結(jié)合新預(yù)算法初探人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度

刁越男

黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江　哈爾濱　150000

結(jié)合新預(yù)算法初探人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度

刁越男

黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：原《財(cái)政預(yù)算法》制定于20世紀(jì)90年代，其中部分內(nèi)容已不適應(yīng)于當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。為適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，新《財(cái)政預(yù)算法》于2015年1月1日起施行。財(cái)政預(yù)算作為治理國(guó)家的一種方式，受到社會(huì)各方的日益關(guān)注。全國(guó)人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是預(yù)算制度最重要的參與者，在建立現(xiàn)代預(yù)算制度中發(fā)揮著監(jiān)督、制衡的作用。本文主要通過(guò)闡明了新財(cái)政預(yù)算法的亮點(diǎn)，進(jìn)而提出我國(guó)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的不足，最后對(duì)完善人大預(yù)算監(jiān)督制度提供建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算；全國(guó)人大；預(yù)算監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D921.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)36-0203-02

作者簡(jiǎn)介：刁越男(1990-)，女，內(nèi)蒙古阿榮旗人，黑龍江大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。

一、概述

馬克思認(rèn)為：“每一個(gè)預(yù)算的基本情況是預(yù)算收支部分之間的對(duì)比關(guān)系，是編制平衡表，或者為結(jié)余，或者為赤字，這是確定國(guó)家或者削減、或者增加捐稅的基本條件?！辈煌瑖?guó)家、不同領(lǐng)域、不同學(xué)者、對(duì)于“預(yù)算”這一概念有不同的定義，有學(xué)者認(rèn)為：預(yù)算是遵循既定的規(guī)則和程序，規(guī)定由何人、何時(shí)、如何提出要求和配置資源的過(guò)程。①也有學(xué)者認(rèn)為：預(yù)算是經(jīng)國(guó)家法定程序?qū)徟⒕哂蟹尚Я椭贫缺ＷC的年度財(cái)政收支計(jì)劃。②在經(jīng)濟(jì)學(xué)里，預(yù)算是資源的優(yōu)化配置；在政治學(xué)中，預(yù)算是政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的工具；社會(huì)學(xué)中，預(yù)算是指分配資源。在法學(xué)領(lǐng)域，預(yù)算是具有法律效力的規(guī)范性文件。綜述，預(yù)算就是國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體或者事業(yè)單位等對(duì)于未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的收入和支出，經(jīng)法定程序?qū)徍恕⑴鷾?zhǔn)的國(guó)家年度性財(cái)政收支計(jì)劃。財(cái)政預(yù)算，也稱(chēng)為公共財(cái)政預(yù)算，是指政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政收入和財(cái)政支出分門(mén)別類(lèi)地列入特定的收支分類(lèi)表格之中，以清楚的反映政府的財(cái)政收支狀況。財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，政府預(yù)算監(jiān)督主體對(duì)各級(jí)政府和預(yù)算單位的財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等活動(dòng)的合法性和有效性實(shí)施的監(jiān)管和督導(dǎo)。③財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度，不僅是憲法、法律賦予人民代表權(quán)力，更是選民賦予人民代表權(quán)力，對(duì)政府公共事務(wù)活動(dòng)的收支情況文件進(jìn)行監(jiān)察、監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)憲政意義。

二、新預(yù)算法的革新

隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化和發(fā)展，預(yù)算法的內(nèi)容暴露其與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不相適應(yīng)，為從根本上解決我國(guó)財(cái)政預(yù)算立法滯后，尤其是立法理念滯后的局面，2014年8月31日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定，并于2015年1月1日施行。

