樂山市少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)須解決的主要問題

劉峰江

樂山師范學(xué)院，四川 樂山 614000

黨的十八大報告提出:到2020年實現(xiàn)“依法治國基本方略的全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”的小康社會目標(biāo)。在黨的十八屆四中全會上，專題研究了依法治國問題。之后，四川省委十屆五次全會作出了《中共四川省委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面深入推進(jìn)依法治省的決定》和《中共四川省委關(guān)于堅持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的決定》，2015年1月12日中國共產(chǎn)黨樂山市第六屆委員會第七次全體會議通過《中共樂山市委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面深入推進(jìn)依法治市的決定》。在全面推動依法治國、依法治省、依法治市、依法治縣(區(qū))的新時代背景下，如何深刻理解國家治理的法治體系和治理能力現(xiàn)代化理念，進(jìn)一步推進(jìn)樂山市彝族地區(qū)法治建設(shè)，必然要求樂山市彝族地區(qū)在推動建成小康社會的過程中，從實際情況出發(fā)全面統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)五位一體建設(shè)，并保障其可持續(xù)的全面和諧發(fā)展，這是樂山市彝族地區(qū)法治建設(shè)必須認(rèn)真思考的問題。要解決問題，必須弄清問題的關(guān)鍵所在，在此基礎(chǔ)上深刻分析問題存在的原因應(yīng)該是樂山市少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)克服一切阻礙，并保證順利實現(xiàn)的首要前提。

一、樂山少數(shù)民族地區(qū)概況

樂山市行政區(qū)劃共轄5 個區(qū)(市中區(qū)、五通橋區(qū)、沙灣區(qū)、金口河區(qū)、高新開發(fā)區(qū))、4 個縣(犍為縣、井研縣、夾江縣、沐川縣)、1 個市(峨眉山市)和2 個彝族自治縣(峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣)，共有 221 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、2349 個村、17745 個組，幅員面積12827km2，在住的常住人口共323萬人。其中，各少數(shù)民族人口為16 萬人，占4.95%;彝族人口15 萬人，占4.73%。在樂山市少數(shù)民族人口中，彝族占有較大的比例。而樂山市彝區(qū)主要覆蓋兩縣一區(qū)(峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣、金口河區(qū))的373 個行政村，面積5300 平方公里，是人們俗稱的“小涼山”地區(qū)。1951年3月在峨邊縣首先成立了共慈彝族自治鄉(xiāng)和共安彝族自治鄉(xiāng)。1951年7月，成立峨邊縣民族民主聯(lián)合政府。1951年10月，成立馬邊縣民族民主聯(lián)合政府。1952年相繼成立峨邊縣西河彝族自治區(qū)、羅回彝漢聯(lián)合區(qū)，馬邊縣大埡口彝族自治鄉(xiāng)和峰溪，水碾壩、走馬抨、雪口山、大竹堡、永樂、瑪淄七個彝漢聯(lián)合鄉(xiāng)。又在峨邊縣成立克斯哈曲、俄羅、西河、金巖、熱水，萬擔(dān)坪、楊柳溪、楊河壩等8 個彝族自治鄉(xiāng)。截至1956年初，峨邊、馬邊兩縣共成立了三河口、大院子、挖黑、西河4 個彝族自治區(qū);邏回、峰溪，雪口山、走馬坪4 個彝漢聯(lián)合區(qū)，同時成立了共慈、共安、楊河、哈曲、西河、金巖、白楊，萬坪、俄羅、熱水、覺莫、勒烏、馬解、解放、祖蒙、大埡口、沙腔、干田壩、袁家溪、溫水凼、煙峰等21 個彝族自治鄉(xiāng)和新林、團(tuán)結(jié)、永利、走馬坪、永樂、水碾壩、向陽坪、瑪瑙、峰溪、雪口山、大竹堡、石崗壩等12 個彝漢聯(lián)合鄉(xiāng)。1956年2月民族地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，峨邊縣轄4 區(qū)(其中彝族自治區(qū)1 個)，35 鄉(xiāng)(其中彝族自治鄉(xiāng)15 個)、1 鎮(zhèn)。馬邊縣轄 8區(qū)(其中:彝族自治區(qū)3 個)，39 鄉(xiāng)(其中彝族自治鄉(xiāng)19 個)、1 鎮(zhèn)。1955年11月馬邊、峨邊劃屬涼山彝族自治州(仍由樂山專區(qū)代管)。1958年10月成立人民公社，實行政社合一體制。自治區(qū)、自治鄉(xiāng)被取銷。1984年2月經(jīng)四川省政府同意恢復(fù)共安、和平兩個民族鄉(xiāng)。1984年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷峨邊縣成立峨邊彝族自治縣，撤銷馬邊縣成立馬邊彝族自治縣，其行政區(qū)劃正式劃歸樂山地區(qū)。

