(diǎn)五：及時(shí)開(kāi)展跟蹤結(jié)果應(yīng)用。績(jī)效跟蹤不涉及評(píng)分，結(jié)論主要體現(xiàn)在項(xiàng)目執(zhí)行情況的描述和偏差原因分析中，從而得出項(xiàng)目是否能完成預(yù)計(jì)目標(biāo)的可能性判斷，并對(duì)預(yù)算主管部門(mén)（單位）和項(xiàng)目單位下一階段的項(xiàng)目管理和項(xiàng)目實(shí)施提出有針對(duì)性的改進(jìn)建議。對(duì)于經(jīng)各方確認(rèn)的跟蹤意見(jiàn)或建議，預(yù)算部門(mén)（單位）應(yīng)抓緊制定整改時(shí)間表、落實(shí)整改措施，及時(shí)將跟蹤結(jié)果轉(zhuǎn)化為應(yīng)用，以保證糾偏的時(shí)效性。例如針對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后的問(wèn)題，可采取制定下階段資金支付進(jìn)度表的方式加快支付進(jìn)程，再如針對(duì)制度執(zhí)行不到位的問(wèn)題，可采取明確將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人、加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督等措施來(lái)保障制度的落實(shí)；對(duì)于偏差較大、項(xiàng)目明顯偏離計(jì)劃軌道的，應(yīng)按照預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)入預(yù)算調(diào)整程序?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>