基于環(huán)境法中的公眾參與原則探討

豐曉萌

華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450000

基于環(huán)境法中的公眾參與原則探討

豐曉萌

華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450000

環(huán)境污染事件頻發(fā)，已經(jīng)逐漸影響到人們生活質(zhì)量的提高。鑒于此種情況，建立完善的公共參與原則有利于將公眾意見的表達(dá)，通過公眾程序化意見的表達(dá)有利于在保證重大環(huán)境決策的正確性，本文針對(duì)該原則，實(shí)現(xiàn)提出了建立該原則的必要性，進(jìn)而從其理論、法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)討論其存在的基礎(chǔ)，分析指出存在立法簡(jiǎn)陋和政府主導(dǎo)兩個(gè)最主要的問題，最后提出了相關(guān)的完善建議。

環(huán)境;公眾;公眾參與原則

一、公眾參與原則概述

(一)含義

公眾參與是任何公民有權(quán)依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)參與到環(huán)境保護(hù)之中來，在實(shí)踐當(dāng)中，公眾參與環(huán)境保護(hù)的形式包括通過自身的行為和公眾環(huán)境教育的參與。環(huán)境參與原則，即在進(jìn)行環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境項(xiàng)目開展等過程中，都應(yīng)遵循的將公眾意見納入到?jīng)Q策體系當(dāng)中來的基本行為指導(dǎo)準(zhǔn)則。

通過參與主體、參與對(duì)象、參與方式、內(nèi)容和救濟(jì)方式來理解公眾參與原則，公眾參與原則的主體是公眾，即受環(huán)境影響的個(gè)體及集合的普通民眾，參與的對(duì)象主要是指影響公眾健康生存環(huán)境的建設(shè)施工項(xiàng)目，參與的方式是依據(jù)法定的程序規(guī)定，如依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等，參與的內(nèi)容包括環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，救濟(jì)方式是環(huán)境公益訴訟制度。在現(xiàn)行立法和實(shí)踐過程中，主要通過環(huán)保教育宣傳、發(fā)布環(huán)境保護(hù)公報(bào)和建立公眾參與制度來實(shí)現(xiàn)公眾參與制度的實(shí)現(xiàn)，在具體的制度實(shí)現(xiàn)當(dāng)中，如有在環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中建立公眾參與制度、建立環(huán)境信息公開披露制度、建立環(huán)境行政許可和環(huán)境處罰當(dāng)中的公眾參與、鼓勵(lì)非政府環(huán)保組織參與環(huán)保決策和建立公眾參與的司法保障制度，通過這措施和制度來實(shí)現(xiàn)公眾參與原則。

(二)必要性

建立公眾參與原則，這主要是公民權(quán)利、環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實(shí)和保護(hù)的廣泛性特點(diǎn)所決定的。

所謂的公民權(quán)利，即公民享有在健康的環(huán)境中生存和生活的權(quán)利，任何可能對(duì)公民生活環(huán)境產(chǎn)生影響的行為應(yīng)當(dāng)引入公眾參與制度，使得公民意見的表達(dá)，使得環(huán)境項(xiàng)目的開展等重大決策能夠得到多種意見的支持和平衡，使得公民享有良好的生活的權(quán)利得到保障。

所謂環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實(shí)，即隨著我國(guó)之前實(shí)行的“先污染后治理”的發(fā)展模式，使得我國(guó)環(huán)境污染狀況進(jìn)一步加劇，一些地方以環(huán)境污染為帶來獲得經(jīng)濟(jì)利益在當(dāng)下卻得到不同程度的反思，如湖南癌癥村，每年都會(huì)有10余砷中毒的發(fā)生，這種日益惡化的環(huán)境使得建立公眾參與顯得非常有必要。

