檢察機關提起行政公益訴訟的幾點思考

檢察機關提起行政公益訴訟的幾點思考

譚榮美

山東政法學院，山東濟南250014

摘要：現(xiàn)在越來越多的行政案件困擾著實務界，由于不屬于直接的利害相關人，公民的起訴被駁回，訴訟請求得不到支持，任由損害結(jié)果的發(fā)生及擴大。國有資產(chǎn)流失案件是其中的典型，違法行政行為侵害的是國家利益、公共利益，行政相對人是國家，是一個抽象概念，這就使得訴訟的啟動非常困難。目前，我國法律已經(jīng)明確規(guī)定，檢察機關是行政公益訴訟的啟動主體，但是法律的規(guī)定僅限于此，有關行政公益訴訟的具體規(guī)定還在探索階段。在此階段，我國可以總結(jié)實踐中的相關經(jīng)驗，并且吸收國外的科學成果，為進一步的制度建設做鋪墊。

關鍵詞：行政公益訴訟；理論與實踐支撐；國外規(guī)定；創(chuàng)設

中圖分類號：D925.3；D926.3

作者簡介：譚榮美(1990-)，女，漢族，山東泰安人，山東政法學院2014級法律碩士，研究方向：刑法、刑事訴訟法、法理等。

一、行政公益訴訟的基本問題

(一)行政公益訴訟的含義

在對行政公益訴訟制度進行創(chuàng)設之前，必須要完成的一項任務是界定行政公益訴訟的含義，這是一個看似簡單卻不能準確得出結(jié)果了問題，理論上沒有形成統(tǒng)一的觀點，實踐中對行政公益訴訟的理解也是多種多樣。在理論上，有的學者將行政公益訴訟案件劃分為兩種，一是因公共利益、國家利益受到侵害而提起的行政訴訟案件，二是因公民個人權(quán)益受到侵害的案件。也有的學者只將第一種案件劃定為真正意義上的行政公益訴訟案件。實務中，法官審理有關案件，對案件的定義不同，對待案件的態(tài)度也就出現(xiàn)不同，裁判結(jié)果更是相差甚遠。

總體上來說，行政公益訴訟的目的不存在爭議，訴訟主體已經(jīng)明確，即法律將啟動訴訟的權(quán)利交給了檢察機關，但是，就訴訟的其他方面，理論界的爭議沒有停止。行政公益訴訟屬于行政訴訟，當然的具備行政訴訟的特征，但是，有些特征是行政公益訴訟所獨具的。第一，目的方面，保護公共利益、國家利益；第二，訴訟主體方面，提起訴訟主體不是與案件有利害關系者，而是檢察機關。

(二)有關行政公益訴訟的相關規(guī)定

檢察機關有權(quán)對行政訴訟進行監(jiān)督，有權(quán)對訴訟中出現(xiàn)的不當行為進行糾正，以此來保證司法公正，但是，檢察機關作為起訴主體，如何參與行政公益訴訟，在訴訟中有何具體權(quán)利、義務，以及其他相關的程序、制度，法律都沒有做出規(guī)定，這是法律規(guī)定的空白，仍需要理論與實踐的探索。

制度雖未啟動，但社會一直在發(fā)展。近些年，一些行政機關的相關行為超出職權(quán)范圍，嚴重侵害公共利益，卻沒有受到監(jiān)督。訴訟法規(guī)定，提起行政訴訟需要原告是行政相對人，即直接利害關系人，但公共利益、國家利益遭受損害，直接的相關人不是具體的公民、法人或者社會團體，沒有符合規(guī)定的主體。

2014年，全國人大通過了《行政訴訟法》的修正案，這是值得法學界高興的一件事，但有關行政公益訴訟的相關制度沒有得到修改。直到十八屆四中全會的召開，對行政公益訴訟的法律地位予以確定，法定的訴訟啟動主體明確——檢察機關，自此行政公益訴訟制度開始進入探索階段。

二、檢察機關成為適格主體的理由

(一)理論鋪墊

1.其他機關均不是適格主體。人大及其常委會是國家權(quán)力機關，是我國的立法機關，不能參與具體的訴訟，否則會有損權(quán)力機關的威信，同時也會產(chǎn)成立法與司法不分的現(xiàn)象。如果人大及其常委會成為訴訟的一方當事人，則另一方不能與之抗衡，不利于司法公正的實現(xiàn)。行政機關更不適應作為訴訟主體，因為行政公益訴訟的被告也是行政機關，會出現(xiàn)相互妥協(xié)現(xiàn)象。人民法院是我國的審判機關，享有審判權(quán)，如果賦予其訴訟權(quán)利，是不造成裁判者與原告的重合，控審不分，嚴重損害司法權(quán)威，所以人民法院也不是適格主體。