二、樂山市少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)存在的主要問題

(一)民族自治地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)沒有用夠用足用活

我國憲法、民族區(qū)域自治法、立法法都授予了少數(shù)民族區(qū)域自治地方具有地方立法權(quán)。在國家現(xiàn)行一元二級多層次的立法體制框架下，明確規(guī)定民族區(qū)域自治地方，可以根據(jù)本民族區(qū)域的特點，變通執(zhí)行上位法的權(quán)力。從樂山彝族自治地方現(xiàn)有的地方立法情況來看，幾乎所有的自治條例、單行條例、補(bǔ)充規(guī)定等，都沒有充分彰顯本地區(qū)的特色，尤其是沒有注意將彝族民眾現(xiàn)實社會生活中常用的彝族傳統(tǒng)習(xí)慣，向國家法治軌道上進(jìn)行牽引和歸導(dǎo)，這也是全國各彝族自治地方普遍存在的問題。例如，峨邊彝族自治縣自從1988年以來，自治縣人民代表大會先后制定了峨邊彝族自治縣自治條例(2003年進(jìn)行了修正，并經(jīng)四川省大會常務(wù)委員會批準(zhǔn))、峨邊彝族自治縣施行《中華人民共和國婚姻法》的補(bǔ)充規(guī)定(1989年制定、并經(jīng)四川省大會常務(wù)委員會批準(zhǔn))、四川省峨邊彝族自治縣施行《四川省土地管理實施辦法》的補(bǔ)充規(guī)定(1991年制定、并經(jīng)四川省大會常務(wù)委員會批準(zhǔn))、峨邊彝族自治縣黑竹溝風(fēng)景區(qū)保護(hù)條例(2002年制定、并經(jīng)四川省大會常務(wù)委員會批準(zhǔn))、峨邊彝族自治縣實施《四川省人口與計劃生育條例》的變通規(guī)定(2004年制定、并經(jīng)四川省大會常務(wù)委員會批準(zhǔn))。分析以上的條例及規(guī)定，可以看出，一方面，我們的地方立法機(jī)關(guān)在立法數(shù)量上明顯不足，另一方面，在地方立法范圍上，幾乎沒有真正體現(xiàn)出彝族地區(qū)的自治特色。如果一定要說有什么特點，也僅僅是具有一般的地方特色罷了。峨邊彝族自治縣地方立法機(jī)關(guān)所制定的自治條例、單行條例、補(bǔ)充規(guī)定，無論是針對自治縣的自治機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院、自治縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財政管理、自治縣的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、自治縣內(nèi)的民族關(guān)系、自治縣的干部、專業(yè)人才和技術(shù)工人的培養(yǎng)與管理;還是保護(hù)自然環(huán)境等等方面的內(nèi)容，基本都是在具體適用上位已有的立法，或者是將上級政府、部門制定的規(guī)章具體化、特定化。從立法技術(shù)和效力上講，下位法要根據(jù)上位法，或者不得與上位法相沖突，本無可厚非，但我國憲法、民族區(qū)域自治法和立法法，都賦予了民族區(qū)域自治地方特殊的立法自治權(quán)，如何用足、用夠、用活立法權(quán)，保障本地區(qū)的和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，這是樂山彝族地區(qū)需要充分注意的問題。特別是在黨的十八大報告提出:到2020年實現(xiàn)“依法治國基本方略的全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”的小康社會目標(biāo)的現(xiàn)實宏觀大背景下，如何充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)功能，體現(xiàn)民族地區(qū)的依法治理的地方特色，使國家法治具體落地生根應(yīng)用，而不是好看的“花瓶”，是我們樂山彝族地區(qū)在法治建設(shè)中必須高度關(guān)注的問題。事實上，在民族地區(qū)特定的地域內(nèi)，對上位法所作的變通和制定的“地方特色法”，正是對國家“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”法治實踐的積極回應(yīng)。同時，對地方少數(shù)民族地區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法能力也有很高的要求。從現(xiàn)行國家立法體制分析，有學(xué)者認(rèn)為:“國家立法呈現(xiàn)逐漸細(xì)化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬。”[1]好在2015年3月15日《關(guān)于修改 ＜ 中華人民共和國立法法＞的決定》在全國人民代表大會第三次會議上正式表決通過，這對像樂山這樣的地方民族地區(qū)立法權(quán)的更全面、充分、靈活行使提供了契機(jī)。