所謂保護(hù)的廣泛性特點(diǎn)，即公民有愿望參與到環(huán)境決策過程當(dāng)中來。我國(guó)環(huán)境日益惡化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，而隨著人民生活水平的提高和環(huán)境意識(shí)的提高，公民對(duì)于環(huán)境保護(hù)有著極大的參與熱情，如當(dāng)中石化準(zhǔn)備在廣東茂名開展PX項(xiàng)目時(shí)，群眾性集體要求政府進(jìn)行解釋。這不在是一個(gè)簡(jiǎn)單的環(huán)境項(xiàng)目，因?yàn)橛捎诿?dāng)?shù)囟际菬捰蛷S，已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生了極大不利的影響，而此次再引入PX項(xiàng)目，公民有權(quán)基于自身環(huán)境生存需求，提出相應(yīng)的訴求，廣泛的人權(quán)都有參與環(huán)保決策的渴望，這是建立公眾參與的重要基礎(chǔ)。

二、公眾參與原則的理論、法律及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)環(huán)境權(quán)理論

1960年，聯(lián)邦德國(guó)一位醫(yī)生認(rèn)為向歐洲北海倒放射性廢物的違法行為違反了《歐洲人權(quán)條約》的規(guī)定，進(jìn)而提出了環(huán)境權(quán)的主張。美國(guó)學(xué)者約瑟斯·薩克斯根據(jù)法學(xué)中的公共委托和共有財(cái)產(chǎn)理論，提出了環(huán)境權(quán)理論。日本學(xué)者根據(jù)環(huán)境共有原則和環(huán)境權(quán)為集體性權(quán)利的原則，發(fā)展了環(huán)境權(quán)理論。以上學(xué)者之所以提出環(huán)境權(quán)理論，其根本原因是自然環(huán)境的不斷惡化已經(jīng)威脅到人類的生存，為了更好地解決此種利益沖突，學(xué)者提出了環(huán)境權(quán)這一主張。

環(huán)境權(quán)理論的出現(xiàn)，使得公眾能夠有效地主張對(duì)環(huán)境使用、相鄰和救濟(jì)的權(quán)利，這為公眾行使有關(guān)環(huán)境的權(quán)利提供了前提，讓公眾參與到環(huán)境法律、政策的制定、環(huán)境決策并形成對(duì)其監(jiān)督是必要的，環(huán)境權(quán)理論為公共參與原則提供了理論基礎(chǔ)。［1］因而，需要進(jìn)一步發(fā)展環(huán)境權(quán)理論，使得公眾參與原則可以得到更好地理論解釋。

(二)法律基礎(chǔ)

我國(guó)從憲法、環(huán)境保護(hù)法、行政法和訴訟法方面的法律制度為我國(guó)公眾參與制度提供了法律基礎(chǔ)。［2］

我國(guó)《憲法》沒有規(guī)定環(huán)境權(quán)，但是在第2條規(guī)定，人民依照法律規(guī)定管理國(guó)家事務(wù)，在第26條中規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，這都為公眾參與提供了基礎(chǔ)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第五章規(guī)定了公眾參與制度，第53條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，在58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》更是在總則中規(guī)定了公共參與，第5條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，然后在規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，規(guī)定了公共參與的程序和要求，在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，規(guī)定了公共參與的范圍、程序和方式。在2012新修的《民事訴訟法》第55條，規(guī)定了民事公益訴訟，即對(duì)環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，這些法律規(guī)定都為公共參與原則提供了法律基礎(chǔ)。

(三)民眾基礎(chǔ)

公民的環(huán)保意識(shí)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的‘先污染后治理’的理念已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。［3］進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)環(huán)境污染事件不斷頻發(fā)，如2005年廣東北江流域鎘污染事件，2006年吉林石化松花江事件，2006年湘江鎘污染事件，2007年無錫太湖藍(lán)藻水華事件和2008年山西臨汾市新塔尾礦庫潰壩事故等事故，這些事件都對(duì)該區(qū)域居民的環(huán)境造成了極大的污染，嚴(yán)重影響了公眾的生活質(zhì)量，還如廈門PX項(xiàng)目，廣東茂名PX項(xiàng)目。