2.檢察機關職能屬性決定的。我國的民主法治不夠發(fā)達，行政機關及其工作人員的行為沒有得到有效的規(guī)范，出現(xiàn)了許多濫用權(quán)力、違法不尊的現(xiàn)象，嚴重的侵害了公共利益、國家利益，造成這種現(xiàn)象的原因有很多，但有一項是最為直接的因素，即外部監(jiān)督的缺乏。檢察機關是法律監(jiān)督機關，法律賦予了它保持中立的權(quán)力，它的機構(gòu)設置、職能組成等可以保障其排除非法律因素的干擾，在行政公益訴訟中保持足夠的客觀，只有法律能成為它的依據(jù)。檢察機關不參與經(jīng)濟管理，與其他機關、法人、公民沒有利益關系，可以不受經(jīng)濟、行政等非法律因素的干擾，這就使檢察機關具備了公正參與行政公益訴訟的客觀條件。

3.保護和救濟公共利益的需求。首先，隨著社會的發(fā)展，行政行為侵害公共利益的情形時有發(fā)生，包括行政不作為，比如行政機關應當履行監(jiān)管職責，維護食品、環(huán)節(jié)等的安全，但沒有盡到義務，導致公共利益受損；也包括亂作為，行政機關違反法律程序征收土地，違法將農(nóng)用地挪作他用等，使公共利益受損。檢察機關作為國家機關之一，有職責維護公共財產(chǎn)、公共資源面授非法侵害，當然，檢察機關作為適格主體具有足夠的能力和物質(zhì)支持，能夠有效的推動訴訟的進行。相反，如果公民、法人以及組織作為訴訟主體提起行政訴訟，其在各方面都明顯的弱于行政機關，訴訟地位存在不平等，在訴訟中幾乎不存在優(yōu)勢，難以維護相關利益。

另一方面，檢察機關作為訴訟主體，可以排除一定的阻力，順利開啟訴訟程序，節(jié)約資源。同時，檢察機關的工作人員熟悉法律知識，可以極大提高工作效率，推動訴訟程序的進程，使受損利益及時得到保護。檢察機關直接參與訴訟，可以更好的監(jiān)督訴訟程序，對不符合規(guī)定的行為及時糾正，保障程序順利進行。

(二)現(xiàn)實要求

1.檢察機關擁有優(yōu)越的司法資源。在刑事訴訟中，檢察機關無論是在偵查方面，還是在公訴方面均具有強大的能力，它參與到行政公益訴訟中，可以將這些能力很好的發(fā)揮出來，起到事半功倍的效果。除此之外，它在訴訟方面表現(xiàn)出豐富的經(jīng)驗，它擁有的訴訟資源也是普通公民無法相比的，所以，檢察機關在訴訟中，可以充分利用已經(jīng)具有的訴訟經(jīng)驗和充裕的物質(zhì)資源，為行政公益訴訟的順利進行保駕護航。另一方面，從現(xiàn)實的表現(xiàn)來看，檢察機關對犯罪行為嚴厲打擊，對刑事案件及時處理，不放縱犯罪也不侵害人權(quán)，得到了社會的認可。另外，檢察機關的隊伍素質(zhì)較高，工作能力較強，能夠很好的保障訴訟的質(zhì)量，由它作為行政公益訴訟的主體，公共利益更能得到有效的保護。

2.國外的寶貴經(jīng)驗以及我國的實踐探索。大部分的大陸法系和英美法系國家，幾乎都在法律當中明確規(guī)定了行政公益訴訟的主體，可以說無一例外的將啟動訴訟的權(quán)利賦予了檢察機關。檢察機關對涉及公共利益的案件都有權(quán)提起行政訴訟，這些國家的立法對行政公益訴訟作出了詳細規(guī)定，司法實踐也取得了良好的效果，這為我們提供了立法和實踐經(jīng)驗。另外，在我國的司法實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了行政公益訴訟的案件，公民、檢察機關、法院等都為之付出了努力，所以，我國已經(jīng)具備相關實踐經(jīng)驗，可以作為制度建立的參考。

三、其他國家的行政公益訴訟制度

首先是大陸法系國家。行政公益訴訟制度起源于19世紀的德國，由檢察官提起行政公益訴訟，法律給予了檢察官明確的法律地位。在德國，存在一種特殊的訴訟，即民眾訴訟，當民眾認為有關的憲法權(quán)利受到行政行為的侵害，就可以提起行政公益訴訟，當然這里的憲法權(quán)利不限于本人權(quán)利，這是較早的行政公益訴訟，目前德國已經(jīng)將此權(quán)利統(tǒng)一賦予了檢察官，檢察官作為國家代表參與訴訟。