(二)權(quán)力陽光化依法運(yùn)行尚需完善

1.行政決策程序中“三拍”頑疾時常出現(xiàn)

一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于過去的工作方式，依法決策機(jī)制尚未健全，還沒有把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策的法定程序落實到位。面對一些涉及老百姓重大民生的問題，沒有充分論證，合理科學(xué)規(guī)劃，不是利用法治思維、法治方式去研判解決問題，而仍然是我行我素地利用領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢地位去“任性”作為。在自然經(jīng)濟(jì)仍然占很大比重的西部少數(shù)民族地區(qū)，政府不需要通常也不允許公眾參與其行政決策;這時公眾的政治狀況，正如馬克思所分析并指出的:“他們不能代表自己，一定要別人代表他們，他們的代表一定要同時也是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會”[2]。在此種情況下，政府的行政決策完全建立在個人主觀臆斷和個人的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，不存在公眾的參與問題。沒有公眾參與，又常常違反法定程序，所以得不到民眾的理解支持。為什么會出現(xiàn)這樣的悖離情況，就其源頭來說，事實上是一些領(lǐng)導(dǎo)人工作思路中，傳統(tǒng)的“人治”思想、“強(qiáng)權(quán)意識”在作祟，沒有將法治思維、法定程序始終貫穿于具體工作決策之中。這些情況，越是到基層，“三拍”(決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、走人拍屁股)現(xiàn)象越嚴(yán)重。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，法治用權(quán)的意識差，或是嘴上講法治，內(nèi)心深處根本就是抵制法治。因為法治從某種意義上說就是限權(quán)、陽光用權(quán)和符合法定程序的用權(quán)，是專橫強(qiáng)權(quán)、任性用權(quán)、肆意特權(quán)的“天然敵人”。為了追求效率、快出成績，一些形象工程、一些關(guān)系到公眾切身利益的重大決策，盡管從程序來看，可能是經(jīng)過了相應(yīng)的議事機(jī)構(gòu)議決，但在議事機(jī)構(gòu)議決過程中，沒有充分發(fā)揮民主議事、民主決策的功能作用，往往被領(lǐng)導(dǎo)人個人意志所左右，議事機(jī)構(gòu)的議決過程成為領(lǐng)導(dǎo)人落實自己意見的合法借口。在討論過程中出現(xiàn)的不同意見，要么領(lǐng)導(dǎo)人不聽，要么利用其強(qiáng)勢地位進(jìn)行打壓，所謂的長官人治色彩依然很濃，其討論過程似乎成為體現(xiàn)一把手個人意志的“一言堂”?？陀^地說，缺乏官民合議的民主程序保障的決策，通常會出現(xiàn)換一任領(lǐng)導(dǎo)變一次規(guī)劃，從而導(dǎo)致規(guī)劃不具有科學(xué)性、連續(xù)性。由于缺乏規(guī)劃的科學(xué)性和持續(xù)性，往往具有較大風(fēng)險，很可能最后留下一堆爛攤子、糊涂賬。雖然我國早已建立追責(zé)制度，但往往只是官員在位時追究，而一旦離任或者退休，一般不再追究。這也無形地助長了一些領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤認(rèn)識，即認(rèn)為“只要不揣進(jìn)自己的腰包就相安無事”的認(rèn)識誤區(qū)。