通過這些重大環(huán)境事件，民眾的環(huán)境意識(shí)都得到了一定的提升，對(duì)于其居住區(qū)域的環(huán)境項(xiàng)目都有極大的警覺，這些現(xiàn)象是公眾參與原則的民眾基礎(chǔ)之所在。

三、我國(guó)環(huán)境法中公眾參與原則存在的問題

(一)立法簡(jiǎn)陋

研究指出，我國(guó)環(huán)境法公共參與制度存在較多的問題，包括如缺乏專門規(guī)范、立法原則過于抽象和信息公開制度不完善。我國(guó)憲法沒有規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，在環(huán)境法中只是規(guī)定了公共參與制度，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中也只是規(guī)定了公眾參與的程序和要求，立法簡(jiǎn)陋，無法形成公眾參與制度體系，對(duì)于該制度的構(gòu)建有較大不利影響。我國(guó)在2014年新修《環(huán)保法》中雖然確立了公眾參與原則，并在第五章中進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，但仍顯簡(jiǎn)單和不易操作。當(dāng)然我們首先來看新《環(huán)保法》對(duì)公眾參與的整個(gè)制度構(gòu)建，其立法路徑是在總則中將公眾參與原則寫入環(huán)境保護(hù)法的基本原則中，以此統(tǒng)挈整個(gè)環(huán)境保護(hù)法，而在第五章公眾參與中，通過立法，明確賦予公眾對(duì)環(huán)境狀況的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過立法的明確授予，使得公眾參與環(huán)境保護(hù)有了法律依據(jù)，當(dāng)然這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也必須依賴于環(huán)境信息的公開，新環(huán)境保護(hù)法明確了重點(diǎn)排污單位的主動(dòng)公開義務(wù)，當(dāng)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到侵害時(shí)，權(quán)利人可以尋求司法救濟(jì)，這就是所謂的環(huán)境公益訴訟制度。

(二)政府主導(dǎo)

在我國(guó)，政府作為一個(gè)綜合治理機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通等領(lǐng)域都有著重要的作用，環(huán)境保護(hù)工作的重任責(zé)無旁貸地落在政府身上。在我國(guó)，公眾參與絕大多數(shù)仍然是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行，缺乏自覺性，屬于“自上而下”形式，這與其他西方國(guó)家“自下而上”的模式有著本質(zhì)的區(qū)別。

由于政府機(jī)構(gòu)的臃腫、低效率和利益相關(guān)性，政府對(duì)于環(huán)境監(jiān)管過程中難免會(huì)出現(xiàn)紕漏，有學(xué)者指出，政府并不總是環(huán)境權(quán)益的最忠實(shí)守衛(wèi)者，其諸多的職能導(dǎo)致其中立性有限，使得人們的環(huán)境權(quán)往往成為達(dá)成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的犧牲品。特別是該企業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶時(shí)，更是如此，如紫金礦業(yè)的污染事件，這種由上至下的環(huán)境監(jiān)管模式在近些年環(huán)境污染事件更顯得力不從心，因而大力發(fā)展和促進(jìn)公益環(huán)保團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)自下而上的監(jiān)督模式，有利于改變此種困境。