從內(nèi)容上看，預(yù)算法的“新”體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，健全預(yù)算公開(kāi)透明制度。眾所周知，國(guó)家財(cái)政收入來(lái)源于廣大的納稅人，“干什么，怎么花”的問(wèn)題關(guān)系到每一個(gè)納稅人的切身利益。向社會(huì)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算有利于增強(qiáng)民眾對(duì)維護(hù)納稅人基本權(quán)益的意識(shí)，改善民眾的冷漠態(tài)度有利于提高人民群眾監(jiān)督各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，二者相互牽制，相得益彰。

第二，強(qiáng)化約束預(yù)算草案。由于時(shí)間短、任務(wù)重、人員少等諸多因素導(dǎo)致政府預(yù)算編制不明確，具體單位、項(xiàng)目所需的資金含糊不清，這樣籠統(tǒng)的預(yù)算編制給人代會(huì)審查報(bào)告帶來(lái)了許多不便，大大降低辦事效率。為了讓代表更好地看明白預(yù)算報(bào)告，此次預(yù)算法修改在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算編制提出了細(xì)化的要求。預(yù)算草案不再是簡(jiǎn)單的數(shù)字羅列，而是要求內(nèi)容具體、明確，必要時(shí)需要詳細(xì)的文字說(shuō)明。

第三，嚴(yán)格把控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為主、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但現(xiàn)實(shí)中，地方政府為了搞經(jīng)濟(jì)謀發(fā)展，不得不采取多種形式的融資方式，導(dǎo)致收支不平衡形成多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的債務(wù)情況。而且這些債務(wù)并未納入預(yù)算管理，中央和人大就不能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這給地方政府帶來(lái)了不小的風(fēng)險(xiǎn)。為了改變過(guò)去“兩本賬”的問(wèn)題，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)，但從主體、資金用途、資金規(guī)模、舉借債務(wù)方式和控制風(fēng)險(xiǎn)這五個(gè)方面加以限制。

第四，密切聯(lián)系人民群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去。新預(yù)算法中提出：“舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)?！泵绹?guó)學(xué)者愛(ài)倫·魯賓認(rèn)為公共預(yù)算的主要特征就是：“支付費(fèi)用的人不是那些決定怎么花錢(qián)的人，因?yàn)槊襁x官員有可能把錢(qián)花到與納稅人的愿望不同的地方?！必?cái)政預(yù)算具有預(yù)見(jiàn)性和計(jì)劃性，所以，錢(qián)怎么花的問(wèn)題不能全由行政機(jī)關(guān)說(shuō)的算，也該聽(tīng)聽(tīng)老百姓的心聲。在人民群眾的監(jiān)督下行使行政機(jī)關(guān)的自由裁量，是行政機(jī)關(guān)接受民意、實(shí)踐民主監(jiān)督，是建設(shè)陽(yáng)光政府、創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的最新體現(xiàn)。

三、我國(guó)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的不足與缺陷

盡管我國(guó)頒布施行了新的《預(yù)算法》，但仍有個(gè)別問(wèn)題沒(méi)有得到相應(yīng)的解決，例如，第一、從監(jiān)督主體上看，我國(guó)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督主體是各級(jí)人大及其常委會(huì)，由于人大代表的選舉制度還不健全，人大代表與選民之間的關(guān)系處于兩難狀態(tài)，一則選民不認(rèn)可人民代表，二則人民群眾不信任人大代表能夠代自己解決問(wèn)題，與其等結(jié)果不如憑自己努力走信訪之路。一些人大代表在專(zhuān)業(yè)和素質(zhì)上欠缺參政議政

的能力，有些代表把“人大代表”看成一種政治上的殊榮、身份的象征，對(duì)監(jiān)督財(cái)政預(yù)算并不關(guān)心。監(jiān)督隊(duì)伍的人員設(shè)置不到位、專(zhuān)業(yè)程度不高、主動(dòng)性不足并未得以解決。

