淺析新形勢(shì)下開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的對(duì)策建議

張伶

江蘇省泰州醫(yī)藥高新區(qū)人民檢察院，江蘇 泰州225300

淺析新形勢(shì)下開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的對(duì)策建議

張伶

江蘇省泰州醫(yī)藥高新區(qū)人民檢察院，江蘇 泰州225300

黨的十八屆四中全會(huì)提出關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督的要求，檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作面臨著新形勢(shì)下的新挑戰(zhàn)和新任務(wù)。本文從檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的情況和存在的問題為切入點(diǎn)，遵循發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的思路，針對(duì)如何進(jìn)一步完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作進(jìn)行初步的研究分析。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督;督促履行職責(zé);公益訴訟;支持起訴

在我國，法律監(jiān)督特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作［1］。而行政執(zhí)法活動(dòng)正是執(zhí)行法律的過程，因此，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是檢察監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》通過多方面授權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的職能［2］。但是，長期以來檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，無論是在理論還是在實(shí)踐中都缺少應(yīng)有的重視程度。因此，面對(duì)司法改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的新要求，如何適應(yīng)新形勢(shì)，構(gòu)建更為系統(tǒng)科學(xué)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度體系，是檢察機(jī)關(guān)需要認(rèn)真思考解決的問題。

一、強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)

(一)強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

近年來，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法問題屢屢曝光，群死群傷事故多發(fā)頻發(fā)。所有事件背后，無不折射出行政不作為、亂作為的問題。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行關(guān)乎全體公民的切身利益、關(guān)乎國家的長治久安，對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督制約是實(shí)現(xiàn)依法治國的核心。然而，我國現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)的行政監(jiān)督體系卻因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作等層面上的弊端，難以發(fā)揮其應(yīng)有功效。這些都為強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督提出了要求。

(二)強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的政策基礎(chǔ)

十八屆四中全會(huì)提出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確要求健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。同時(shí)要求，完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度?！稕Q定》中明確要求，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

(三)強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律基礎(chǔ)

修改后的行政訴訟法著力要解決行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題，充分體現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其權(quán)力的約束，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也進(jìn)一步加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

首先，修改后行政訴訟法將相關(guān)條文中的“具體行政行為”修改為“行政行為”，降低了行政訴訟受理和立案的門檻，防止法院以抽象行政行為為由將部分矛盾糾紛排除在司法程序之外。其次，對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的范圍作出明確界定，增加了檢察建議的監(jiān)督方式。再次，修改后行政訴訟法還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督權(quán)。這些都為強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作中存在的問題

(一)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法和制度性支撐相對(duì)薄弱

對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行檢察監(jiān)督就應(yīng)以法律和制度作為基礎(chǔ)支撐［3］。從立法層面來看，除了《刑法》及《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)通過查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪進(jìn)行監(jiān)督外，具體到行政檢察工作層面，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督至今還沒有明確的立法依據(jù)。中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定雖然從政策層面對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作出原則性規(guī)定，但立法必須及時(shí)跟進(jìn)，否則在缺失具體的法律依據(jù)和統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的情形下，各地檢察機(jī)關(guān)在開展行政執(zhí)法檢察工作時(shí)往往無法可依，一定程度上影響了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的權(quán)威性和公信力。

(二)監(jiān)督方式缺乏剛性效力導(dǎo)致行政執(zhí)法檢察監(jiān)督力度弱

目前，民事行政檢察部門開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要手段是向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書。但是這兩種監(jiān)督方式本身不具備法律強(qiáng)制效力，而檢察機(jī)關(guān)又缺乏有效的法律手段落實(shí)監(jiān)督。檢察監(jiān)督之所以會(huì)如此被動(dòng)，歸根結(jié)底是由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式缺乏剛性效力，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)不落實(shí)缺乏懲罰性規(guī)定，因此如何增強(qiáng)檢察監(jiān)督方式的剛性效力，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督有力，確保監(jiān)督有效是我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步思考的問題。

