建設用地使用權中的房地一體主義與土地管制制度

欒 奕

華東政法大學法律學院，上海 200042

一、背景介紹

建設用地使用權，是指為建造建筑物、構筑物及其附屬設施，并保有其所有權，而在國家或集體所有的土地及其上下進行占有、使用和收益的用益物權。[1]建設用地使用權的設立，有劃撥和出讓兩種方式。

近年來，因轉讓建筑物使用權而引起的糾紛日益增多，本文以一簡化后的真實案例為例，試從建設用地使用權的基礎上，簡要闡述房地一體主義以及土地管制制度。以此討論案件糾紛的解決方案:某廠區(qū)土地使用權歸某企業(yè)所有，該企業(yè)隨后在該幅土地上建設廠房，并建有兩處配屬建筑辦公樓(符合規(guī)劃，并得到批準)。后，企業(yè)與他人簽訂了房屋買賣合同，將涉案房屋轉讓給他人用于餐飲服務業(yè)(法律規(guī)定商服用地的使用年限為40年)，辦理手續(xù)由某企業(yè)負責，費用由某企業(yè)負擔。購房人按照合同約定，履行了付款義務。后經(jīng)多次催促，企業(yè)一直沒有將該辦公樓過戶給購房人。購房人遂到法院起訴。

二、案件分析

在本案企業(yè)在工業(yè)用地上建設車間以及該車間的配屬建筑辦公樓，如果企業(yè)單獨轉讓辦公樓給他人，是否需要國家重新出讓辦公樓所占有土地的土地使用權?是否屬于改變土地用途?

(一)交易中的房地一體處分規(guī)則

房屋與土地關系密切，房屋總要建筑在土地之上。而房屋一旦建成，對土地的占有使用就體現(xiàn)在對房屋的占有使用。因此，房屋與土地具有密不可分的關系。在理論研究上，土地和建筑物的權利是否可以分開，歷來存在兩種不同的立法例:一是吸收主義。在此種模式下，房屋被認為是土地的重要組成部分，擁有土地所有權即擁有了該幅土地上的建筑物所有權。羅馬法采取“房隨地走”的添附制度，認為土地應當吸收建筑物。然而在日耳曼法上，建筑物最初被視為動產(chǎn)，土地的法律上并未將其視為與土地結合在一起的物，后來隨著建筑物的日益堅固，其與土地的結合日益長久，建筑物逐漸被視為不動產(chǎn)。[2]德國法并未采取日耳曼法的觀點，而是完全繼受了羅馬法的“附著于土地之物即屬該土地”的思想，認為定著于土地之物以及與土地所有權結合形成的權利，都不是獨立的不動產(chǎn)，而只是土地的重要組成部分。[3]這一觀點對大陸法系其他各國的土地與房屋關系問題產(chǎn)生重大影響。二是分離主義。在分離主義的模式下，房屋所有權和土地使用權是相互分離的兩個部分，房屋所有權不屬于該土地的使用權人或者所有權人所有。在日耳曼法系中也認為建筑物并非土地的一部分，而是一個獨立的不動產(chǎn)，所有權人具有完整的權利內(nèi)容。根據(jù)日本《不動產(chǎn)登記法》第14條，土地和建筑物是分別登記的，因此，學者一般認為建筑物是可與土地相分離的獨立的不動產(chǎn)。[4]

當下，我們國家對于房屋與土地是否是兩個獨立的物并沒有做出明確的規(guī)定。但是我國明確規(guī)定了我國土地的所有權主體歸屬于國家和集體，個人無法擁有的土地所有權，但是卻可以成為房屋所有權的主體，由此可見，我國的土地使用權和房屋所有權可以被推定為兩個物。因此，我國的房地產(chǎn)權結構是房屋所有權與土地使用權的結構。