第二、人民群眾的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。政府的一切權(quán)力來(lái)源于人民，政府活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)也來(lái)源于人民，人民有權(quán)知道公共財(cái)政情況并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。雖說(shuō)我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，但民眾民主意識(shí)普遍淡薄，法律素質(zhì)較低，除非涉及個(gè)人利益，否則大多數(shù)人并不會(huì)監(jiān)督財(cái)政預(yù)算。權(quán)利意識(shí)的淡薄導(dǎo)致大部分基層群眾不愿、不想、不會(huì)監(jiān)督，人民群眾對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的冷漠態(tài)度必定會(huì)降低人民代表的監(jiān)督意識(shí)，此類(lèi)惡性循環(huán)久而久之必成問(wèn)題。

第三、從預(yù)算的程序上，我國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本程序是先由財(cái)政部門(mén)制定新年度的預(yù)算草案，然后將其交由政府研究討論、再轉(zhuǎn)交由黨委會(huì)商討決定，最后由政府交給人大進(jìn)行審議。我們清楚一點(diǎn)，人大代表大多由黨員組成，加之我國(guó)憲法明確規(guī)定人大接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算程序帶來(lái)的問(wèn)題是人大可不可以監(jiān)督黨委會(huì)，在我國(guó)的預(yù)算法中尚未提及。

四、完善人大預(yù)算監(jiān)督制度的建議

政府的支出情況與納稅人有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，增強(qiáng)公民納稅人的法律意識(shí)，將公眾參與帶入預(yù)算領(lǐng)域，以預(yù)算聽(tīng)證的形式接收來(lái)自社會(huì)的不同聲音、意見(jiàn)、建議，這不僅能夠加強(qiáng)公眾參與熱情和參與信心，而且有利于公民積極地響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，主動(dòng)納稅。

加大信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督是新預(yù)算法的一個(gè)亮點(diǎn)，在法律制度不斷進(jìn)步的同時(shí)我們必須營(yíng)造良好的氛圍使得預(yù)算監(jiān)督能夠積極健康的進(jìn)行。十三億人不能做到人人都能直接參與財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，但我們可以通過(guò)輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等有效方式參與到預(yù)算監(jiān)督之中，人民群眾的參與有利于鞭策人大代表的監(jiān)督自覺(jué)性，集思廣益、提供良策。

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督立法完善，將財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三者協(xié)調(diào)分工，各司其職。提升人大對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督能力，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大自身與預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)。人大代表候選人的推薦過(guò)程存在著不合理情況，地方基層問(wèn)題尤為突出，普通選民的參與度不高，甚至根本不知道人大代表是誰(shuí)，這大大降低了人大代表的素質(zhì)能力、行動(dòng)力。提高人大代表素質(zhì)與能力勢(shì)在必行。

然，良好的法律不能得到切實(shí)的實(shí)施與執(zhí)行也是空談，務(wù)必認(rèn)真貫徹落實(shí)新預(yù)算法。立法不能停留在靜態(tài)，如何能夠發(fā)揮法律的實(shí)質(zhì)效果是我們不容忽視的。認(rèn)真貫徹落實(shí)《預(yù)算法》將成為我國(guó)財(cái)政預(yù)算工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先，做好宣傳普法工作。各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)新預(yù)算法，將所學(xué)運(yùn)用于日常工作之中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，不搞面子工程，在財(cái)力可行的范圍內(nèi)嚴(yán)格依法辦事。各級(jí)財(cái)政部門(mén)加大力度培養(yǎng)財(cái)政專(zhuān)業(yè)人員，為財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。其次，我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不均勻，本著一切從實(shí)際出發(fā)，各地方結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，依照憲法和法律以及預(yù)算法的相應(yīng)規(guī)定，高效率、高質(zhì)量地制定具有可操作性、可執(zhí)行性的政府預(yù)算條例。

[參考文獻(xiàn)]

[1]艾倫·?？?預(yù)算的作用urbaninstitutepress.1990.1.

[2]于國(guó)安.政府預(yù)算管理與改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[3]馬海濤.政府預(yù)算管理學(xué)[M].北京：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.