四、完善我國(guó)公眾參與原則的建議

(一)建立環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)，是指公民享有的在健康、適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利，我們知道，公眾參與原則的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)，而我國(guó)環(huán)境立法中卻有意無意的回避該項(xiàng)權(quán)利，而以知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)來做簡(jiǎn)單的回應(yīng)。筆者認(rèn)為，在環(huán)境立法中，應(yīng)當(dāng)明確建立公民享有環(huán)境權(quán)。通過將實(shí)踐中的“權(quán)利”寫入基本法律當(dāng)中，有利于該種權(quán)利得到更好的保護(hù)。從立法層面而言，我國(guó)并沒有所謂的環(huán)境權(quán)，但這并不代表實(shí)踐中沒有這種權(quán)利，環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境使用權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)都是現(xiàn)實(shí)存在的，都是環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)。法律是現(xiàn)實(shí)的反映，在如今許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)環(huán)境權(quán)寫入法律當(dāng)中，加之我國(guó)面臨的突出的環(huán)境污染事件，將環(huán)境權(quán)寫入法律當(dāng)中，可謂是立法和實(shí)踐階段雙重需求。公民的環(huán)境權(quán)可以從狹義和廣義兩個(gè)層面來理解，狹義環(huán)境權(quán)包括安靜權(quán)、采光權(quán)、觀賞權(quán)等，而廣義環(huán)境權(quán)包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)然，基于各個(gè)部門立法對(duì)權(quán)利入憲的有強(qiáng)烈渴望，如民事法律中，隱私權(quán)入憲等?；诖?，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，當(dāng)立法條件成熟后，再將該權(quán)利寫入憲法。將公民環(huán)境權(quán)納入到憲法中，確立為法定的權(quán)利是世界環(huán)境保護(hù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。通過在憲法中寫入環(huán)境權(quán)，在基本法律中圍繞環(huán)境權(quán)建立相應(yīng)的公眾參與原則，進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，才能更好地發(fā)揮公眾在環(huán)境監(jiān)督方面的作用。

(二)細(xì)化該原則指導(dǎo)下的制度設(shè)計(jì)

在新《環(huán)保法》中，立法宗旨遵循了兩個(gè)基本，第一個(gè)是基本國(guó)策，即保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，第二個(gè)是基本原則，包括保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與和損害承擔(dān)五大基本原則。公眾參與原則的明確對(duì)于建立該原則下基本制度的建立有著重要的統(tǒng)管作用。在第五章公眾參與中，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)陋，僅僅規(guī)定了公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但如何通過政府部門實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，立法沒有做出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，就救濟(jì)而言，也是設(shè)立的高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境公益團(tuán)體的準(zhǔn)入，使得仍然將公眾參與架空，實(shí)權(quán)仍然在政府部門手中，無法實(shí)現(xiàn)公眾參與，無法將公眾納入決策制度中。

筆者認(rèn)為，在該第五章中，公眾參與應(yīng)當(dāng)權(quán)利的落實(shí)來實(shí)現(xiàn)，如環(huán)境公眾的環(huán)境知情權(quán)，公眾可以要求政府及時(shí)公布重大項(xiàng)目的環(huán)保信息，對(duì)環(huán)境參與權(quán)而言，在重大項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)，應(yīng)引入專家、企業(yè)和公眾進(jìn)行討論，更為重要的是，在該制度設(shè)計(jì)的過程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)群眾參與項(xiàng)目環(huán)境的討論，通過激勵(lì)措施使得公眾參與更多在環(huán)境項(xiàng)目開展前，而非事后的環(huán)境救濟(jì)。

(三)完善環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)

環(huán)境公益訴訟制度是實(shí)現(xiàn)公民救濟(jì)的重要手段。就完善環(huán)境公益訴訟制度而言，適當(dāng)放寬對(duì)原告起訴資格的要求、擴(kuò)大受案范圍和實(shí)行舉證責(zé)任倒置等。筆者認(rèn)為就環(huán)境公益訴訟制度，其需要擴(kuò)大原告資格和舉證責(zé)任倒置，過高的原告資格條件，將不利于案件的啟動(dòng)和環(huán)境事件的偵查，而鑒于環(huán)境污染的復(fù)雜性，讓企業(yè)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，是實(shí)質(zhì)訴訟公平的表現(xiàn)。

［1］劉學(xué)松．論環(huán)境法中的公眾參與原則［D］．山東大學(xué)，2010．6．

［2］卓光?。覈?guó)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究［D］．重慶大學(xué)，2012:38－39．

［3］邢嘉．我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究［D］．吉林大學(xué)，2011．5．

D912．6

A

2095－4379－(2015)13－0089－02

豐曉萌(1979－)，女，漢族，華北水利水電大學(xué)法學(xué)院碩士，研究方向:環(huán)境法。