淺談中央軍委審計署法律權(quán)限的最高性

王嘉賓

南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003

2014年11月6日，調(diào)整解放軍審計署建制領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系命令宣布大會在北京舉行，會上宣布了習(xí)主席簽署的關(guān)于解放軍審計署建制調(diào)整的命令:“即日起，解放軍審計署由總后勤部劃歸中央軍委建制，在中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下主管全軍審計工作，對中央軍委負(fù)責(zé)并報告工作，其黨的建設(shè)、政治工作和行政管理則直接由軍委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)。”這是深化國防和軍隊改革，推進(jìn)軍隊審計制度創(chuàng)新邁出的實質(zhì)性步伐，是貫徹依法治軍、從嚴(yán)治軍方針，加強預(yù)防和打擊腐敗的重大舉措。彰顯了習(xí)主席和中央軍委充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能、強力推動作風(fēng)建設(shè)的堅定意志和決心。審計署重新劃歸軍委后，確立了軍委審計署作為中央軍委直屬單位的頂級組織關(guān)系，這一組織關(guān)系以及行政隸屬層次的升格，使得軍委審計署的法律權(quán)限也得到了相應(yīng)擴容，并體現(xiàn)出了其法律權(quán)限的最高性。

一、平行于“國家審計”的“軍事審計”

軍委審計署主導(dǎo)的軍隊審計具有“國家審計”的屬性，即軍委審計署發(fā)起的審計具有相同于“國家審計”最高性等特點，但嚴(yán)格來說軍隊審計本質(zhì)上不屬于傳統(tǒng)意義上的國家審計或政府審計。

我國現(xiàn)有法律規(guī)定了中央軍委對全國武裝力量的立法權(quán)，《國防法》第十三條規(guī)定了中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量行使的職權(quán)，包括“根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令”以及“依照法律、軍事法規(guī)的規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲武裝力量成員”。根據(jù)權(quán)力法定原則，即權(quán)力來源于憲法和法律的授予，軍隊審計相關(guān)法律也應(yīng)由中央軍委來制定頒布。若對軍隊以“政府審計”的名義來審計，既無法律依據(jù)也無實際權(quán)限，又不符合現(xiàn)實組織法程序，是不妥當(dāng)?shù)摹＼婈犚磺杏薪?jīng)濟活動的單位和部門以及相關(guān)的責(zé)任人員，都要接受審計監(jiān)督。平時，審計要對以國防經(jīng)費為主的財務(wù)收支及其效益進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)我軍各項建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和戰(zhàn)斗力的提高;戰(zhàn)時，要重點審計作戰(zhàn)經(jīng)費的收支活動及評估其使用效益，以保障戰(zhàn)爭勝利。現(xiàn)有國家《審計法》及相關(guān)法規(guī)并沒有對有關(guān)武裝力量的審計做出具體規(guī)定，只是在《審計法》附則第五十三條中規(guī)定:“中國人民解放軍審計工作的規(guī)定，由中央軍事委員會根據(jù)本法制定”，根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的原則，軍隊審計實際應(yīng)根據(jù)中央軍委制定的軍事法規(guī)或國家其他軍事法規(guī)來進(jìn)行，而非直接引用國家的《審計法》;同時由于《審計法》中缺乏對軍隊審計特殊情況的細(xì)則，直接適用國家《審計法》無法適應(yīng)軍隊審計實際需要。在軍隊內(nèi)部，中央軍委及相關(guān)職能部門已經(jīng)制訂了一些如《審計條例》、《軍隊領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》等一系列軍隊審計法律法規(guī)。因此，軍委審計署主導(dǎo)的軍隊審計，其涵義、范圍、權(quán)限從本質(zhì)上要區(qū)別于傳統(tǒng)西方“國家審計”或“政府審計”的概念，應(yīng)屬于獨立的“軍事審計”，這種“軍事審計”在法律效力上是平行于“國家審計”的。