其次是英美法系國家。行政訴訟的啟動權(quán)也屬于檢察機關，檢查長既可以以國家代表的身份監(jiān)控一切訴訟活動，也可以參與行政公益訴訟。在英國，當公共利益遭受損害時，即使沒有檢舉、控告者，檢察長可以依照法律規(guī)定啟動訴訟程序?？梢钥闯?，檢查長在行使訴權(quán)方面擁有相當大的自由裁量權(quán)，他可以自由決定是否提起訴訟，“為了公共利益而提起訴訟是他的專利”。

在美國，行政公益訴訟真正確立是在20世紀40年代，一系列環(huán)境案件的發(fā)生，讓美國在實踐中逐漸建立起行政公益訴訟，之后立法對其作出確立，自此，美國普通的公民、法人、公益組織均可以提起訴訟，維護與自己沒有直接關系的權(quán)益，后來的實踐與法律做出進一步變動，最終將起訴權(quán)轉(zhuǎn)移到了檢察長手中。

四、行政公益訴訟制度的創(chuàng)設

(一)對檢察機關進行合理定位

如何對檢察機關進行角色定位，一直是理論爭論的焦點，由于法律沒有做出任何說明，所以，學者們的觀點不一，具有代表性的觀點主要有：法律監(jiān)督人說、訴訟代表人說、原告人說、行政公訴人說等。其實，多種學說各有利弊，但基于理論與實踐的考慮，將檢察機關定位為行政公訴人較為合理。

在刑事訴訟中，檢察機關以公訴人的身份參加訴訟，如果在行政公益訴訟中同樣賦予其公訴人的身份，可以做到身份的統(tǒng)一，促進行政訴刑法與刑事訴訟法的統(tǒng)一。有人質(zhì)疑檢察機關作為公訴人，可能會與監(jiān)督職能相矛盾，其實不然，同樣以刑事訴訟為例，檢察機關兼具控訴與監(jiān)督職能，但不但沒有出現(xiàn)矛盾，反而保障了訴訟進行。不能直接將其定位為法律監(jiān)督人，因為，監(jiān)督與訴訟是兩種不同的角色，不能將兩者混為一體，否則，不利于法官、被告人權(quán)益的保障。

另外，檢察機關與案件沒有直接的利害關系，裁判結(jié)果對其產(chǎn)生的影響有限，檢察機關提起行政公益訴訟是基于法律的規(guī)定，是為了保護公共利益和國家利益，而公訴人身份就表明了這一點，使用這一概念既可以實習三大訴訟的統(tǒng)一，又可以明確檢察機關的權(quán)利義務，所以，從理論與實踐上說，行政公訴人說更具有合理性。

(二)行政公益訴訟調(diào)整范圍的拓展

首先，列舉是我國立法常用的方式，立法者可以在法律條文中列舉多項典型的、可以提起行政公益訴訟的行政行為，比如：第一，侵害國家和集體重大利益的行為，如具體行政行為致使國有資產(chǎn)流失、濫用職權(quán)隨意轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等。第二，擾亂市場經(jīng)濟秩序或者侵害公民權(quán)益的行為，如強制太高商品售價。第三，污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡的行為，如行政不作為，致使企業(yè)傾倒大量污水。第四，破壞公共利益的行為，如違規(guī)進行城市規(guī)劃。

其次，列舉式不能達到全面覆蓋的目的，所以要借助原則性規(guī)定和兜底性規(guī)定。原則性規(guī)定可以指導具體訴訟程序，因具有抽象性，所以對客觀情況的覆蓋面較廣，很好的彌補了列舉的不足。兜底性規(guī)定位于列舉項的后面，是在具體列舉項不足以窮盡所以情形時，作出的補充性規(guī)定，與原則性規(guī)定具有同樣的功能。

五、結(jié)語

隨著現(xiàn)實的發(fā)展，公共利益、國家利益受到侵害的概率越來越高，這就對立法、司法等作出了要求，立法上應當明確訴訟主體資格、訴訟權(quán)利以及其他制度，司法上要提高意識、設立配套措施促進行政公益訴訟的順利進行。國外已經(jīng)有諸多的優(yōu)秀的成果，可以予以一定借鑒，相信未來的行政公益訴訟制度，將對公共利益和國家利益的保護起到巨大作用。

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