(三)行政執(zhí)法監(jiān)督反饋機(jī)制不健全，后續(xù)跟蹤監(jiān)督不足影響監(jiān)督效果

根據(jù)基層檢察院的辦案實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的反饋存在以下問題:一是反饋時(shí)間不及時(shí)甚至個(gè)別案件沒有反饋;二是反饋形式不統(tǒng)一;三是反饋內(nèi)容無實(shí)效。有的行政機(jī)關(guān)未采取實(shí)質(zhì)性整改措施，甚至尋找各種理由進(jìn)行辯駁，推脫責(zé)任。此外，對(duì)多數(shù)案件，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后以收到行政機(jī)關(guān)反饋文書作為結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，至于行政機(jī)關(guān)是否依照檢察建議進(jìn)行了整改，整改效果如何等不再開展后續(xù)跟蹤監(jiān)督，一定程度上導(dǎo)致部分行政執(zhí)法監(jiān)督流于形式，監(jiān)督效果未充分體現(xiàn)。

三、發(fā)展和創(chuàng)新行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的幾點(diǎn)建議

(一)完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的有關(guān)立法規(guī)定

《立法法》規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)通過制定法律授予?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》中，第5條所列出的檢察機(jī)關(guān)的5款職權(quán)將人民檢察院局促地定位成了刑事檢察院，將憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的范圍縮小到了刑事法律監(jiān)督甚至更小，這明顯不符合憲法的基本規(guī)定［4］。建議在《人民檢察院組織法》中賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)能，并在行政處罰法、行政許可法等行政法中作明確規(guī)定。建議出臺(tái)專門的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法律法規(guī)或司法解釋，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的原則、監(jiān)督范圍、方式、程序、行政執(zhí)法部門的配合義務(wù)以及不予配合的法律后果等予以明確。

(二)構(gòu)建順暢的監(jiān)督線索移送機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)的各個(gè)職能部門要在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，做到信息共享、密切合作。建立情況信息通報(bào)制度，在加強(qiáng)保密工作的前提下，反貪、反瀆部門要定期通報(bào)查處行政執(zhí)法部門工作人員案件的情況，控申部門要定期通報(bào)舉報(bào)行政執(zhí)法部門工作人員經(jīng)濟(jì)問題、行政案件申訴等線索的情況，民行檢察部門要定期通報(bào)行政訴訟申訴案件的情況，偵監(jiān)、公訴部門要定期通報(bào)立案監(jiān)督、批捕、起訴行政執(zhí)法部門移送的犯罪案件的情況。同時(shí)為解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政監(jiān)督存在多頭履職的問題，建議根據(jù)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的要求，明確民行檢察部門為行政執(zhí)法監(jiān)督的牽頭部門，統(tǒng)一此項(xiàng)工作。

(三)進(jìn)一步完善配套監(jiān)督機(jī)制

1．建立支持起訴、公益訴訟制度。支持起訴即合法權(quán)益受到行政權(quán)非法侵害的行政相對(duì)人(通常為弱勢(shì)群體)在其無力提起行政訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以支持行政相對(duì)人向法院起訴。公益訴訟在我國現(xiàn)有法律包括修改后的《行政訴訟法》中均沒有規(guī)定。建議立法應(yīng)當(dāng)賦予各級(jí)檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟的權(quán)力。

2．建立檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的制度。要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，必須建立檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的制度。明確檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟的時(shí)間、地位、案件范圍、參與庭審活動(dòng)的任務(wù)。

3．增設(shè)懲戒提議權(quán)。通過完善對(duì)行政違法的處罰權(quán)和相關(guān)國家公務(wù)員懲戒制度，賦予檢察機(jī)關(guān)行政處罰和處分提議權(quán)，明確檢察機(jī)關(guān)的提議的法律效力。有關(guān)機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)的提議之后，應(yīng)當(dāng)立案，并在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上作出是否給予行政處罰或處分的決定。

［1］張智輝．“法律監(jiān)督”辨析［J］．人民檢察，2000(5):43．

［2］李雪慧．確保檢察權(quán)在正確的軌道上運(yùn)行——十八屆四中全會(huì)＜決定＞對(duì)檢察機(jī)關(guān)的頂層設(shè)計(jì)試析［N］．檢察日?qǐng)?bào)，2014－12－25 (7360)．

［3］楊建順．完善對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的檢察監(jiān)督制度［N］．檢察日?qǐng)?bào)，2014－12－22(7357)．

［4］湯維建，楊子強(qiáng)．人民檢察院組織法修改與民事檢察監(jiān)督［J］．山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(1)．

D922．1;D926．3

A

2095－4379－(2015)13－0164－02

張伶(1988－)，女，江蘇泰州人，江蘇省泰州醫(yī)藥高新區(qū)人民檢察院助理檢察員。