2.行政權(quán)力陽光操作、依法治理的意識有待提高

一個“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、廉潔高效、守法誠信的政府”是法治政府建設(shè)的內(nèi)涵要求，也是廣大民眾的共同期待?？梢哉f，建設(shè)法治國家和法治社會，必須努力打造法治政府。作為組成政府的各個行政部門機(jī)關(guān)，是實施國家法律法規(guī)的重要主體。在法治環(huán)境中，必然要求我們的政府要帶頭守法，依法辦事、依法治理，牢固樹立“法有授權(quán)必須為，法無授權(quán)不能為”的觀念，以切實解決政府“亂作為”和“不作為”的問題。十八屆四中全會提出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。樂山彝族地區(qū)的地方人民政府的一些職能部門，在依法辦事、依法執(zhí)法、依法治理過程中主要存在以下問題。第一，行政辦事程序的公開程度不夠，對相對人履行的告知義務(wù)沒有充分體現(xiàn)。一些本是行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的當(dāng)為之責(zé)，由于沒有充分公開辦事程序，使得許多民眾不清楚，不了解，從而導(dǎo)致一些民眾在辦具體事務(wù)時，哪怕是一些日常生活中的小事，仍然是通過所謂“走關(guān)系”、“托熟人”辦事，這勢必給“權(quán)力尋租”留下空間;第二，公務(wù)員依法行政意識需要進(jìn)一步提高。一些行政執(zhí)法人員仍然習(xí)慣于行政強(qiáng)勢思維，似乎有所謂“高人一等”的職業(yè)心理和職業(yè)光環(huán)，沒有真切理解公務(wù)人員為民(為納稅人)服務(wù)，為國家辦事的職業(yè)特點。一些公務(wù)人員對其行政權(quán)力，錯誤地認(rèn)為是本部門的私位權(quán)力，甚至是個人權(quán)力，出現(xiàn)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦，不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的亂作為情況，或是“門好進(jìn)、臉好看、但事不辦”的庸浮懶散托的不作為現(xiàn)象，一些官員“為官不為”，飽食終日無所用心;第三，一些行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力邊界模糊，職責(zé)不清，出現(xiàn)有好處的事，大家爭著管所謂“九龍治水”的多層執(zhí)法、交叉執(zhí)法情況，而對一些沒有好處的事，大家互相推諉、“踢皮球”的不作為現(xiàn)象;第四，行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，普遍存在“重實體、輕程序”，根本沒有意識到現(xiàn)代行政程序的功能之一是完善溝通，提高行政行為為社會可接受性程度[3]，認(rèn)為只要是結(jié)果對了，至于程序是否合法合規(guī)并不重要;第五，行政執(zhí)法治理過程中，管理意識強(qiáng)，服務(wù)意識弱。仍然是利用其強(qiáng)勢地位，對被管理相對人的管理方式簡單粗暴，甚至為了本單位部門利益而“以罰代法”，引起被管理相對人的不滿，甚至對抗;第六，行政執(zhí)法與刑事司法之間沒有形成相互的銜接機(jī)制，從而導(dǎo)致一些在行政執(zhí)法過程出現(xiàn)的涉嫌刑事犯罪的人和事，沒有受到刑事法律的制裁;第七，由于行政執(zhí)法權(quán)的邊界模糊不清，再加之行政執(zhí)法的監(jiān)督乏力，從而出現(xiàn)執(zhí)法的選擇性、突擊性、象征性或表演性等情況，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的權(quán)威。

(三)國家法與彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則對社會關(guān)系的調(diào)整犬牙交錯