因為建筑物所有權與土地使用權所具有的不可分性，我國法律明確規(guī)定了土地使用權與建筑物及其他附著物一同轉讓的原則，即通常所說的“房隨地走”和“地隨房走”。為了保證房屋所有權與土地使用權主體相統(tǒng)一，那么一定需要在轉讓房屋所有權的同時也轉讓土地使用權，轉讓土地使用權也轉讓其上的建筑物。兩種轉讓都涉及土地使用權的轉讓。

涉案的企業(yè)單獨轉讓辦公樓給他人，是改變該幅土地的使用權人的現(xiàn)狀問題，因為，企業(yè)單獨轉讓辦公樓給他人，購買人如果要取得房屋的所有權，必然要涉及該幅土地的使用權，根據(jù)《物權法》第一百四十七條的規(guī)定，建筑物與構筑物和其他附屬設施的移轉所有權的行為，當事人應該將該建筑物、構筑物及其附屬設施以及其范圍內(nèi)的建設用地使用權一并做出處分。由于企業(yè)在取得該幅土地時，一般情況下是整體取得，一般也不會單獨就配屬建筑辦公樓所占用的土地取得一個單獨的使用權，而該幅土地的用途為工業(yè)用地。而這種單獨轉讓辦公樓給他人，給土地帶來的直接結果就是配屬建筑辦公樓所占用的土地要從原有的土地使用權中分離出來，即設立一個新的土地使用權，根據(jù)《物權法》第一百三十七條的規(guī)定，在我國，可以采取出讓或者劃撥的方式，設立建設用地使用權。第一百三十九條規(guī)定，向登記機構申請登記后，才可以設立建設用地使用權。在登記時，建設用地使用權得以設立。因此可以看出，所出賣的配屬建筑辦公樓所占用的土地并不具有獨立的使用權，在沒有辦理獨立登記之前，其與該幅工業(yè)用地是不可分的，從這個意義上講，配屬建筑辦公樓所占用的土地不具有獨立物權的基本屬性，配屬建筑辦公樓所占用的土地不能獨立地轉讓。

(二)改變土地用途問題

目前，我國之所以進行土地用途管制，其實質(zhì)目的是為了防止在城市化的進程中，農(nóng)業(yè)用地無限度地轉變成為城市的建設用地。

本案企業(yè)單獨轉讓辦公樓給他人，是否屬于改變土地用途的問題，應當說，至少涉嫌改變土地用途。案涉土地原為工業(yè)用地使用權性質(zhì)。根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第十八條的相關規(guī)定，在經(jīng)出讓方和出讓方所在的市、縣級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意后，在土地使用者與出讓方簽訂了土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂了新的土地使用權合同之后，土地使用者才可以按規(guī)定改變土地用途。這一規(guī)定，將案涉土地由工業(yè)用地變更為商也用地或作其他用途，必須先取得國土部門及規(guī)劃部門的同意，然后再重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金。另，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條的規(guī)定可知，土地變更用途后，還必須辦理土地變更登記。

綜上所述，由于該辦公樓的買賣合同，雖系房屋買賣合同，公司對房屋具有所有權，并且可以轉讓，但房屋的轉讓，必然導致房屋所占用的土地的轉讓，而此時，房屋所占用的土地沒有從整個廠區(qū)的工業(yè)用地中分離出來，即房屋所占用的土地與整個廠區(qū)的工業(yè)用地是不可分物(未經(jīng)政府批準以前)，是一個土地使用權。另外，該餐飲公司受讓該房屋，涉嫌改變土地用途，未經(jīng)政府相關部門的批準，也違反了國家關于土地用途的管制制度。

[1]崔建遠.物權法[M].北京:中國人民大學出版社，2011.

[2]姚瑞光.民法物權論[M].北京:中國政法大學出版社，2011.

[3]<德國物權法>第94條明確規(guī)定:“土地的主要組成部分，為定著于土地的物，特別是建筑物，及與土地尚未分離的出產(chǎn)物.”

[4][日]川島武宜.所有權法的理論[M].東京:巖波書店，1987.