二、中央軍委審計署是我國最高審計機關(guān)之一

我軍審計機關(guān)是根據(jù)解放軍《審計條例》設(shè)置的。在建制調(diào)整前，審計署還屬于總后勤部下設(shè)機構(gòu)，其處于一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制中，即解放軍審計署是全軍范圍內(nèi)負(fù)責(zé)審計工作的最高級別部門，主管全軍審計工作，對中央軍事委員會負(fù)責(zé)并報告工作，其黨的建設(shè)、政治工作和行政管理由總后勤部領(lǐng)導(dǎo)，并指導(dǎo)下級審計部門的工作。解放軍審計署相當(dāng)于政府的副部級單位。在審計署劃歸中央軍委后，從行政隸屬上看，直接對中央軍事委員會及中央軍事委員會主席負(fù)責(zé)，組織關(guān)系已經(jīng)高于國防部、四總部、武警部隊、民兵，高于除中央軍委之外任何級別的軍事行政機關(guān)，屬于負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)武裝力量審計事務(wù)的最高審計機關(guān)，是平行于國家審計署的全國最高審計機關(guān)之一。

首先，代表國家審計的國家審計署與軍隊審計部門分屬于兩個完全不同的組織系統(tǒng)，國家審計署跨系統(tǒng)直接對軍隊單位發(fā)起審計沒有現(xiàn)實法律依據(jù)。軍委審計署隸屬于中央軍委，國家審計署隸屬于國務(wù)院，軍委審計署由中央軍事委員會產(chǎn)生，而非由國家審計署產(chǎn)生，國家審計署與軍委審計署之間并沒有任何組織法律關(guān)系，前者對后者的領(lǐng)導(dǎo)也就缺乏組織法依據(jù)。國家審計署負(fù)責(zé)除全國除武裝力量以外的審計，軍委審計署負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)武裝力量及其他軍事審計事務(wù)，兩者分工明確。武警部隊受中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)，屬于我國武裝力量，但不屬于軍隊，在軍隊審計部門原屬總后勤部建制時期，根據(jù)國家《審計法》和解放軍《審計條例》，其審計工作由國家審計署和解放軍審計署雙重指導(dǎo)，依據(jù)并參照解放軍《審計條例》開展，實際中以自行開展為主①。在解放軍審計署劃歸中央軍委建制后，雖然相應(yīng)的法律還存在空白，但《憲法》規(guī)定中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)武警部隊，作為中央軍委直屬單位的軍委審計署依據(jù)組織法律關(guān)系有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)武警部隊的審計工作。

其次，我國現(xiàn)有軍隊及武裝力量(除臺灣地區(qū)外)都是由中國共產(chǎn)黨組建并領(lǐng)導(dǎo)的，軍隊審計權(quán)由軍事統(tǒng)率權(quán)產(chǎn)生，而非由政府權(quán)力產(chǎn)生?！稇椃ā返诰攀龡l規(guī)定了中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，同時《國防法》第二十二條規(guī)定了武裝力量由解放軍、武警部隊和民兵組成。因此，中央軍委對軍隊具有最高軍事統(tǒng)率權(quán)是國家憲法、法律與黨章同時規(guī)定的權(quán)力。統(tǒng)率權(quán)包含了對武裝力量的一切權(quán)力，而對武裝力量的最高審計(監(jiān)督)權(quán)則是由軍事統(tǒng)率權(quán)派生的。這就使得負(fù)責(zé)全軍乃至全國武裝力量審計工作的軍委審計署成為了全國最高(軍事)審計機關(guān)。

確立軍委審計署審計權(quán)力的最高性是十分必要的，權(quán)力的最高性相應(yīng)帶來了行使權(quán)力的獨立性，這樣就使得軍委審計署進(jìn)行審計活動時可以排除外部一切阻礙，只對最高軍事統(tǒng)率權(quán)負(fù)責(zé)，在我國軍隊審計中起到了外部審計的作用。

［ 注 釋 ］

①陳曉芳.武警審計法制建設(shè)淺析［D］.武警工程學(xué)院，2010.

［1］李金華.中國審計史］.北京:中國時代經(jīng)濟出版社，2004.

［2］任興德，王國福等.中國人民解放軍審計五年1986-1990［M］.北京:中國審計出版社，1993.

［3］陳曉芳.武警審計法制建設(shè)淺析［D］.武警工程學(xué)院，2010.

［4］馬嶺.我國現(xiàn)行憲法中的軍事權(quán)規(guī)范［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)，2011(02).