新中國成立以來，國家政權(quán)在樂山彝族地區(qū)得以建立和鞏固。國家法作為唯一具有合法性的法律體系，已經(jīng)在正式的形式上完全取代了彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則?？梢钥隙ǖ卣f，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及國家依法治國的不斷推進(jìn)，國家法治對樂山彝族地區(qū)的治理，必將越來越發(fā)揮更大的作用，彝區(qū)民眾對國家法治的認(rèn)同也會越來越強(qiáng)，廣大彝族民眾也一定會越來越多的按照國家法律法規(guī)來規(guī)范自己的行為。但不可否認(rèn)的是:現(xiàn)階段，在樂山彝族地區(qū)，以父系血緣關(guān)系為紐帶集結(jié)成的家支，在彝族民間社會并沒有完全解體消亡，其觀念、感情、親屬關(guān)系等仍然存在。馬克思?xì)v史唯物史觀告訴我們，彝族從原始氏族公社發(fā)展到奴隸制漫長的歷史過程中，逐漸演變形成了以父系血緣為紐帶的同一祖先的家支組織。這種組織，在新中國成立前，具有地方政權(quán)的性質(zhì)，在處理家支內(nèi)外重大問題上，起到地方政權(quán)的威權(quán)性作用。就其樂山“小涼山”彝族家支的發(fā)展情況來看，在宋代以前一般有固定的居所。但清代末年，不少彝族從“大涼山”的美姑、普格、越西、昭覺、金陽、布拖、冕寧、甘洛等地紛紛遷來，使家支不斷增多，彝族人口不斷增長。在彝族傳統(tǒng)習(xí)慣的族群治理結(jié)構(gòu)中，彝族家支之間是平等的，無隸屬關(guān)系。但每一個家支中，都有數(shù)量不等的頭人。這些頭人是家支活動的組織者、議事的決策者和執(zhí)行者，享有很高的威望。然而，一旦利害關(guān)系無法調(diào)解時，他們又是冤家械斗的指揮者。從總的方面來說，彝族家支及頭人也遵循傳統(tǒng)習(xí)慣、倫理道德和行為規(guī)范，為維護(hù)奴隸主的貴族地位，維系奴隸社會，保護(hù)家支利益，團(tuán)結(jié)家支成員，起著凝聚力的作用。

目前，樂山“小涼山”彝族聚居腹心地區(qū)的民間社會，國家法功能作用并沒有很好地發(fā)揮，彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則至今仍然在彝族民間社會中起著重要的作用，是彝族民間社會民眾生活中不可或缺的部分，在社會的微觀秩序建構(gòu)層面仍然發(fā)揮著獨特的作用。雖然在彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則與國家法之間在具體的一些糾紛處理中會存在沖突，但理性地看，一方面，國家法治秩序在彝族聚居的地方已經(jīng)確立，彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則不可能取得國家法，另一方面，彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則仍然在彝族民間社會起著廣泛的實然作用。因此，在樂山“小涼山”彝族聚居的腹心地區(qū)，國家法治與彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則，呈現(xiàn)出一種犬牙交錯的共生關(guān)系，共同指引、范導(dǎo)著彝族民眾的現(xiàn)實生活及現(xiàn)實行為。國家法和彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則的并存現(xiàn)實，產(chǎn)生了不同規(guī)則來規(guī)范彝族民眾的權(quán)利義務(wù)。從維護(hù)社會公序良俗的法治實踐層面分析，可以清楚地看到，國家法律和彝族傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則，對“小涼山”彝族地區(qū)理性社會秩序的實現(xiàn)和維護(hù)，都起到了相應(yīng)的作用。從整體上看，二者在實現(xiàn)方式上有所不同，傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則不可能代替國家法，國家法短期內(nèi)也不可能完全消解傳統(tǒng)習(xí)慣規(guī)則對彝族民間社會生活的調(diào)整作用，尤其是在民事領(lǐng)域。因此，調(diào)整人們權(quán)利義務(wù)的社會規(guī)則的多元格局，將是樂山彝族地區(qū)長期存在的現(xiàn)象。法社會規(guī)則的多元格局并不可怕，重要的是我們在未來的法治建設(shè)中，怎樣統(tǒng)合不同的法社會規(guī)則，有效處理二者之間的差異，這也是樂山彝族地區(qū)法治建設(shè)所要努力的方向之一。因此，樂山彝族地區(qū)的法治建設(shè)，必須在“依法治國”理念的引領(lǐng)下，促進(jìn)不同法文化之間的相互交融和調(diào)適。

[1]彭波，張瀟月.地方立法，機(jī)遇還是挑戰(zhàn)[N].人民日報，2014－10－22(17).

[2]馬克思恩格斯選集(第10 卷)[M].北京:人民出版社，1972.

[3]章劍生.現(xiàn)代行政程序的成因和功能分析[J].中國法學(xué)，2001(01).